常州市综合行政执法体制改革研究

1、常州市综合行政执法体制改革研究常州市机构编制委员会办公室【摘要】从城市管理领域开展相对集中执法权开始，经过十几年的探索，常州综合行政执法虽已取得了一些成效，但因改革实践还不够深入，开展范围有限，在实践过程中遇到了一些难题。近几年来，党的十八大、十八届三中、四中全会均明确要求深化行政执法体制改革，国务院、省政府也相继出台了相关文件。2015年初，常州被中央编办确定为综合行政执法体制改革试点城市，为进一步简政放权和加快转变政府职能，全面深化各项改革提供了新的动力。本课题从研究综合行政执法的背景和概念入手，通过对改革先行地区不同领域、不同模式的改革实践分析对比，提出常州综合行政执法实践的基本思路，辅

2、以实际案例，总结在实践过程中遇到的具体问题，提出完善综合行政执法体制改革的建议以及可能遇到的实践难题。一、综合行政执法的背景和概念（一）综合行政执法的背景我国探索综合行政执法体制的实践从上世纪80年代末90年代初城市管理领域开始的。在实践过程中随着时间的推移形成了以下几种模式：一是联合执法。即对城市管理某方面问题进行集中治理时，将数个行政机关的部分管理力量抽调到一起，统一行动、集中查处。这是全国各大城市最先采取的办法。二是巡警体制。90年代初上海率先探索，觅了静安区城市管理监察队，实行一警多能，集中行使治安、交通、市容、环卫等方面的执法权。继上海之后，北京市1993年在崇文区、海淀区实行巡警体

3、制的试点，1995年北京市人大常委会通过北京市人民警察巡警条例，以地方性法规的形式肯定了试点的做法，并将巡警体制在全市推广。三是综合行政执法。又称为综合执法，80年代被学者提出，当时并未引起行政法学界的关注，直到90年代后期被正式运用。1996年颁布行政处罚法后，综合执法这一概念首次出现在国务院法制办给北京市城市管理领域的改革复函中首次出现城市管理综合执法的概念，之后，国务院法制办对所有关于城管领域的综合执法改革复函总都使用这个概念。这一时期，相对集中处罚权（也称行政综合执法）。大致经历了几个阶段：一是从1996年10月到2001年8月，试点启动阶段。国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市

4、等地区开展相对集中处罚权试点工作。二是从2000年9月到2002年7月，为扩大推行阶段。国务院法制办先后批准了65个设区市开展试点工作，并初步统一时点机构名称及行使的权限范围和内容，2000年7月国务院法制办在深圳召开了全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会，会上宣布停止使用城市管理综合执法概念，随后，国务院办公厅发出关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知后，即停止使用综合执法。会议认为，综合行政执法包括的内容较多，如行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等等，显然不是单纯的行政执法。国务院法制办法制协调司负责人青峰也曾撰文指出：“把处罚权的相对集中叫做综合行政执法显然不合适”。自此，在一

5、段时间内，综合行政执法(综合执法)名称难以在各种法律、法规甚至规范性文件中见到。“综合执法”再次出现在国务院文件中，是2002年10月11日国务院办公厅转发中编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知，在该文件中使用的是“综合行政执法”一词。（二）综合行政执法的概念关于综合行政执法的概念，学术界进行了长期深入研究，对其理论归纳也比较多，比较有代表性的有三种，一是：“综合执法指依法成立或依法授权一个跨部门的行政机关，由它行使两个或两个以上的行政处罚权。”刘磊，仇超：行政综合执法问题略论)，碰岱宗学刊第8卷第l期2004年3月，第45页。二是：“所谓行政综合执法，是指一个行政机

6、关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制。”吴金群：综合执法：行政执法的体制创新，江淮论坛2000年第5期第48页。三是：“行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。”关保英著：执法与处罚的行政权重构，法律出版社2004年版，第4页可见，学术界对综合行政执法的认识分歧主要集中在可综合的执法权上。第一种观点认为将几个部门的行政处罚权由一个部门行使；第二种观点将行政权集中范围扩大

