构建社区管理模式

1、构建社区管理模式        提要传统的城市街道行政管理体制存在多种弊端，无法满足城市化的发展需求。因此，城市社区化就成为新型城市管理的选择。本文通过对比分析城市化和城市社区化，得出城市社区化是城市化的必然选择，并提出构建社区管理模式的基本思路。 一、城市化与城市社区化 （一）城市化及我国城市化的发展。城市化一般简单地释义为农业人口及土地向非农业的城市转化的现象及过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化、城市设施的完善等方面。城市化水平是衡量一个地区经济发达程度及居民生活水平高低的标准。世界城市化

2、的发展经验表明，城市化进程主要有三个阶段：初级阶段，城市化速度缓慢，城市化水平在30左右；中期阶段，城市化速度加快，城市化水平在60以上；稳定阶段，农村剩余劳动力已经基本转移为城市人口。英国早在19世纪末期就已经进入了稳定期，美国在20世纪初进入稳定期。中国的城市化进程比西方要晚，在19世纪后半叶才开始，速度很慢，发展也不平衡，东部沿海较快，内陆大部分地区较慢。21世纪以来，我国出现大规模城市化的趋势，城市化水平每年均以1.4以上的速度增长，2003年我国城市化水平达到37左右，按照国际经验，中国城市化已进入中期阶段。预计到2050年，中国人口达到16亿时，城市化水平达到6065。 然而，实际

3、上，中国正陷入一个表面上城市规模的飞速扩张、辐射范围的迅速延伸；实际上许多通过城市化形成的“城市”并不具备的城市应具备的内在特征。在衡量和判断城市化发展水平上，主要有两个指标：一是“量”的指标，强调外延上的城市化；二是“质”的指标，强调内涵上的城市化。目前，我国过分强调城市化过程中的“量”的扩张，城市面积迅速扩大，布局分散，出现设施差、功能弱、环境劣，许多城市居民很难真正拥有大城市居民应享有的生活条件和生活质量，更不用说享受城市文明，享受较高质量的教育、文化等精神生活，许多市民的生活观念和生活方式并为相应地“城市化”。鉴于此，社区建设成为城市实现内涵上的城市化的一条有效路径。 （二）城市社区化

4、及我国城市社区化发展。社区是具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会团体。我们通常所说的社区建设，就是指街道社区，一般有城市社区和农村社区两种。根据国内外多数学者对社区概念的理解并结合我国社区建设的实践，可以把城市社区的概念概括为:城市社区是指在一定地域范围内,有一定数量的城市居民连同他们的社会活动、社会关系、组织制度、社会文化及社会心理等方面构成的社会共同体。“城市社区化”是指，在城市化进程中，为提高城市文明程度、改善城市环境，真正实现城市化，将社区作为城市的基层单位，通过社区教育、社区建设进一步推动城市化过程中的“质”的提升。在国际上已经证实

5、了，通过政府组织与各种非政府组织和部门的合作，共同管理社区发展，强化社会关系，加强团结，鼓励自我发展，是改进居民生活和福利的可行措施。近年来，我国大城市社区建设已成燎原之势，涌现了“上海模式”、“沈阳模式”等等，甚至作为有些县级市（如义乌）也开始实施城市社区化，可见我国“城市社区化”正进入一个新时期。 二、城市社区化是城市化的必然选择 在很长的一段时间内，我国的城市都按行政体制划分辖区，即以街道行政区域为区划来划分社区。国家对社会事务行政干预过多，单位对职工社会管理、社会服务、社会保障等又承担过多，形成了我国城市社区“成熟性不足”和“功能不足”的问题。传统的街道行政管理体制引发各种社会矛盾和城

6、市社区建设本身具有的优势使得城市社区化成为城市化道路中的必然选择。 （一）传统街道行政管理体制存在诸多弊端。在社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日趋多元化的背景下，现有的街道行政管理方式已显得越来越不相适应。街道行政管理体制与社区建设的要求相比，凸现出以下四对矛盾： 1、街道行政管理主体与社区内利益主体的矛盾。长期以来，我国城市组织管理体制的一个基本特点是“一元化”的组织管理结构。在城市基层“街道”社区中，“街道办事处”作为政府派出机构，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体。但随着市场经济体制的建立，城市社区中出现了独资企业、“社

7、会人”、物业管理公司等多元化的利益主体。“街道组织”作为唯一的管理主体，依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理，导致一元化的管理主体与多元化管理需要之间的矛盾。 2、街道行政管理方式与社区内社会服务功能需求的矛盾。计划经济体制下“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构造成了企事业单位功能的充分发育和社区功能的相对萎缩，突出表现在“政府办企业、企业办社会”，而街道的社区管理和服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地位，它的基本对象局限于老、弱、病、残；管理和服务功能仅仅是楼道卫生、调解邻里纠纷等，社区的功能发育极不完善。随着区域经济的迅猛发展，人们生活水平的不断提高，

