问责制与美国高校管理

1、第1卷第3期2007年5月高校教育管理Journal of H igher Educati on Manage mentVol .1No .3May 2007问责制与美国高校管理陈U 洁(苏州大学教育学院,江苏苏州215021摘要:问责制度首先用于行政领域,后随民主化等推进,在美国高校管理中被广泛采用,是美国政府及社会监督高校的一项重要手段。问责制在美国高校兴起的原因是教育质量的滑坡、经费的缩减及信息技术的广泛应用。问责制必须建立起相应的制度规范,健全“明确责任实施问责责任追究”的制度体系,完善问责法规、明确问责范围、规范问责行为、健全问责机构,才能朝着长远、科学的方向发展。关键词:问责制;美

2、国;高校管理中图分类号:G647文献标识码:A 文章编号:1673-8381(200703-0059-04收稿日期:2006-11-08作者简介:陈U 洁(1981-,女,江苏丹阳人,硕士研究生,从事高等教育管理研究。问责制度(accountability 首先应用于对官员的行政问责,指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和现任追究的制度1。问责的最终目的是要实现权责的和谐统一,保证管理活动基本目标的实现。伴随

3、西方教育民主化浪潮的推进,问责制度也被逐渐引入教育管理体制中,尤其是在美国的高校管理中受到重视并被广泛采用。一、美国高校问责制的缘起现代大学自中世纪诞生以来,有“象牙塔”之誉,随着社会不断发展,其早已超越了象牙塔,日渐卷入社会政治经济生活的中心,成为社会服务的“动力站”。在美国社会中更是如此:“大学现在不仅是美国教育的中心,而且是美国生活的中心。它仅次于政府成为社会的主要服务者和社会变革的主要工具,它是新思想的源泉、倡导者、推动者和交流中心。”221大学承担的社会责任越多,当然受到的关注也会更多,美国社会对于政府的不信任趋势、消费主义倾向、人口多元化的增长、信息的快速传播、工作场所成绩的测定和

4、高等教育“商业化”倾向,都会促使公众对高等教育实行更加严格的控制。其结果是,高校亦将在公众的监督下和政府一样承担责任、重建公信,否则难以取信于公众、服务于公众363。问责制在美国高校的兴起主要有三个方面的直接动因:(一教育质量滑坡引发责任制运动1983年,美国权威教学质量研究机构国家教育优化委员会(the nati onal comm issi on on Excel 2lence in Educati on 发表了国家在危机中:教育改革势在必行的报告,对美国19731982年这10年间学生的考试成绩进行统计分析,发现学生成绩大幅下降,发出了“国家在危机中”的警告。据哈里斯等人的调查,1979

5、年与1966年相比,美国公众对高等教育的信任明显下降,正如布鲁贝克所说:“社会和职业界已经对高等教育的可靠性产生了怀疑。”21有些家长抱怨说,他们花了许多美元把自己的孩子送进大学,希望他们茁壮成长。但现在他们开始担心,他们的孩子“将会学到什么”,“孩子们将会受到什么样的影响”。(二有限的教育经费需要合理配置据1971年的华盛顿邮报报道,这一年美国约有540所院校财政处于困难之中;另有1000所院校也日趋困难,到19731974年度,美国几乎所有的高校都努力控制支出。还有报道说,从19691975年,约有136所高校由于资不抵债,被迫关门4。20世纪80年代中后期以后,经费短缺的矛盾日益突出,许

6、多大学都出现了不同程度的财政赤字,如1991年度,哈佛大学有4200万美元的财政赤字,耶鲁大学80年代以来累积赤字达10亿美元5。美国高等学校的物质设备和教学设备也在急速恶化。甚至一些较有名望的研究型大学将数百万美元的维修费用用于购买书籍,州立学院和社区学院的设备预算也不能适应学生数量增长带来的学习需求扩大。正是由于高等教育面临经费危机而政府投入不足,许多州开始系统审查高等教育的经费情况和政策,把挖掘高等院校的潜力和提高效率作为解决经费危机的一个重要途径。1996年南卡罗来纳州通过法律把大学的办学效率和效益与州分配经费的多少直接挂钩,拟订了37个基本指标,并授予州高等教育委员会依据标准评价大学

7、的评价方法6。(三信息技术使高校与社会的交流更迅捷数据不仅对制定内部管理决策至关重要,而且,由于外界人士日益关注大学所承担的社会责任,所以,数据对他们也变得越来越重要。各方面的资助者都想了解大学对他们所给经费的使用效益。信息技术的进步极大地改变了高等教育运作的方法,高速的数据处理使得巨大的信息在短时间内能被人们所使用,信息的流通和采信更为快捷。学校内部的教学、科研信息要合理地对外公开,建立起信息透明制度,让关注学校发展的外部人士能够明确学校应担的责任、取得的成就与尚未达到的缺陷等等,克服公众与学校之间的信息不对称以及彼此责任的漠视。二、美国高校问责制概述问责制在不同的语境下有着多样的解读,马丁