7、到行政检查权和行政处罚权；第三种观点则较为笼统地称为行政权，并未明确具体行政权种类，是指行政处罚权的集中、还是行政处罚权与行政检查权的集中、甚或全部行政权的集中；第四种观点则从实然的角度，凡行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，无论什么行政权都可以进行综合行使。笔者认为，综合行政执法不能简单看成行政处罚权的集中，也不应扩大至所有行政权力的广义“执法”概念，它是一个行政机关行使两个或两个以上行政机关所具有的全部或部分行政处罚权、行政检察权、行政强制权的一种制度。（三）综合行政执法的特征1.合法性与突破性综合行政执法体制改革试点工作是简政放权、转变政府职能的重要内容

8、，也是在现行法律法规指导下重新配置和确认行政执法权力、规范执法行为的过程，合法性与创新性共同构成综合行政执法的基本特征。合法性即于法有据，综合行政执法符合行政处罚法第三章十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，这是其合法性。同时，涉及到执法权限的调整或权力主体的改变，必然会对现有法律法规有所突破，短期内由国务院或经国务院授权予以明确，待执法机制成熟并得以推广后，会推动法律法规的更新，这是其突破性。2.综合性和长效性综合性主要表现在：在执法权上，不是单一部门的执法，而是政府部门之间执法权限的综合；在执法内容和范围上，不按

9、行业、系统、地区执法，而是打破行业、部门、领域的界限，实现跨地区、跨领域综合；在机构设置上，不多头设置机构，而是统一设置执法机构，达到精简机构和人员、促进依法行政的目的。长效性是指综合行政执法具有完整的执法体系，权力清晰，与社会发展并存，综合执法活动是长期固定的，而非为追求短期效应而临时开展的。3.独立性和有限性独立性是指执法权由专业执法部门移交后，原专业执法部门不再行使这些权力，而由确定的综合执法的主体实施，综合执法的主体承担相应责任。有限性是根据执法实际，目前可综合的执法权力主要为日常通用性较强的行政检查权和专业要求事宜、可当场作出行政决定的行政处罚权，包括少部分行政强制权，并不包括专业要

10、求较高的技术类执法，这既和执法人员的能力素质、执法装备的配备有关，又是由法律法规的局限性决定的。二、综合行政执法的实践分析（一）领域内综合行政执法实践1.交通运输领域综合执法实践和分析交通运输领域执法有分布广、涉及面多、跨地区、跨层级等特点，执法队伍分散在国家、省属、市、县等各级，隶属关系多样、执法类型复杂、执法机构众多，综合执法改革难度较大。2002年，广东作为交通运输部确定的改革试点，推进综合行政执法改革。2005年，开始，广东清理整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路运政、公路路政、水路运政、航道管理、港口管理、交通规费稽查等方面的监督检查、运政处罚、行政强制等职能，明确各

11、级交通综合行政执法机构的职责。在整合执法职能的基础上，广东省交通厅综合行政执法局于 2007 年7 月9 日正式挂牌，各市、县也陆续调整交通行政执法体制，清理、归并和调整执法机构量，组建市、县（市、区）交通综合行政执法机构，分别作为市、县（市、区）交通行政主管部门的内设机构，以同级交通行政主管部门的名义实施综合行政执法，其他机构不再承担执法职能。2014年8月，河南省编委发文，将分散在全省各级交通运输管理、公路管理、农村公路管理、道路运输管理及省高速公路管理等部门的行政处罚、行政强制、监督检查、货运源头治超等职能予以整合，统一交由各级政府的交通运输执法主体承担。其中：将省交通运输厅公路管理局、

12、高速公路管理局、省道交通运输管理局承担的执法职能整合，统一交由新组建的省交通运输执法机构承担；将市县交通运输局、公路管理局、农村公路管理处和道路运输管理局承担的执法职能整合，统一交由新组建的市县交通运输执法机构承担；将省直管县（市）区域内高速公路执法工作由原所属省辖市交通运输执法机构承担；高速公路运营管理单位继续承担高速公路服务工作，不再承担执法职能。广东的交通综合行政执法机构是分别在省、市、县加挂综合行政执法局的方式，各执法机构是作为交行政主管部门的内设机构，以同级交通行政主管部门名义实施综合执法，属委托执法。这种模式在行政强制法施行后，有无权实施强制措施的尴尬境地。而且国务院关于进一步推进

