中小企业信用担保的经济学透视

1、- PAGE 37 -安中小企业信用担艾保的经济学透视爸 皑摘要：中国中搬小企业信用担保八体系已经初步具盎备行业规模，它昂对中国中小企业碍的发展壮大也起俺到了积极作用。俺在此前提下，本矮文对中小企业信疤用担保体系做了坝政治经济学分析叭。文章分析了现斑有中小企业信用矮担保体系在结构袄、经营和功能上癌的三重制度性缺百损，然后从政府拌包干和信用担保埃体系的上下游环般节两个方面分析案了上述缺陷的成氨因，最后提出了爱保持该体系可持癌续发展的根本途唉径在于中小企业艾信用担保体系及隘其上下游环节两按个层面上的制度把创新。 一 、导言安建立中小企袄业信用担保体系蔼是世界各国扶持捌中小企业发展的败通行做法，截至

2、懊目前，全世界已罢有48%的国家办和地区建立了中安小企业信用担保矮体系。因为每个稗国家和地区的国耙情、区情不同，癌所以其中小企业笆信用担保体系的啊运作方式也多种傲多样。从运作主扒体来看，既有政岸府部门，也有协爸会，公司，保证靶基金和专门银行爱。从担保目的来拜看，既有政策扶伴持型，也有社会胺互助型或者二者癌的混合型。从资敖金运作方式来看拔，既有以实有资佰金作为保证的事扳前保证，也有以阿事前承诺作为保阿证的事后补偿。熬从运作效果来看哀中小企业信用担靶保体系的运作效挨果因发达国家和笆发展中国家的不扮同而存在差异。把发达国家的中小唉企业信用担保体癌系因为其市场体爸制的完善、金融熬体系的发达、建半立和发

3、展时间的皑长久而效果明显澳，而发展中国家吧由于其在信用制澳度、市场体制、癌金融体系等多方扒面的落后，加上熬中小企业信用担坝保体系建立和发蔼展的时间有限，奥所以发展中国家蔼中小企业信用担佰保的活动能力远暗逊于发达国家，瓣整体效果也不是啊很显著。挨中国从19皑92年开始探索盎建立中小企业信氨用担保体系，之哎后经历了四个发拔展阶段：1.探奥索起步阶段（1肮992年起）。把在此期间先后在澳重庆和上海等地笆产生了私营中小拔企业互助担保基靶金会。在广东和鞍四川等地开始出哎现以中小企业为办主要服务对象的爱地方性商业担保绊公司。交通银行翱上海杨浦支行与颁区政府和街区企耙业合作成立了担笆保基金。2.积胺极推动阶

4、段（1霸998年起）。矮浙江、福建、云叭南和贵州等省的蔼一些市县开始探拜索组建以私营企伴业为服务对象的邦中小企业贷款担俺保基金或中心。捌陕西、广东、湖八北与北京等地开暗始出现科技、建靶筑等专业性担保暗机构。上海、北耙京等地开始进行斑政府财政部门与笆商业担保公司合爱作的试点工作，耙即财政部门对银霸行作出承诺并负背责推荐中小企业稗，商业担保公司扒负责办理具体担傲保手续。3.规罢范试点阶段（1爸999年起）。搬根据国务院领导安同志的要求，国芭家经贸委在广泛跋征求社会有关各坝界的意见、总结柏各地试点情况，扮并吸收日本、加坝拿大和美国等国凹家实践经验的基办础上，于199啊9年6月14日跋发布关于建立败中

5、小企业信用担挨保体系试点的指绊导意见（国经把贸中小企19安99540号阿，以下简称指邦导意见）。随暗后，国家经贸委板着力在全国各地板贯彻实施该指爱导意见，河南耙、山东、宁夏、疤吉林、天津等地埃政府陆续下发地疤方性中小企业信吧用担保体系试点爱指导意见并组建耙相应机构。深圳靶等地开始出现信矮用担保、商业担哀保、互助担保等版担保机构相互配班合、协调发展的版好局面。4.体跋系完善阶段（2芭000年起）。叭2000年8月笆24日，国务院吧办公厅印发关捌于鼓励和促进中矮小企业发展的若斑干政策意见，奥决定加快建立信哀用担保体系，建鞍立和完善担保机爱构的准入制度、爱资金资助制度、爱信用评估和风险袄控制制度、行

6、业皑协调制度与自律八制度。自此，我佰国中小企业信用疤担保的发展开始耙进入制度建设、癌组建国家信用再哎担保机构和完善挨体系建设的阶段艾。半据中国人民伴银行2003年拔3月的调查，截哀至2002年底阿，中国共建立担邦保机构848家肮，主要有政策性笆、互助性和商业敖性担保机构三种百类型。2002啊年末，中国担保百机构可运用的担百保资金总额为2矮42亿元，其中疤注册资金为18氨4亿元。200鞍2年共为287邦17家中小企业耙提供了5198版3笔贷款担保服罢务，累计担保金跋额598.2亿吧元1.中小稗企业信用担保机坝构遍布全国30案个省、区、市的艾200个地、市半、州、盟，其中白有18个省、自案治区、直

7、辖市已懊初步形成了省（坝区）、市两级中背小企业信用担保坝体系2.可白以说中国的担保耙业已初步形成行安业规模，并且呈白现出三种趋势，背即：资金来源多扒元化，担保机构隘性质和组织形式肮多样化，出现担伴保品种多样化和懊机构多功能化的疤苗头（吕微，2凹002）。中小靶企业信用担保体敖系的快速发展，斑对提升中小企业办的信用能力和解绊决其信贷缺口问霸题发挥了重要作傲用。但是，另一氨方面，担保体系爸的总体运行效果耙不佳。从200疤1年进入试点范斑围的200多家稗担保机构的运作阿情况来看，虽然捌已筹集担保资金叭约100亿元，般可为中小企业提岸供500亿元至碍800亿元的担疤保支持，但迄今哎为止仅担保了不肮到1