8、特罗(Martin Tr ow曾将其阐释为教育组织按照法律和道德的要求有责任向他人汇报、解释、证明和回答教育资源如何使用,效果如何,主要涉及谁负责,负有何种责任,向谁负责,通过何种手段和方法,结果如何。并进一步指出美国高等学校强化问责制是为了证明自身的诚实可靠性以及向公众呈现如何自我改进,同时也是为防止政府和外界对于大学的过度干涉7。也有国内学者将其诠释为“说明责任”,特指学院或大学必须对外界(政府、民意和纳税人负责并向他们述职的组织行为8。由于美国教育的分权传统,实际上问责制具体来说就是州政府以一所高校的成绩为基础来决定其年度教育经费的多少。自上世纪八、九十年代以来,美国不少州相继立法,要求

9、各高校每年或每几年向州政府提交年度教育报告,报告内容主要包括:(1教育质量的自我评价;(2招生人数和毕业率;(3在校生与毕业生追踪分析;(4毕业生就业率和继续升学率;(5社会和用人单位对毕业生的评价等。报告中的这些内容要求以数据和数据分析为依据310。这种accountability re2 port或称annual report就成为外部了解学校发展的最重要媒介。例如佛罗里达州教育委员会发布的州立大学系统2001年度责任报告,长达50余页,分教学、科研、社会服务三个大类,包括首次入学学生毕业率、巩固率、资格证书考试一次通过率、在本州就业的毕业生毕业后1年和5年达到两万两千美元的比例、授予的各

10、类学位数目、教师人均科研论文数、外部科研经费的教师均值等共计25个小项9,相当细致,使高校各方面信息清晰可查,为政府部门或社会各界判断高校情况提供了重要依据。除去年度报告的形式,美国高校还会在学校的网站上定期发布学校的教学与科研成绩,另外学校还经常邀请捐赠者和校外董事来校考察办学情况,校报和年鉴也是记录学校情况的重要载体。在美国对大学进行问责的机构主要有两类,一是由各州的立法机构指定一批学校外部人士组成的董事会(Lay Board of Trustees。二是由各州政府组织的高等教育委员会(State H igher Educa2 ti on Boards。不论公立大学或私立大学都有这种由各州

11、立法部门工作人员、牧师和熟悉高校管理的市民代表组成的董事会,其主要职责是对学校大型建设项目的必要性、资金投入等经济问题及学校发展的其他重大问题进行审议和监督。高等教育委员会通常采用两种方式组成:一是由政府出面采取合作的方式(State Coordinating Boards吸收社会各界熟悉高校管理的人员参与(如加利福尼亚州、伊利诺伊州、华盛顿州等;二是由州政府直接创设并进行管理(State Governing Boards(如北卡罗莱纳州、威斯康星州等。高等教育委员会与政府教育决策部门之间的关系非常微妙、复杂,一方面,政府要尊重高校的自主办学权,另一方面,政府又要对高校行为涉及公共利益的重要问

12、题进行监管。除了这些固定的监督、问责机构之外,美国各州的立法机关也肩负着对高校进行责任评估的职责,立法机关主要通过事前审计、过程审计和终期审计等形式来控制大学的各种计划、项目实施情况10。06高校教育管理第1卷三、问责制对我国高校管理的启示认清组织的使命,并就此达成一致意见,通常被看作建立责任制度的基本原则。而现在美国众多的高校不清楚自己的目标,因为他们同时接受了大量的相互矛盾的目标11。现在几乎所有州都通过协调或联合控制委员会参与学校规划、管理程序、预算和计划的审议,有些州甚至把政府增加经费与高校的具体改革项目结合起来。而工业企业界通过在高校设置教学科研基金项目等手段对高校的人才培养的专业、

13、规格甚至课程设置也提出了更多的要求。1982年,美国卡内基教学促进基金会发表了高等教育管理的调查报告,指出大学穷于应付各种机构网络提出的形形色色的要求难以自拔,自主决策空间甚微,应该使管理学校的主动权、自主权回归学校。但实际看来外部的控制力有增强的趋势,对大学来说如何在众多纷繁的目标任务中认清自己的使命尤为重要,标准还是来自教学、科研和为社会服务的三重职能,不过大学要根据所处的内外环境灵活因应罢了。长期以来,我国政府与高校之间是一种单向的行政关系:政府既举办高等院校,又拥有办学管理的权力,高校只是政府指令的执行者,自主管理权限很小。借鉴美国高校的问责制,我国高校管理能真正实现“创设”、“管理”