13、相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217号）明确指出：“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或下设机构”，广东的做法显然与之违背。从河南省交通运输领域综合执法实践来看，除高速公路的执法工作仍按省、省直管市（县）高速公路管理权限分开执法外，其余各项交通运输执法职能均按省、市县两个级别整合为一支执法队伍。将执法权整合由专门的执法机构承担，较之广东模式更加合理，但因截至本文撰写时，河南省各级交通综合行政执法机构名称、性质尚未确定，行政强制权的合法性仍需进一步探讨。2.农业领域综合行政执法实践和分析作为关系国计民生的第一产业，农业领域综合行政执法开展较早，1996年，农业

14、部就下发通知，明确以浙江省农业厅为试点单位，并将试点范围分三个批次扩大到200个县级试点，至2012年，全国县级农业执法覆盖率达98.2%。实际上，全国农业综合执法体制建立缺乏系统性，只有7个省成立了农业执法总队，全国许多农业执法机构只是挂了牌而未实行真正的综合执法，执法任务仍分散在农业行政部门下属的各事业单位。以浙江省为例，2002年3月，浙江省组建了省农业行政执法总队，全省形成省总队、市支队、县大队，上下贯通、运行有效的执法体系，一支执法机构承担了法律、法规、规章明确由各级农业行政部门行使的农作物种子、蚕种、食用菌种、种禽畜、肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、农产品、农业转基因生物产品、

15、农业职务新品种保护、基本农田保护、农业机械等方面执法检查、行政处罚工作，基本覆盖了农业全部领域。今年6月，广东省农业综合行政执法监督局在广东省农业厅揭牌成立，广东省农业厅设立广东省农业综合行政执法监督局，由该局集中统一行使农业厅机关及所属事业单位原有的行政执法职能，指导、监督、协调全省农业行政执法工作。在此之前，早在2012年，广东省佛山市就开始了农业领域综合行政执法改革，在市农业局设立市农业行政综合执法队，将渔政、畜牧、兽医、林政等农业行政执法队伍进行整合，并充实监管力量，加强对种子、农药等生产资料的经营使用、农产品生产经营行为和林业生态保护等范畴的综合执法，同时，广东省渔政总队在佛山市农业

16、局挂牌成立佛山支队，佛山市农业领域综合行政执法实际上是由一支农业综合执法支队和省属的一支渔政支队两支队伍承担。从交通运输领域和农业领域综合行政执法开展情况来看，将一个领域内多支执法队伍的执法职能整合由一支队伍承担，是解决多头执法，提高执法效能的有效途径和基本方向。（二）跨领域综合行政执法实践1.广东东莞的实践2002年10月，国务院正式确定在广东省开展城市管理综合执法试点。以东莞城管综合执法为例，2005年1月，广东省政府确定东莞为城市管理综合执法试点；2007年11月9日东莞市综合执法局正式挂牌成立。东莞市综合执法局集中了110多项执法权，包括规划、城管、环保、卫生、工商、质监、经贸、食品药

17、品监督管理等8个领域的部分或全部执法职能，80余个执法事项全部或者部分移交给了综合执法局。2014年6月13日，东莞市人民政府通过东莞市人民政府职能转变和机构改革方案，撤销市城市管理综合执法局，将市城市管理综合执法局对未取得医疗机构执业许可证，擅自开展诊疗行为的监督检查、行政处罚、行政强制职责划入市卫生和计划生育局，对无证照生产、经营食品行为的监督检查、行政处罚、行政强制职责划入市食品药品监督管理局，其他职责划入市城市综合管理局。2.浙江嘉兴的实践2003年5月起，浙江省嘉兴市开展城市管理相对集中行政处罚工作，2013年10月，省级小城市培育试点镇嘉善县姚庄镇、桐乡市崇福镇和省级中心镇桐乡市乌

18、镇镇分别增加行使文化市场管理等24个方面和土地、矿产资源、旅游等14个方面法律法规的全部或部分行政处罚权。为加快推进基层水环境污染、违章搭建整治等重点工作，解决基层管理中之法力量不足，权限不够的问题，2014年，嘉兴定下了“横向逐步扩大综合执法领域，纵向一步到位向乡镇基层延伸”的改革思路，“横向扩大”即在原城管执法集中行使153项行政处罚权的基础上，分两步增加集中行使国土、水利、安全生产、建筑业、房地产业、人防（民防）、林政、石油天然气管道保护管理并扩大环境保护等9个方面法律、法规、规章规定的386项行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权。“纵向到位”即在市、县（市、区）城管执法局基础上，