8、00亿元。扒2002年，整凹个担保机构担保碍资金总额和担保碍贷款之比不足1耙：2.5.颁本文旨在从案政治经济学的层霸面上考察现有中盎小企业信用担保瓣体系在结构、经拜营和功能上的三柏重缺陷，再在此肮基础上探索其主氨要成因，进而思般考弥补三重缺陷暗的途径，寻求扩罢大行业规模和提安高行业绩效、保拜持中小企业信用氨担保体系可持续埃发展的良方。哀二 、中国啊中小企业信用担叭保体系的三重缺阿陷百从政治经济叭学的层面来看，矮中国中小企业信伴用担保体系目前癌在结构、经营和翱功能上存在三重般缺陷。结构性缺拔陷是指政府的财跋政性担保处于绝啊对主导地位，民蔼间资本型的商业啊担保和互助担保板所占份额很低。阿经营性缺陷

9、主要斑体现为四个方面俺的缺乏，即资金阿补偿机制、风险傲分散机制、担保伴品种和担保人才柏的缺乏。功能性办缺陷与结构性和八经营性缺陷有着拜密切关系颁爸结构性缺陷形成耙了宏观意义上的坝功能性缺陷，经跋营性缺陷则构成鞍了微观意义上的巴功能性缺陷。结岸构性缺陷是立足爱于宏观层面上的坝考察，经营性缺爱陷则是基于微观半层面的考察，而百功能性缺陷既包坝括宏观层面上的胺考察，也包括微瓣观层面上的考察疤。氨（一）结构皑性缺陷伴中小企业信哎用担保体系的结阿构性缺陷主要表白现在：在机构数啊量和担保贷款金癌额上，政府担保半的份额过高，民叭间资本型担保（肮包括互助担保和癌商业担保）的比敖重严重不足。截笆至2002年底伴，

10、中国建立的担按保机构有848芭家，其中，政策跋性担保机构高达捌614家，占7佰2.4。在2翱001年100艾亿元左右的总担败保金额中，政府扮担保资金为66鞍亿元。由此可以艾判断出政府担保背贷款在中小企业岸贷款总额中所占板的比重也是很高吧的，这也说明了懊财政出资的政府拔担保在整个体系半中处于绝对主导艾地位。中小企业拜信用担保说到底啊是一种市场现象拔，因为它主要是斑由中小企业的金班融困难所引起的拔，而金融困难的摆原因主要包括信霸息不对称和道德拔风险，中小企业败高比率的倒闭和澳违约，抵押和担吧保中的问题，金把融业的整合和贷佰款紧缩，利率和蔼收费规定的影响翱（杨思群，20般01）。在市场盎经济体制下，

11、政澳府是作为一个宏罢观调控者和社会版管理者而存在和熬运转的，它在市版场上的职能在于扒监管市场、制定颁市场规则和维护搬市场秩序。显然暗，政府并不具有摆解决市场问题的败立宪依据和能力笆。而且，中小企暗业贷款缺口作为败一种市场现象，耙市场本身有机制邦、动因和能力来岸解决它，即由民挨间资本在中小企耙业贷款市场上提案供贷款担保。事伴实上，由于中小瓣企业量多面广，傲贷款需求具有明岸显的个性化，新笆陈代谢速度较快耙，每年新增的企翱业户数很多，因哎此政府根本不可绊能在完成宏观调暗控和社会管理职背能之后还有足够耙的财力在中小企埃业担保体系中起白主导性作用。所盎以，中小企业信巴用担保体系过分矮依赖于政府担保埃，既

12、无必要，也挨不可能。把（二）经营版性缺陷哎中小企业信佰用担保体系的经蔼营性缺陷主要体白现在四个方面的靶缺乏，即资金补阿偿机制、风险分罢散机制、担保品八种和担保人才的板缺乏。此外，很邦多通过政策性出矮资建立的政府担矮保机构没有实行肮企业化运作和市岸场化经营，行政拜干预仍然突出。巴一些地方政府根半据岸“扳谁投资，谁决策稗”俺的市场原则，认哀为政府在担保项昂目上有表决权，盎所以领导定项目氨的情况并不少见癌。也有一些地方邦领导利用这种政暗府对中小企业的懊信用担保进行啊“巴设租昂”捌或败“颁寻租吧”盎，或是把政府对扮中小企业的信用板担保这种长期行摆为短期化和政治摆化。傲1. 缺乏昂资金补偿机制。百政府担

13、保机构的按资金来源以各级伴地方政府财政资哎金和资产划入为澳主，担保费收入八为辅。但地方财埃政资金和资产划扮入大部分都是一澳次性的，规模又阿小。政府担保机跋构不以盈利为主氨要目标，收取的笆担保费也很低。叭由此可见，政府绊担保机构缺乏资靶金补偿机制。这扮也是为什么政府矮担保机构虽然数跋量很多，但是银隘行就是不敢发放盎太多中小企业担澳保贷款的主要原跋因之一。商业性佰担保机构资本实拜力也较小，同样办缺乏资金补偿机跋制。大多数商业拌性担保机构把高半担保费作为资金熬补偿来源，部分斑担保机构按同期跋银行贷款利率的百一半收取担保费班，一些机构的担跋保费比这更高。阿而在国际上大多般数国家的担保费吧一般为1%左右

14、扒，法国为0.6佰%，我国台湾地斑区和香港特区仅扮为0.5%左右稗。伴2. 缺乏挨风险分散机制。坝由于缺少明确的鞍制度规范，担保爸机构又由于实力懊过于弱小而处于癌谈判上的弱势地熬位，所以大多数奥银行都将中小企盎业的贷款风险转蔼嫁给了担保机构疤，有很多担保机靶构甚至被迫承担颁了100的信斑贷风险。担保风叭险过分集中于担颁保机构，没有在扮担保机构与银行百间合理地分散。唉而在国际上，担鞍保机构一般只承拜担80的贷款啊责任。担保机构摆不仅集中了过多盎的贷款风险，而搬且它们极其缺乏柏风险分散机制。吧绝大多数担保机哎构，尤其是商业版担保机构，都是哎寻求反担保条款伴来分散风险，或稗者是提高担保收背费转移风险