8、社会服务、社会管理等职能大量地从企业和政府部门中剥离出来，我国的社会组织功能发生了巨大的结构性变化。社区多元的功能需求与计划经济体制下“街道”作为行政组织履行行政管理方式极不适应。 3、街道行政管理职能与社区内人们精神需求多样化的矛盾。过去我国实行的是一条“重积累、轻消费、先生产、后生活”的政策，人们的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平较低，社会需求单一。单一行政化的社会组织系统基本上可以满足这种低水平、单一化的社会需要。现今，我国已经结束了社会生活在低水平上长期徘徊的局面，使人们的社会需要内容由单一的生存需求向休闲、娱乐、康复、心理咨询等综合需求发展，需求水平上由低层次

9、向低、中、高等多层次发展，社会服务的需要对象由特殊群体向全体居民发展。群众中普遍存在着高层次的需要，如社会政治参与的、职业志愿的、志趣的和高情感的需求，这仅仅依靠“街道”组织是无法得到满足的。 4、街道行政组织纵向隶属关系与社区内各种组织横向联系的矛盾。计划经济体制下，社区内各组织不同的行政隶属关系，分别属于“条条”与“块块”两个相对封闭的系统，并且直接对上级主管部门负责。如街道党委和街道办事处与派出所、房管所、环卫所、工商所、人民医院之间的关系，它们分别属于不同的条块，有各自的上级主管部门，互相之间无直接关系，形成一种“条块分割”的局面。市场经济体制的建立，使社区内“条块”组织的关系出现了变

10、化，而且有一部分职能重叠，在横向联系中往往冲突多于合作，“街道”行政组织权力有限，对于一些协调工作是心有余而力不足。如何将各“条条”的职能迁移到社区工作中，通过权限、职责的理顺，确立社区内各组织与街道行政组织的关系，这也是摆在我们面前的应该解决的问题。上述这些矛盾的出现，是社会主义市场经济体制的建立和城市社会不断发展的必然，并将显得越来越突出，改革城市社区管理体制已势在必行。 （二）城市社区管理体制的构建有益于推动城市化进程 1、实现行政主体与社区主体的利益统一。在城市化进程中，城市社区中出现了独资企业、“社会人”、物业管理公司等多元化的利益主体，这些利益主体的空间积聚不断增加的空间吸引力，推

11、动城市化的进程。因此，建立一套城市社区管理体制，由居民区支部、非公有制企业和改制企业支部组成社区党总支，成为社区管理的核心层；由居民选举产生社区居民代表委员会，作为社区的决策层；由35人社区专职工作人员组成社区居民委员会，形成社区的执行层。这种三层管理体系动员了社会各界的积极性，实现了行政主体与社区各主体的利益统一，便于实施全面、有效的管理。从而能在体制层面上推动城市化进程。 2、具有多样化服务功能，满足公民实际需求。城市社区管理体制中，社区不但应承担保护老、弱、病、残等弱势群体的利益和维护社区环境的责任；还应提供相应的卫生、保健、休闲娱乐服务；并通过环境教育、卫生教育、家庭教育、法制教育等社

12、区教育形式，实现社区内教育资源的共享，提高社区居民的归属感，满足公民多样化的需求，从而提高城市的凝聚力，加速实现“内涵”上的城市化。 3、社区组织是各种利益的协调器。新型的城市社区管理体制是，社区组织是与辖区范围内的派出所、环卫所、工商所、人民医院等机构有着直接联系，可以通过协调实现资源共享，避免了传统城市管理体系存在的条块分割，极大的提高管理效率，进而推动城市化进程。 三、社区管理体制构建的基本思路 社区组织体制改革要重视做好以下几个方面的工作： （一）组建社区管理委员会，联结街道与辖区内各组织的关系。以街道为区划建立社区管理委员会。社区管理委员会成员由党工委或政府组织、企事业单位、社区三种

13、法人代表以及社区居民代表组成。在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策，其中，党委、政府代表由党工委书记或街道办事处主任和其他职能部门负责人担任，主要起沟通、制衡作用、负责向上级党政部门反映社区的社情民意，同时向社区传达政府对社区发展和社区管理的意见与要求，并对社区管理进行行政督导。社区管理委员会主任可由政府代表担任。主要职能可定为：统筹规划、组织协调、监督调控。其具体权限和义务大致包括如下几个方面：确定社区管理的任务和要求，制定社区内部的管理规章；决定召开“社区代表大会”，制定社区发展规划和社区管理工作任务书；确定社区内各职能部门和各种组织的分工和职能，审议其管理计划，实施方案和重大管

14、理措施，并监督实施；协调社区内各部门关系，代表社区参加对外交流；协调社区内各部门落实各项工作；接受政府部门指导和监督，定期向上级政府部门报告社区发展情况；从事社区财政预算等。 （二）建立议事与干事分离的居委会两套班子，形成居委会专职干部队伍。从法律上讲，居民委员会是社区居民的群众性自治组织。在城市化进程中，居委会干部年龄老化、知识弱化是普遍存在的现象，与日益拓展的社区工作领域明显不适应，有人戏称为“机关干部转岗、中年工人下岗、老头老太上岗”。这里说的“老头老太上岗”，是指居委会干部多由退休老同志担任。因此，需要改革居委会组织体制，调整干部结构，从社会中公开选拔具备较高知识文化水平和思想觉悟的专职工作人