19、建立健全县（市、区）综合行政执法局（大队）镇（街道）中队，作为县（市、区）综合行政执法局（大队）的派出机构，并挂镇（街道）综合行政执法办公室牌子，实行条块结合的管理体制，在全市范围建立市、县（市、区）、镇（街道）综合行政执法体系。3.两种模式的分析对比东莞市综合执法的实践从相对分散执法到相对集中再到相对分散。2002年东莞在全国首先成立综合执法局解决了三个问题：首先解决了执法主体众多的问题；其次是解决了行政处罚法“一事不再多罚”的纠纷；第三是整合行政资源，节约行政成本。处罚权虽实现了形式上的相对集中，但决策权、审批权依然分散在政府各职能部门，同时这些部门又同时承担对审批事项的事中事后监管职责，

20、在执法过程中易产生推诿扯皮、权责不分的倾向，2014年撤销综合执法局，回归相对分散的执法模式，是因为在实际执法过程中，存在行政部门与执法部门之间“审批”与“监管”职责不清的问题。从嘉兴的改革实践目前已取得的经验看，这种“大综合”的做法有效解决了基层政府监管主体缺失造成的“看得见，管不着”的监督尴尬，基本实现了违法行为“发现在基层、处置在萌芽”的预期目标，多头执法、重复执法、力量分散的问题在一定程度上得到了缓解，执法工作效能得到了提高，初步实现了决策权、审批权与监督执法权的适当分离。但仍然存在三个方面的问题：一是监管边界不清晰，行政主管部门和综合行政执法部门各自监管的边界很难界定得非常清晰，留下

21、相互扯皮、相互推诿及监管真空的隐患；二是执法水平参差不齐，综合行政执法机构特别是基层一线执法人员队伍素质与全面履行综合执法职责的要求存在差距；三是人员力量相对紧缺，执法力量的刚性编制需求与“只减不增”存在矛盾。笔者认为，集中的“大综合”执法和分散执法各有优劣。将所有执法权集中，使审批、执法相对分离，有利于减少行政成本，极大地提高执法效率，但在实际执法过程中，尤其在专业程度要求较高的领域，受综合执法队伍数量及专业所限，易出现“批后不管”及权责脱节的问题。相对分散执法，实现“谁审批，谁监管”，使监管、执法保持一致，有利于保证执法的专业性于连续性，但由于部门间职责交叉易出现多头执法情况，同一个部门从

22、事行业监管和监督执法也会有“裁判员”“运动员”不分之忧。因此，在现阶段，片面追求所有执法权的“集中”或者将执法权按照部门、领域分门别类进行“分散”执法均存在弊端，两者选其一必陷入难以解决的循环矛盾，应根据实际情况进行科学分类。对多头交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜，同时能够当场作出执法决定的执法领域，应当本着便民高效的原则，推进跨部门跨领域综合，由一个综合执法机构集中执法权并予以实施。在其他专业性较强领域，在保证执法效能的基础上适时逐步整合执法队伍。三、常州综合行政执法体制改革的现状与思路（一）常州综合行政执法基本现状与需求分析1.基本现状根据最新统计，常州全市目前共有各类行政执法队伍1

23、09支，各类持证行政执法人员2514名，其中，市直17个行政部门有下属执法队伍30支，编制926名，执法人员690名。各类执法队伍包括安全生产、城乡建设、城市规划、国土资源、城市管理、文化旅游、环境保护、人民防空、农林渔业、劳动监察、园林绿化、交通运输、公共卫生、市场监管，基本覆盖了经济发展和社会民生领域。常州基层综合执法队伍情况调查表从执法机构设置、编制情况和队伍现状看，目前全市执法机构和人员均为事业编制，其中，市本级30个执法机构中，已有20个参照公务员法管理，相较之下，辖市（区）只有少数实行参公管理，其余均为普通事业编制。从职能看，市本级城管、文化实行综合执法体制，其余部门执法队伍执法任

24、务单一，部分执法机构或挂牌机构除履行行政执法职能外，还不同程度承担行业标准、检验检测、基础建设等职能，县级市的情况与市本级类似。由于机构、编制数额有限，市辖区的执法队伍基本只履行行政执法职能。2.存在问题及客观原因存在的主要问题：一是执法机构设置不合理。有的执法队伍过多，如农林渔业；有的领域市、县两级执法队伍“上下一般粗”，如交通；有的领域上下不对应，如城乡建设、房屋管理；有的执法机构与任务设置倒挂，市级队伍力量充足，执法任务相对较轻，辖市（区）队伍相对薄弱，执法任务重，压力大，如公共卫生、城市管理。二是执法权责不明确。有的在市、县两级都设有执法队伍，责任边界不清晰，如安全生产、环境保护；有的