15、。而叭事实上，中小企胺业的贷款之所以哀需要专门的担保哎机构，就在于它按们自身信用低，把既没有合格的担凹保品，也很难找碍到非金融中介的把担保人。担保机疤构过多的反担保盎要求不仅使得担捌保机构不能帮助背解决中小企业的敖贷款难问题，而摆且还使得中小企啊业向担保机构提癌出的担保申请变百得多余，也彻底爱违背了设立中小唉企业担保体系的翱宗旨。颁3. 严重办缺乏担保方面的皑专业人才。近两艾年担保机构的迅艾速扩张使得本来岸就稀缺的担保人傲才更加短缺。一白些地方政府出资澳的担保机构往往百是由不熟悉担保班业务的政府官员安担任，但是政府袄担保机构却只有霸在专家的经营管扒理下实行市场化拔和企业化运作才鞍能实现保本或微

16、敖利经营，达到不扮以盈利为最终目胺标的政策性目的绊。民间资本型担般保机构目前业务疤开展缓慢的原因把之一也是缺乏专艾业人才的管理和爱运作。而且，在霸专业人才缺乏的安同时，中国目前半还没有担保从业俺资格准入制度和霸失信惩戒机制也暗造成了现有从业案人员能力和素质翱的欠缺。矮4. 担保懊品种贫乏，期限笆集中于短期。目碍前中国多数担保背贷款的期限都在跋6个月以内，最吧长不超过一年。啊担保品种基本上阿局限于流动资金翱，鲜有设备、技搬术改造之类的长暗期贷款担保。在稗国际上，多数国瓣家都是对中小企澳业的长期银行贷唉款提供担保，所背以担保期限较长暗，一般都在2年巴以上。最长的是哎美国，其担保期啊限长达17年。肮

17、担保品种也很丰八富，包括创业贷搬款、票据贴现、傲科技开发贷款、拔设备贷款和技术斑改造贷款等。例吧如，在日本山形傲县信用担保协会奥提供的担保中，鞍70%的无抵押拔要求，用于设备巴资金担保的比例把为58%，3到俺10年以上的担芭保金额比重高达拜61%班3.阿（三）功能拔性缺陷案信用担保体摆系的结构性和经案营性缺陷最终都傲会体现在功能性巴缺陷上。结构性坝缺陷带来的功能碍性缺陷集中体现百在宏观层面。过佰去，中国国有大扳中型企业因为可奥以直接利用国家扳信用而将银行贷凹款这种外源性融袄资演变成了内源隘性融资。随着我捌国市场经济体制板的建立和发展，隘中国已逐渐纠正罢这种错误现象，俺把国有大中型企绊业的贷款融

18、资与拌其资产信用挂钩啊。如果现在又把碍政府信用过多地暗用在中小企业上埃，相当于是走向班另一个极端。这霸将与允许国有大埃企业过度地利用奥国家信用一样，隘造成政府财政负癌担加重，政府风案险放大，市场管按理风险功能弱化拔。政府担保的中氨小企业贷款越多背，既意味着政府傲拨出的财政资金傲越多，政府负担搬加重，也意味着败政府支出的信用肮越多，承担的中般小企业贷款风险案越多。同时，市啊场本身具有管理白和分散风险的卓班越功能，中小企跋业贷款风险本来袄就是市场现象，挨政府担保的主导矮地位表明政府承般担了过多本来可摆由市场管理和分跋散的风险，必然胺导致市场管理和版分散风险的功能瓣弱化。同时这也胺意味着政府分散搬了

19、资源，忽视了绊在市场秩序、环澳境和基础设施方伴面的建设。爱经营性制度扒缺损带来的功能肮性制度缺损主要白体现在微观层面凹。现存的经营性白制度缺陷限制了捌担保贷款的市场扮需求，加剧了贷隘款担保的道德风阿险和逆向选择，吧从而影响了现有八中小企业信用担安保体系的绩效和碍可持续发展。此笆外，结构性缺陷盎也带来了微观上瓣的弊端。过多的案政府担保将会诱般发中小企业的机懊会主义行为，增稗加道德风险，容斑易使中小企业加败重对政府的依赖啊性。尤其是在中柏国很多企业的约罢束机制尚未真正把形成的时候，这胺一问题更加容易埃产生。耙此外，政府暗担保机构在整个白体系中居支配地阿位严重影响到信肮用担保体系功能瓣的发挥，降低了

20、搬该体系的效率水矮平。如前文所述癌，2002年末柏，中国担保机构斑可运用的担保资板金总额为242盎亿元，全年累计扒担保金额598坝.2亿元，仅为翱可运用担保资金班总额的2.5倍八，大大低于国际拔上普遍放大10袄倍的水平，没有拔起到应有的放大把作用4.中懊小企业信用担保芭体系功能的正常碍发挥和效率的提吧高在很大程度上挨有待于民间资本半型担保机构的崛半起，尤其是随着靶中国经济市场化胺程度的提高，商板业性担保机构的般优势将不断凸现芭。邦三、中小企跋业信用担保体系昂缺陷的成因分析癌（一）在政拔府包干下形成的翱信用担保体系与昂市场存在多方面阿的隔阂扮从体系安排暗来说，风险分散熬主体单一，形式伴僵硬；从产

21、权形氨成来说，财政投笆入比例过高，对败民间资本视而不俺见；从市场格局般来说，人为阻断唉竞争形成，各地阿担保机构以邻为巴壑；从激励机制把来说，投资回报岸不相适应，政绩按观远远强于获利斑冲动。更有甚者白，这些还只是浮哀在水面上的冰山拔。信用担保机构版从某种意义上来啊说，和银行一样巴背负着信用创造蔼的使命，因此，柏安全性对于信用霸担保机构来说显靶得尤为重要。我扳们经常说，公司佰治理究其源要靠鞍制度来保证。但胺制度又是一个非扒常宽泛的概念。摆我们完全可以相半信，经过一定时佰间的发展，任何澳一家担保机构都俺会有完备的业务蔼规范和流程，有熬自成体系的人事靶生成制度和激励傲机制。但是，当霸这一切都置身在唉一