14、、“办学”三者的分离,政府是创办者同时也是宏观政策的制订者,高校成为真正自主的办学实体,而包括政府在内的社会则拥有更大的监督和问责的权力,可以有效解决我国高校“一放即乱,一统即死”的长期弊端,激发高校的活力,提高办学效益。问责制必须建立起相应的制度规范,健全“明确责任实施问责责任追究”的制度体系,完善问责法规、明确问责范围、规范问责行为、健全问责机构,才能朝着长远、科学的方向发展。1.高校教学科研等各方面信息要完全公开。社会各界能够随时获知高校运行的各种数据,例如政府投入科研经费的具体使用情况。只有建立起信息透明的制度,才能把高校置于公众的问责与监督之下。具体可制定相关的高校信息公布法规,明确

15、高校有向公众公开信息的义务,并对履行不力的高校追究责任。同时进一步发挥新闻媒体的舆论监督作用,向社会迅速、准确地报道高校的信息。2.问责制还要在整个社会形成一种“问责价值取向”。使“问责”成为高校的一种自觉的意识与行为,使高校积极地面对和回应民众的诉求与希望,并成为一种常态,不再为应付各种评估而影响学校正常运转。高校要认识到将办学的各项成绩数据向社会发布,不仅是一项社会责任,且更能使地方政府、企业和民众等认识到高校在地方经济社会发展中的重要作用,并以此获得更多的资金支持和捐赠,也凸显了高等院校的当代责任。3.健全问责的奖惩机制。把责任追究与激励机制结合起来,运用资金、政策的倾斜对办学成果显著的

16、高校给予奖励,同时对效果不彰的学校给予惩戒,这有利于创设高校公平竞争发展的环境,院校的优劣、重点与否不再一成不变,完全由办学效果来决定。4.制定相应的问责法规,建立长期的有效问责机构,搭建社会与高校信息交换的平台。以法规的形式进一步明确对高校哪些办学行为或方面可予问责,而不任意干涉高校的学术自由,正如博克在走出象牙塔现代大学的社会责任一书中所表达的:“如果我们希望推动社会进步,我们就不能用传统观念对这些人加以约束,也不能设置其他人为的障碍来抑制创造性思维。”12参考文献1韩剑琴.行政问责制建立责任政府的新探索J.探索与争鸣,2004(8:20-21.2布鲁贝克.高等教育哲学M.杭州:浙江教育出

17、版社,1998.3程星,周川.院校研究与美国高校管理M.长沙:湖南人民出版社,2003.4陈学飞.美国高等教育史M.成都:四川大学出版社,1989:173.5George Roche.The Fall of the Ivory To w erM.Reg2nery Publishing I nc.,1994:7.6乔玉全.21世纪美国高等教育M.北京:高等教育出版社,2000:157.7冯遵永.美国高等学校问责制形成动因及启示J.煤炭高等教育,2006(6:66-68.8蔡国春.美国高等教育发展进程中的院校研究J.清华大学教育研究,2004(4:34-42.9Fl orida Board of

18、Educati on.State University Syste mAccountability ReportE B/OL.2006-03-20._Final_Accountability_Report.pdf.10樊钉,吕小明.高校问责制:美国公立大学权责16第3期陈U洁:问责制与美国高校管理关系的分析与借鉴J.中国高教研究,2005(3:62-63.11罗伯特伯恩鲍姆.大学运行模式M.别敦荣等,译.青岛:中国海洋大学出版社,2003:12.12德里克博克.走出象牙塔现代大学的社会责任M.杭州:浙江教育出版社,2001:17.(责任编辑朱漪云Account ability and Amer

19、i cas un i versity ad m i n istrati onCHEN Yu2jie(School of Educati on,Soochow University,Suzhou,J iangsu215021,ChinAbstract:First used in the adm inistrative field,and then widely used in university adm inistrati on with the p r omoti on of de mocracy,accountability is an i m portant means f or Ame

20、rican government and s ociety t o super2 vise universities.The reas ons f or the rise of accountability in American universities are:the falling teaching quality,the shrinking of funds,and the wide use of inf or mati on technol ogy.Accountability must set up corre2 s ponding instituti onal standards

21、,perfect the instituti onal syste m of“res ponsibility clarificati onaccountabili2 tyres ponsibility ascri p ti on”and accountability la ws,clarify accountability ranges,standardize accountability p ractice,perfect accountability organizati ons,t o ensure its l ong2ter m and scientific devel opment.

22、Key words:accountability;America;university adm inistrati on(上接第53页Theoreti cal underst andi n g and i n ternati onal co mparisonof nati onal i n novati on syste mexp l oring cooperati on bet w een universities,industries and research institutes in the U.K.XU J i2ning(Educati on College,Soochow University,Suzhou,J iangsu215006,ChinaAbstract:Nati onal innovati on syste m is a net w ork f or med fr om the interacti on of the internal depart m ents and organizati ons of a country and a vital f orce driving the econo m ic and scientific innovati on.The success o