25、几个部门对同一个执法对象都有监管责任，任务分工不明确，如涉及医疗废物的环保、公共卫生执法机构，涉及扬尘防治的建设、环保、城管执法机构，涉及历史文化名城保护的有文化、规划执法机构。三是执法监督不到位。执法监督机制不够健全，执法监督方式不尽合理，监督不力，惩处不严，社会监督、民主监督力度不够等现象依然存在。客观原因：一是立法工作相对落后。法律法规过于强调“条条”管理，行政执法权力过于分散，落实到一个部门，造成一部法律、法规就设置一支执法队伍，造成队伍多，权职交叉。部分法律法规滞后严重。行政权力清单、执法权力梳理中大部分处罚权为不常用的休眠状态，部分处罚权设置明显落后于经济发展。部分法律法规较粗，对

26、违法事项处罚标准未细化，使自由裁量过大。二是机构设置上下不对应。有些领域在中央、省、市、县（区）机构设置并不相同，导致执法机构重复设置，上下不对应；有些领域实行条线管理与地方政府管理双重体制，受垂直管理与地方政府双重管理，在执法机构设置上都有不同要求，造成机构设置过多、过杂。三是分权造成了监管真空。理论上，严格划分决策权、审批权、监督权和处罚权是完全可能的，但是这些权力的行使，常常是纠缠连接在一起的。分权后，主管部门与执法部门之间存在监管阶段，双方都愿意履行监管阶段的职责，造成了新的谁都可以管，谁都可以不管的局面，导致了职责不清。四是历史原因。经过数次体制改革和机构调整，执法机构或有整合，或有

27、分设，目前尚未随时间推移消化，造成现有体制和机构设置不适应地方经济社会发展。3.常州综合行政执法体制改革的需求分析一是推动经济社会发展的内生动力。近年来，我市经济新常态下出现的一些趋势性变化和影响带来更多挑战，经济的下行压力依然不容忽视，“向改革要动力”已成为我市经济社会发展的关键词。从食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等领域全面推进，着力理顺执法体制，规范执法行为，提高执法效能，强化执法监督，优化资源环境，降低投资成本，减轻企业负担，全力打造常州投资环境升级版。二是简政放权，改变监管方式的必要条件。从2013年以来，随着行政审批制度改革的全面推

28、进，常州在市级层面取消、下放162项许可审批事项，并实现了工商注册、组织机构代码登记、税务登记“三证合一”，极大地方便了企业，放低了市场准入门槛，行政执法就理所当然成为加强事中事后监管的主要手段之一。目前，常州在执法领域依然存在职责交叉、权责不明、定位不清等问题，从这个角度讲，加强综合行政执法体制改革是提高执法效能，理顺审批与监管的关系的必要条件。三是全面推进依法治市的必然要求。十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标。省、市层面制定了依法治省、治市的实施意见，对深化行政执法体制改革，推进综合执法提出了具体要求，即努力构建适应形势发展需要的新型行政执法体制和运行监督机制。四是加强政府自身建

29、设的重要举措。市政府各相关部门的执法机构和执法队伍直接面对广大群众，深化各相关领域的行政执法改革，进一步提高执行力和公信力，事关党和政府在人民群众中的形象、声誉和威信，关系到党群关系、干群关系，关系到党执政基础的巩固。同时，将市级各部门之间以及辖市（区）不同层级执法队伍统一部署、整体推进，既是改革本身的要求，又有利于形成部门上下级之间、各部门之间工作相互配合、良性互动的工作机制。第三，根据决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，市、辖市（区）行政部门实现行政审批、执法、监督职能相对分开，全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督和

30、财政经费监督，对于规范执法行为，排除其他因素对执法活动的干预，预防惩治执法腐败现象形成有效保障机制。（三）常州综合行政执法体制改革的总体思路1.有效控制综合行政执法权综合行政执法作为狭义的执法概念，其本质是行政权力，是法律赋予行政机关的执法权，根据行政权力主动性、扩张性的特点，必须对其加以控制。一是科学界定执法权限。坚持合法、可续、效能、统一的原则，根据法律法规的界定，科学划定综合执法的权限范围，尤其是与原执法部门的分权关系，主要是对综合执法机构的法律地位、职责权限、人员编制、组织管理、执法程序等作出明确规定。二是严格规范执法程序。控制执法行为过程，弥补法律法规的不足，注重对权力行为的时间与空