22、个失调的产权爸安排和生成模式鞍下的时候，对于哎它的预期显然就埃不容乐观了。我稗们从三个方面来啊看这个问题。第背一，参照贝克尔百斯蒂格勒模型案，我们可以获知熬，代理人道德风啊险发生概率的大办小取决于他的任懊期、对未来收益凹的贴现率、被发叭现的概率等诸多叭因素。行政任命案的不确定性，对班未来预期的不可瓣知，以及政策性袄负担所产生的道案德风险的屏蔽，笆无不使得政策性暗担保机构的经营哀水平更多地依赖跋于经理人的良知袄而非硬性的约束胺。我们国家在这按方面的教训不可叭谓不深刻，国有背银行的情况就是芭很明显的例子。拔第二，国有产权扳下的这种政策性澳、行政性的担保拌机构少有能做到把“鞍自主经营，自负半盈亏袄”

23、拜者。在高风险的矮中小企业信用担叭保行业中，如果搬整个行业大多数佰经营者日常经营班上的决策不是出八于职业化的分析矮和对利润的追求佰，而是为了社会扒效益，那么整个耙行业的危险性可熬想而知。第三，哎财政性担保机构背在财事和人事上扒无法对出资股东吧跋政府保持独立性班，所以即使财政按性担保机构依据邦市场规律运作，隘但是在它们的经拜营管理过程中几矮乎还是很难避免氨来自政府的行政癌干扰。而政府虽蔼是出资人，但就班业和安定等因素扒作为政绩构成了拔政府领导的收益哀函数，所以政府邦领导人具有了利蔼用担保机构来实爸现自己收益函数颁的最大化的动机瓣和条件。有些地版方甚至出现了担搬保范围的无限扩蔼大化倾向，政策唉性成

24、了福利性，昂政策性担保成了拔地方政府帮助下拔属亏损企业套取挨银行贷款的工具翱或招商引资的诱柏饵。扮（二）中小岸企业信用担保体阿系上下游环节的柏支持软弱乏力安中小企业信埃用担保体系的上罢游环节是指中小斑企业，下游环节板则是以银行为代岸表的贷款金融机疤构。中小企业信跋用担保体系介于扒中小企业和银行巴之间，它的功能坝是信用担保，而跋信用担保的本质百是一种把信誉证胺明和资产责任证埃明结合在一起的俺中介服务活动。白中小企业在申请白银行贷款时，或邦者银行在受理中爱小企业贷款时，摆向中小企业担保背机构提出信用保罢证申请。担保机爱构对中小企业的奥担保可以提高企皑业的资信水平，背降低贷款成本，胺增加贷款数量或爸

25、者延长贷款期限隘。而担保机构对肮银行的贷款担保颁则可以增加银行案对贷款的中小企爸业的信任，分散颁和降低银行的贷昂款风险，增加银摆行贷款资产的安翱全性。中小企业肮信用担保机构上背述功能的正常发绊挥显然需要上下懊游环节的支持和傲配合，即上游环百节的中小企业需翱要有一种信号传蔼递，减低担保机隘构担保和银行贷邦款的鉴别成本，盎增加担保机构和白银行贷款的信任吧，而这种信号传扳递最有效最实用稗的形式就是中小唉企业信用系统。蔼同样，在下游环唉节的银行中，需敖要有银行机构具翱有足够的意愿来隘经营和开拓中小隘企业贷款市场，暗为中小企业的信吧贷融资提供服务阿。百而中国的实百际情况却是，处案于中间环节的中班小企业信

26、用担保伴体系发展迅速，疤已经初具规模，肮但处于两端的中昂小企业信用体系扮和银行体系却发俺展极其缓慢，滞昂后于中小企业信耙用担保体系的发爸展。这表现在：扳第一，中小企业捌信用体系建设十癌分落后，很多地坝方甚至处于空白败状态。全国没有澳形成统一、共享翱的以企业（当然班包括中小企业）爱的信用征集、登碍记、评估和发布把为主要内容的信稗用系统。相当多鞍的企业没有信用艾记录，即使有一皑些企业有，也只邦是由某些经营较疤为规范的银行出俺于降低贷款风险坝的目的而在其内半部为企业建立的坝信用记录。而且哀，有很多企业还跋存在信用信息失哎真、信用行为混坝乱等破坏信用建吧设的事情。由此八可见，信用担保翱机构很难从自身吧

27、之外的任何机构扮得到中小企业的班有关信用信息，凹而由于社会分工白的局限，信用担阿保机构自身又不疤可能建立一套独扮立的中小企业信俺用系统。缺乏信碍用信息，担保机翱构为中小企业贷懊款提供担保的风瓣险和成本就大为佰上升。而且，作斑为市场必要条件肮之一的信用信息敖的缺乏所导致的懊担保风险难以量奥化，使得无法计皑算担保价格的风柏险溢价，最终造般成了中小企业担稗保市场不存在市埃场均衡价格。缺罢少市场均衡价格肮的后果是使资本柏在担保市场的进熬出缺乏调节杠杆熬。第二，银行体凹系为中小企业提斑供融资服务的意矮愿不足。由于中扮小企业贷款具有昂需要急、频率高八、单项贷款金额绊少、风险大和成芭本高的特点，银邦行出于安

28、“耙安全性，流动性俺和盈利性班”搬的考虑，再加上昂整个银行业的经岸营模式具有高同肮质性，因此目前暗我国的大多数银凹行，包括中小银芭行，为中小企业办提供贷款的意愿袄不足。尤其是大懊银行，更愿意为坝大中型企业提供奥融资服务。ba百nerjee等哎（1994）提颁出，中小金融机暗构因为和中小企昂业间的伴“霸长期互动稗”白和哎“扒共同监督霸”佰而拥有为其提供隘服务的信息优势皑7.然而，在中暗国，由于长期以暗来严格禁止任何败形式的民间融资板行为和商业信用唉，因而割裂了中吧小金融机构与中奥小企业的密切关扮系（黄智锋，欧耙阳令南，200案2）。现在，中邦国的银行市场为俺四大国有商业银凹行所高度垄断，碍其资产

29、集中率高哎达80%以上，袄存款、贷款和机胺构的集中率也都稗在70%以上（耙郭建伟，200叭2）。因此，在坝这种为大型金融安机构所高度垄断百的银行业结构下摆，大型金融机构皑几乎是天然地就白不愿为中小企业佰提供贷款。而发安展时间较短的中百国中小金融机构办与中小企业的关拔系也并不密切，胺加之顾及自身风扒险，它们对中小柏企业也实行了严把格的信贷配给。啊与此同时，目前斑的中小企业担保百体系主要是由政傲府强势主导所建挨立的，政府的财氨政性担保在整个白体系中占据了主哀导地位。所以，邦中小企业担保机哎构在与银行的贷啊款担保博弈中处盎于弱势地位，最笆终甚至100%伴地承担银行贷款拜风险的情况就很澳容易出现了。昂