31、间方式上和相对人的参与上，注重权力过程的失控问题。三是做好相关法律服务。做好执法权力救济阶段的诉讼控制，在执法产生纠纷时，由法院对行政行为的合法性进行审查，作出维持或撤销、变更或更重的判决，做好与之相关的法律服务可以更有效地处理执法纠纷。四是积极探索柔性执法。改变执法理念，对执法对象运用指导、引导、建议、劝告等非强制方式，减少权力的强制因素，使柔性执法与刚性执法相结合，取得更好效果。五是做好行政权力监督。对行政行为进行监督，建立自我约束机制，有效审查和监督行政机关的管理和组织行为，有利于及时纠正滥用自由裁量权的行为。六是合理控制自由裁量。对自由裁量权进行合理控制和有效约束，做到公平、正义、理性

32、执法。2.科学设置综合行政执法队伍一是部门内部综合设置。市、辖市（区）一个行政部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。重点在城乡建设、市场监管、农林渔业、交通运输等重点领域开展部门内部综合执法。执法任务较轻的部门，直接由相关内设机构承担执法职责。二是执法层级优化设置。市、辖区两级政府同一执法职责的，原则上只在一个层级设置执法队伍。重点在公共卫生、城市管理、安全生产、资源环境、劳动保障等重点领域推进执法重心和力量同步下移，加强基层执法队伍建设。三是跨部门科学设置。对已开展跨领域综合行政执法实践的城市管理领域，进一步推进园林、规划、公安交通领域部分或全部行政处罚权实行相对集中，并加快推进城市

33、管理领域相对集中行政处罚权向镇（街道）延伸；市场监管领域，进一步完善市、辖市（区）、镇（街道）三级市场监管综合执法体制。四是区域内部综合设置。开发园区、经济发达镇、中心镇通过法定程序行使部分县级行政执法权，单独设置综合执法局，实施综合执法。3.创新综合行政执法机制一是加快信息化执法应用。新技术运用是改革的最大推动力，顺应“互联网+”的发展趋势，积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，打造审批和执法信息共享互通的工作平台，提升综合执法数字化、网络化、智能化水平。二是建立社会参与机制。政府的监管是有限的，应充分发挥行业组织自律作用，市场专业化服务组织监督作用、舆论和社会公众监督作用，推进行政执

34、法机构与社会管理其他主体的有效衔接和良性互动。通过扶持引导、购买服务等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与企业信息审查等事项，监理社会组织与企业、行业之间的服务对接机制。三是建立信用监管机制。加强信用监管，建立健全守信激励和失信惩戒的诚信约束机制，依法将相关行政处罚信息记录并纳入国家和地方统一的市场主体信用信息共享交换平台，强化信用公开，扩大信用信息和信息产品应用，通过企业信用信息公开系统向社会公示，探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，建立健全信用监管制度和失信惩戒机制。四是建立执法监督机制和责任追究机制。结合推行权力清单制度和责任清单制度，公开综合行政执法机构的具体

35、职责、依法依据、处罚裁量基准、运行流程和监管途径，推进阳光执法；同时，按照有权必有责要求，全面分解落实市县政府、综合执法机构及其工作人员的具体执法责任，建立健全明确清晰的监管责任体系和责任追究机制。4.完善综合行政执法体制改革配套改革一是推进行政许可相对集中。相对集中行政许可是对行政许可法规定情况作出的归纳，有两个层次的含义：第一个层次是形式上的集中，不改变许可权利的享有主体，只对权力运行进行集中，即行政许可法第三十三条规定的情况；第二个层次是实质上的集中，改变行政许可权利的享有主体和运行方式，由一个行政部门集中行使其他相关行政部门的行政许可权，原部门不再享有对应的行政权力，即行政许可法第二十