30、总之，由于中昂小企业信用系统绊、中小企业信用暗担保体系和银行癌体系三者之间的半发展程度严重脱啊节，处于上下游拜的中小企业信用哀系统和银行系统啊的发展远远滞后百于中间环节的中百小企业信用担保霸体系的发展，因摆此，上下游环节伴对中间环节的支扳持和配合软弱乏傲力，从而导致中斑间环节在整个中暗小企业贷款系统靶中的正常功能无艾法得到有效发挥斑，而且在经营机背制上出现很多的癌问题和缺陷。袄除了上述两柏点之外，中小企芭业信用担保体系懊本身也有一些问昂题和缺陷。比如绊，信用担保机构胺成立和发展的时跋间太短，缺乏专稗业型人才和经营霸管理经验，缺乏罢信用担保保险等啊辅助体系等。埃四、基本结靶论和关于对策的霸思考绊

31、综上所述，爱无论是从中小企奥业信用担保体系靶运作效果的国际阿经验来看，还是按从中国中小企业安信用担保体系的傲三重缺陷来看，半抑或是从导致上疤述缺陷产生的成搬因来看，克服现啊有中小企业担保靶体系的诸种缺陷半，提高该体系绩艾效，保持该体系捌可持续发展的根爸本途径在于进一艾步的制度创新。澳本文认为，这种把制度创新包括两敖个层面，首先是班中小企业信用担艾保体系本身的制捌度创新，其次是肮信用担保机构上把下游环节的制度爱创新。前者主要拔是指信用担保体跋系结构和经营上柏的制度创新，后颁者则主要是指中奥小企业信用体系白和银行体系的创颁新。癌（一）中小般企业信用担保体傲系本身的制度创皑新佰前面的分析奥已经表明，

32、从结按构上来看，中小把企业信用担保体斑系中政府的财政矮性担保机构居于扮绝对主导地位，坝民间资本型担保隘机构的比重太低氨。正如前文所提俺到的，市场经济敖体制下的政府职芭能、政府财政的奥可行性、效率的半低下和行政手段岸的弊端以及中小班企业信用担保建般设的国际经验，艾都表明财政性担柏保在整个担保体半系中占据主导地佰位是不合理的。背改善现有结构的拌制度创新内容主拌要应包括提高互矮助担保和商业担白保这些民间资本坝型担保在整个担佰保体系中的比重澳和地位，同时在罢市场的基础上改笆善财政性担保机傲构的经营与管理把，提高其效率。柏制度创新的手段凹应包括：鼓励中碍小企业互助担保哀机构的建立和发败展，努力促进商懊业

33、担保机构的扩巴大和发展，政府哀担保机构要坚持疤“颁政策化资金、法班人化管理、市场俺化运作摆”般的基本原则，避扮免行政干预。下百文对这三种手段俺有详细的说明。板创新的目的是弥芭补目前的缺陷，俺逐步增强民间资袄本型担保机构的澳比重并最终使其拜占主导地位，建傲立起由政府财政白和民间资本相互八分工、各得其所巴的中小企业信用澳担保体系。从经百营上来看，前面摆对经营性缺陷所哎做的分析其实就埃已表明制度创新靶的出路之所在，鞍下文主要是对资暗金补偿机制和风扳险分散机制的创邦新做了较为充分挨的理论探讨。同百时，对于政府担靶保机构来说，要瓣坚持凹“隘政策化资金、法拜人化管理、市场肮化运作靶”爸的基本原则，避暗免行

34、政干预。在哀担保人才方面，芭解决问题的途径隘在于加强对担保摆专业人才的教育巴和培训，扩大担阿保专业人才的就搬业市场。与此同绊时，不仅要规范爱担保从业资格的矮准入制度，而且蔼要设置和严格执芭行从业资格的惩埃罚和退出制度，扒从而从入口和出奥口两方面管理好佰担保专业人才市把场。澳1. 鼓励吧中小企业互助担拌保组织的建立和拔发展。这是优化癌中小企业信用担笆保体系的结构，笆充分发挥民间资巴本在担保体系中案的基础性作用的办重要途径之一。澳由于资产规模和摆企业资信等级等柏多方面的限制，靶单个中小企业几拌乎很难依靠自身蔼的力量获得银行办贷款。但是多个阿中小企业可以通胺过共同出资联合啊起来，组建互助摆担保机构，

35、用互跋助担保机构的资暗产和信用为成员暗企业的贷款提供哀担保。因此，互邦助担保能够有效绊地降低中小企业搬的贷款风险，从胺而减低贷款利率按，增加贷款数量埃或者是延长贷款按期限。互助担保跋还能减少银行的吧贷款手续、程序颁和审批时间，从吧而节省交易和信佰息成本。除上述坝两点之外，互助拜担保机构作为一坝个利益集团，可芭在借贷双方的谈啊判中发挥平衡作敖用，争取到包括盎利率优惠在内的扮更有利的贷款条般件。中国很多中埃小企业比较集中叭的地区，在企业敖间广泛出现了由凹地缘、血缘和业盎缘等人文社会关埃系引起的板“岸赊销白”肮和阿“坝延缓性支付氨”版，互助担保实际碍上就是这种商业背信用的延伸和深拔化。从实践上来霸看

36、，中国部分地案区早已产生了这凹种互助担保机构巴。1992年重佰庆、上海和广东癌等地的私营中小岸企业为解决贷款芭难问题，并为防案止因相互间担保挨而造成的连带债碍务问题，就自发岸地探索建立了企傲业互助担保基金扮会。近年来，互岸助担保机构更是拌发展迅速（如表胺2所示），到2板002年末时，矮深圳市55家单搬位联合成立中小板企业信用互助协扮会，其宗旨是盎“靶信用为本、互助艾创新、中介协调按、服务至上绊”稗， 协会成员包氨括7家银行、4瓣家担保机构、2搬家协会和42家斑企业。佰影响互助担敖保机构建立和发叭展的一个重要问版题是资金来源和懊资金规模，目前胺有很多互助担保摆机构就是因为规半模太小而作用有哀限。

37、所以扩大资班金来源和规模显板得很是必要。解班决的途径除了鼓按励更多的中小企靶业参加，提高中耙小企业的参与程爸度外，还可以借败鉴意大利允许互凹助担保机构从社芭会公众那里筹集胺资金的做法。在稗中国则可以鼓励哀国内外捐赠资金耙流向互助担保机拜构。鉴于中小企哎业在国民经济和八社会发展中的地疤位和作用，鼓励哎社会捐赠资金流皑向中小企业互助背基金能够使捐赠把资金产生更大的白效用，具有更深爱远的意义。鞍2. 努力矮促进商业性担保扳机构的扩大和发癌展。虽然商业担耙保是以盈利为目般的，而中小企业霸贷款又呈现风险巴高和缺少反担保摆品的特点，但是叭中小企业贷款担爱保市场还是有足霸够的吸引力吸引霸民间资本的进入扳。首

38、先，从需求挨来说，中小企业版始终存在资本缺摆口（macmi白llan ga颁p），需要外源瓣性间接融资，但安中小企业的资信挨有限，所以离不爸开外部的融资担百保。根据世界银哀行的国际金融公把司1999年在扒中国北京、成都伴、顺德和温州等八地对民营企业所版做的调查，中国笆大部分已经获得拔贷款的民营企业柏事实上都承担了捌比央行公布的利邦率高出很多的实癌际利率。同时，摆企业家们还表示百，获得贷款对他癌们来说比支付高般额的融资成本重扒要得多8.因此爱，中小企业担保伴市场的需求是客扳观存在的，市场哀容量也很大。根靶据上海市的资料笆，除去现有的政岸府担保机构，如安果按每家担保机澳构5000万元奥资本金计算，

39、上安海至少还需要1绊00家民间担保扮机构9. 其次艾，商业担保机构爱可以采用多种风俺险分散机制来规巴避自身的担保风搬险，如再担保、摆参加贷款保险、白反担保条款和实艾行经营多元化等佰。有关这方面的坝分析详见本部分盎关于风险分散机暗制的分析。至于暗政府的努力方向爱，除了积极建立皑再担保机构外，暗还应该从工商和盎财税等方面提供艾优惠政策，扶持拌和鼓励民间资本搬型中小企业担保扳机构的发展。按熬现有规定，只有氨非营利性中小企拌业信用担保和再胺担保机构才可以扮享受3年免征营凹业税的鼓励政策爱，这显然不利于唉鼓励和引导民间岸资本进入中小企笆业信用担保体系板。上海市政府在扳预测到民间担保绊的上述前景后，霸以国

40、家开发银行唉在上海推出的再敖担保业务为契机哎，体改部门在审板批环节上广开绿阿灯，希望催生一罢批民间担保机构肮，发展一批实力疤雄厚的股份制民矮间担保机构。敖目前制约民案间资本进入担保爸市场的因素除了跋体制政策上的某伴些限制外，值得唉关注的是前文已癌提及的担保机构昂承担过高的贷款版担保比例的问题斑。表1显示，在奥市场经济发达的八国家，担保机构扳承担中小企业贷傲款的担保比例一埃般是50到8耙5%之间。而我捌国的部分担保机疤构被迫承担了9拌0甚至100矮%的风险，但是埃却没有获得与此半风险相对应的收翱益。究其成因，罢主要是以下几个背问题。第一，担艾保机构实力弱小般，在与银行的博埃弈中居于被动地唉位。第

41、二，事前邦保证形式与担保蔼决策形式冲突。鞍我国担保机构采般用事前保证形式皑，即在担保之前把将一定比例的担颁保资金存入协作凹银行以供发生损班失时抵补。在这矮种保证形式下，败担保机构自身必挨须成为担保决策佰主体才能维护自绊己的利益，但在鞍实践中贷款银行啊却成为担保决策芭主体。这种机制摆为贷款银行与担疤保机构代理人之颁间的利益勾结提八供了便利，即在扮收益不变的条件邦下抬高担保机构背的担保比例。第霸三，金融机构之暗间缺乏竞争，尚绊未产生与担保机艾构亲密合作、利阿益共存的金融机袄构。由于金融机哎构之间竞争不足扳，几家处于寡头碍地位的银行都只哎向担保机构提供颁风险与收益不对邦称的担保合约，奥担保机构对此没

42、背有选择，且更加巴不可能根据担保办贷款的绩效来选版择金融机构。解碍决此问题的基本敖思路是，增加担笆保机构的资本实拌力，同时也要加稗强金融机构的竞案争；培育和发展伴主要面向中小企八业的金融机构；白在事前保证形式袄下，由担保机构鞍自身决定担保的爸审批。摆从中国沿海艾部分地区的经营俺实际来看，有一凹些民间资本的商柏业担保机构变成安了控股股东获取阿银行贷款的工具叭，并没有起到支把持中小企业信贷巴融资的作用。所斑以在发展商业担扮保机构的过程中佰，需要关注一个跋很现实的问题，般即如何避免担保懊机构成为控股股百东融资的工具。凹本文认为，避免唉的方法主要以下熬几种。第一，担瓣保机构必须建立扮健全的公司治理百结

43、构和内控制度扳。要按照所有权笆和经营权分离的阿原则，设立权力叭机构，监督机构拌和业务经营管理碍机构，各机构各捌司其职，相互监办督，分工合作。暗同时，还需建立盎一系列规范的内安控制度。例如：鞍在投资管理方面把，规定担保项目颁的行业和企业生邦命周期；每个担哀保项目的担保金哀额不得超过担保俺机构资产值的一柏定比例；每个担氨保项目的担保金碍额不得高于被担疤保项目贷款总投白资的一定比例，癌等。第二，银行昂必须坚持信贷审板查。银行不能因跋为有了担保机构皑就放松贷款审查邦，而是必须同时袄对担保机构的资安金来源、担保能稗力和担保余额与伴历史等方面进行败严格的审查，根皑据审查结果或评盎分实事求是地确稗定是否放贷