36、五条规定的情况。现代社会分工复杂，社会事务的多样性使单独的行政部门客观上无法对不同事项进行管理，行政部门内部权力存在划分，相对集中也只是在一定条件下的权力集中，而不是绝对的集中。在综合行政执法改革中同步推进行政许可相对集中，是解决审批、监管、执法职责落实到位的有效途径。二是推进大部制改革。在政府的部门设置中，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门管理，推行决策与执行分离，改革政策执行机制，有利于减少职能交叉，有利于完善行政运行机制、落实问责制。解决事前审批，事中事后监管行政错位和交叉、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。在集中行政许可的基础上，将执行事务从部门中适度分离，设

37、立专司执行的执行部门，从而实现决策权与执行权的相互监督与制约。综合行政执法作为“决策、执行与监督”体系中的一环，只能担负执法功能，是含有决策或监督职能的主体。三是继续深化事业单位分类改革。首先是加快推进检验检测认证机构改革。检验检测认证是现代服务业的重要组成部分，对于加强质量安全、促进产业发展、维护群众利益具有重要作用。为保证行政执法的有效性，推进公安、环保、食品药品、质检等部门下属事业单位性质的检验检测认证改革，对已放开的环评、车辆检测等行业依法实施转企改制或撤销，打破部门垄断和行业壁垒，鼓励和支持社会力量开展检验检测认证业务；对暂未放开准入、涉及重大社会民生的行业，整合检验检测职能和机构，

38、实现技术检验检测与监管执法职能相对分开。其次是加快机构编制管理创新。创新事业单位机构编制系管理方式，严格控制机构编制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡、促进发展。在存量上，通过自然减员、空编调整、机构职能整合等方式优化编制结构，减少编制，推动政府购买服务。通过内部挖潜，将调剂出来的编制用于需求较大的各领域基层执法队伍。四是加强地方立法工作。综合行政执法体制改革不能对抗宪法和法律，都必须具有形式和实质上的合法性。综合行政执法从本质上讲应当是法律行为，因此，对其进行调整的行为规则应当是法律法规而不是政策规则。鉴于法律的设立与修改应由全国人民代表大会讨论通过，作为国务院批准的较大的市，常州可通过新设

39、与调整对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规以保障为执行法律、行政法规规定的综合行政执法顺利实施。一是修订用以解决综合行政执法与现行法律相互配套问题的地方性法规，建立健全综合行政执法法律法规体系；二是清理规范不适应综合行政执法的规范性文件、地方政府部门文件；三是细化执法过程中执法人员的处罚裁量基准。（四）常州综合行政执法体制改革实践案例结合常州实际，应根据不同层级政府的事权和职能，按照减少执法层级、整合队伍、提高效率的原则，深化综合执法体制改革，合理配置执法力量，分类推进综合执法。具体来说，对一个行政部门下属多支执法队伍的，整合为一支队伍，实现部门内部综合；市、辖区两级政府

40、同一执法职责的，只在一个层级设置执法队伍，在重点领域推进执法重心和力量同步下移，加强基层执法队伍建设；继续推进园林、规划、公安交通领域部分或全部行政处罚权实行相对集中，实现跨部门综合；在开发园区、经济发达镇、中心镇，通过法定程序行使部分县级行政执法权，单独设置综合执法局，推进区域内综合执法。1.城市管理领域综合执法常州开展综合行政执法体制改革的实践始于城管领域。2001年9月，常州市被列入扩大推行相对集中处罚权的试点，2002年，常州设立城市管理行政执法局，成立城管行政执法支队，逐步将市容和环境卫生管理、环境保护、工商行政管理等4个大方面的全部或部分行政处罚权相对集中。本轮改革又继续推进城市规

41、划管理、城市绿化管理的全部行政处罚权及公安交通管理的部分行政处罚权集中至城市管理综合执法。2.文化市场领域综合执法2006年，中共江苏省委、江苏省人民政府印发了江苏省文化体制改革试点工作方案（苏发200633号），明确将常州的文化单位作为改革试点。结合大部制改革，2008年2月常州在全省率先成立了市文化综合行政执法支队，综合行使文化、文物、广播电视、新闻出版的执法权，提高了执法效率。3.经济发达镇区域综合执法2010年，溧阳市开展经济发达镇行政管理体制改革，在2012年、2013年分2批共下放，将水利、经信、人社、公安、司法、城管、发改、住建、国土、环保等部门的591项县级经济社会管理权限，其中行政处罚310项、行政检查7项、行政强制2项，设立综合执法局，由一支队伍在区域内实施综合执法。4.市