44、和放案贷多少。如果要暗从制度上保证银氨行确实坚持信贷扳审查，那么最有百效的制度可能是盎担保机构只担保跋大部分贷款风险颁，银行承担剩余伴的贷款风险。这百种由担保机构和阿银行共同承担风班险的做法也是国盎际上中小企业信芭用担保体系建设跋的成功经验。第柏三，担保机构自搬身要加强透明度芭。此外，还可由伴中小企业信用担颁保协会等组织对班担保机构做定期班和临时的信息披爱露。傲3. 政府皑担保机构要坚持熬“袄政策化资金、法艾人化管理、市场扮化运作矮”邦的基本原则，避稗免行政干预。为八了保证这一原则唉的正确实施，部拜分地区的政府担拜保机构应将担保耙基金委托给专业爸机构来管理和运懊作。因为委托专唉业机构代理担保蔼

45、既可以有效地防翱止政府直接干预搬，又可以在担保唉人才缺乏的现状绊下充分利用专业氨人员，所以这种碍模式很值得借鉴百。例如，上海市案财政共同基金就癌是一种典型。它唉是中国最大规模摆的中小企业政府霸担保基金。该基稗金由市、区两级扮财政共同出资组阿建，由市财政局皑委托中国经济技昂术投资担保有限伴公司上海分公司扒管理和运作。区熬县政府具有担保爱项目的推荐权和巴否决权，同时负跋责提供被担保企隘业的资信证明。昂市财政局主要负胺责制定担保基金扮的管理和运作规霸则，与受托机构颁签订委托合同，袄原则上不参加担芭保项目的决策过懊程。受托机构具捌有担保项目的最靶终决策权，但是拜担保项目必须以傲政府的产业政策岸为导向，

46、不以盈佰利为目的，支持阿中小企业的发展板。此外，政府在稗组建担保机构时昂，若是新设成立澳，则应该严格遵摆照市场原则；若碍是重组成立，则皑一定要实行市场搬化的改造。总之办，要杜绝简单和奥随意的错误倾向耙，避免行政命令阿和纯粹的政治化艾动机，从刚一开版始就避免行政化疤和行政干预。办4. 努力半建立政府担保和跋民间担保相互分挨工、相互合作和碍相互补充的信用板担保体系。前文百已经论述了政府颁担保在中小企业昂信用担保体系中癌居于主导地位的癌危害。然而，从柏另一个角度来看敖，因为解决中小板企业的金融困难奥也需要政府在宏芭观调控和管理上盎的努力，中小企扳业的发展壮大又氨直接关系到政府昂的税收、就业、胺出口和

47、产业结构摆等宏观经济和社按会问题，所以可案以说政府又有义吧务和有必要用政奥府信用为中小企版业提供贷款担保疤，帮助解决中小蔼企业的信贷缺口斑问题，以此扶持昂和促进它们更快艾更大地发展。实安际上，问题的焦瓣点在于政府提供败政府信用的程度版应该有多大。从按国际经验来看，扳在美国、日本和按德国等政府出资昂规模很大的国家柏，政府担保贷款俺数额也只占中小哎企业贷款余额的案很小比例，一般挨不会超过10隘。例如，美国中拜小企业署200癌0年担保了10凹5亿美元的贷款唉，却涉及到44摆000家小企业瓣。然而，发达国疤家的经验虽然值案得我们借鉴，但袄由于目前我国的柏经济社会体制都扳处于转轨时期，扳所以只能是逐步板

48、减少政府担保在袄整个担保体系中隘的比重。捌要实现政府疤担保所占比重的按降低就需要实现般政府担保与民间暗担保之间的正确皑分工。只有实现氨了正确的分工，肮才能形成结构良蔼好的政府担保与艾民间担保相互合疤作和补充的信用佰担保体系。对于挨政府担保来说，隘它在担保体系中哀的角色主要有两安种。一种是提供办直接担保。另一白种是提供间接担捌保，即为民间担傲保的直接担保提熬供再担保，分散巴民间担保的部分拌风险。就直接担唉保来说，政府担捌保需要做到以下班几点。一是制定疤担保目标。一般佰来说，政府担保败目标与支持出口盎、扩大就业、鼓拌励技术和产业结背构升级以及环境哎保护等有关。值凹得注意的是政府挨的担保目标应该阿保

49、持弹性，即要坝保持担保目标的把因时制宜和因地吧制宜。二是明确袄担保对象。政府氨担保重在担保那班些与担保目标直按接相关的中小企搬业，而且这些中稗小企业具有发展肮潜力但又无法从柏正常渠道获得金捌融支持。这种担岸保对象可能也是阿民间担保所要支般持的，所以可以暗说是属于政府担捌保与民间担保交氨叉服务的对象。挨除此之外，政府吧担保还有专门的巴担保对象，即为版特殊群体提供担芭保，如妇女、残稗障人士、少数民扒族和贫困地区等傲。三是政府担保癌要坚持动态担保熬的理念，即担保办企业在获得担保昂贷款后具备了市挨场竞争力，发展败到一定规模后，罢就不应再是政府凹担保的对象了。俺相反，如果政府班担保的企业经过办担保扶持后

50、仍然半不能正常经营，把那么政府担保也傲应遵循市场规律唉，不能阻止市场芭对企业的出清。靶5.建立或埃完善担保机构的搬资金补偿机制，翱积极探索、建立把和完善各种风险把分散机制。首先扳，资金补偿机制隘这个问题主要是懊针对政府担保机碍构来说的。因为袄政府担保机构基版本上不以盈利为奥目标，又只能靠安财政预算拨款来般补偿资本金，所拌以它们的资金来艾源既不稳定，又暗很单一。如何建疤立政府担保机构办的资金补偿机制芭呢？可以每隔一盎定周期由政府将背财政收入增长的暗一定比例数用于爸补充政府担保机皑构的担保资金。凹也可以将征自中扳小企业税收总额坝的一定比例在间疤隔一段时间后专芭门用于政府担保笆机构的资金补偿澳，这样

51、相当于是安利用中小企业本拜身的发展推动中澳小企业更大的发昂展，彻底稳定资肮金补偿的来源。颁根据我国政府在半2002年世界奥中小企业大会上霸公布的数字，中搬国中小企业实现瓣的利税占全国的班40。这一数奥字意味着这种补白偿机制具有充足伴的补偿资金，因柏而是可行的。此扳外，政府还可以拌通过发行用于补瓣偿政府中小企业八担保资金的专项暗国债来筹集资金叭。从中小企业在敖我国的地位来看捌10，这种专项艾国债的行销性是白不成问题的。阿其次，关于挨风险分散机制。氨按照风险分散对靶象的不同，这一靶机制可以分为以爱下三个层次。第般一个层次：向担摆保贷款的参与方昂直接分散风险，埃包括担保机构与笆贷款银行间的比板例担保

52、和担保机爸构的反担保条款懊。首先，根据国吧际经验，担保机哎构的担保比例一唉般为70矮扒80，协作银败行承担剩余部分敖。贷款银行显然按也因为担保机构安的担保而直接受矮益，所以协作银把行应该承担部分叭贷款风险。比例伴担保应该成为我班国担保机构分散扒风险的一种方式佰，从而避免中小按企业贷款风险绝埃对集中于担保机八构。其次，担保败公司可以适当地扳采用反担保条款隘分散风险。虽然爱中小企业普遍缺懊乏最受欢迎的土敖地和房地产担保哎，但是担保机构奥可以根据实际情挨况考虑接受被担敖保企业的机器设罢备、存货、应收肮账款和销售合同俺等反担保品。美胺联储官员all癌en n. b癌erger和印把第安纳大学（i搬nd

53、iana 八univers隘ity）的gr斑egory 爸f. udel般l教授（199安5）就曾发现，熬应收账款或存货埃在美国银行接受办的抵押品中占了安2/3的比重。暗第二个层次：向拜第三方分散风险白，主要方式有再柏担保和参加贷款扳保险。担保机构皑可以参加城市中绊小企业信用担保八机构提供的再担把保来分散风险（罢省级中小企业信扮用担保机构再为爸城市中小企业信爸用担保机构提供八再担保，国家中挨小企业信用再担哀保机构又为省级澳中小企业信用担吧保机构提供再担坝保）。担保机构芭还可以根据担保艾的贷款比例参加哎保险公司的中小暗企业保证保险，懊例如，大众保险办股份有限公司宁板波分公司已经向坝宁波市多家银行

54、百推出了全国首创熬的斑“般机械设备按揭贷昂款保证保险埃”佰。第三个层次：绊担保机构的业务皑经营多元化。从澳世界各国的发展蔼实践来看，由于扳中小企业担保的版高风险性，很少佰有只单独从事中按小企业担保的商爱业担保机构。经版营多元化包括直按接投资、代偿债叭权转股权、担保哎费换股权、担保奥资金在金融市场袄的投资运作等。安深圳高新技术产阿业投资服务有限安公司和中科智担敖保公司是我国运背作相当成功的两办家商业担保机构俺，它们的业务经板营都是多元化的矮。前者的业务额扳中80%是贷款罢担保，20%是绊小企业投资。例柏如，该公司在2斑002年11月斑推出了5000疤万元无须抵押，艾以担保费换股权爱的佰“绊高新技

55、术创业企懊业专项资金担保案项目捌”佰，深圳东晓达实啊业有限公司已经澳以2的股权作癌为保费，取得了案其200万元的蔼贷款担保。中科巴智担保公司的业斑务主要有纯担保八业务、担保配套靶服务及担保与风奥险投资业务等。碍该公司在担保操跋作中还经常运用翱将代偿债权变为芭股权的风险规避鞍手段，即公司在扒进行担保时，通瓣常还与被担保企八业签订延迟还款败的合同，当被担靶保方不能如期偿巴还银行债务时，版担保公司进行代鞍偿；如果被担保凹方不能在宽限期捌内偿还担保公司啊债务，那么担保搬公司代偿的债权胺将变为股权。爱值得指出的挨是，虽然通过中氨小企业信用担保跋体系自身的制度凹创新可以完善和按增强该体系的功扮能，但是，信

56、用按担保系统毕竟在鞍中小企业的贷款瓣流程中只起到贷啊款担保的作用。般担保基金或机构盎既非贷款需求方叭，亦非贷款供给懊方，所以信用担安保体系的完善并隘不能从根本上解瓣决中小企业的信阿贷缺口，而只能扮有助于改善中小败企业融资困难的办程度。并且在通拜常意义上，担保傲体系只能缓解如氨下中小企业的贷吧款难问题，即企爸业在经营和管理哀上并不存在困难翱，但由于资信水爸平和抵押担保品蔼的缺乏而使得信敖贷融资困难。然安而，正如前文所巴分析的，中小企爸业信用担保体系爸的持续健康发展蔼离不开其上下游澳环节的支持和配爱合，所以上下游把环节的制度创新斑也就变得不可避隘免。故需要发展肮和完善中小企业矮信用系统，加快唉银行

57、改革进程，胺尤其是加快发展碍以中小银行为代按表的中小金融机瓣构的发展。哀（二）中小俺企业信用担保体翱系上下游环节的靶制度创新背1. 发展班和完善中小企业昂信用体系。根据昂前文的分析，我癌们已知道一个健霸康发展的信用担背保体系应该是建搬立在企业信用制般度上的。就中国巴当前的实际情况凹来说，首先，必拜须依靠政府的力柏量尽快地建立起半以中小企业、企跋业经营者、相关靶政府机构、中介班机构和金融机构颁为主体，以信用斑登记、信用采集吧、信用评估和信艾用发布为主要内斑容的中小企业信摆用制度。其次，氨政府应鼓励民间把建立和发展社会爱信用调查评估等懊中介机构，允许隘这些机构在以独矮立法人身份承担捌民事责任的基础鞍上对有关用户有敖偿提供中小企业翱信用成果。第三安，中小企业本身爱要重视信用意识按的培养，应具有扮将信用作为无形暗资产来经营的理按念。第四，除了靶建立和发展中小扮企业的信用体系懊外，政府还有必凹要维护和管理信敖用秩序，即打击霸虚假信用，严惩哀骗取信用等信用坝欺诈行为，对信巴用信息失真的企颁业和中介机构