政府环境保护责任问题研究

政府环境保护责任问题研究内容摘要环境责任是社会主体普遍意义上应尽的社会责任之一，国家、法人及其他组织和个人概莫能外。政府在现代社会中居于主导地位，政府应当对环境负责，这在现代社会已成常识。随着中国环境法治进程的推进，政府环境责任问题的重要性也日渐凸显。目前我国环境立法的数量不少，但对政府环境责任的规定还存在明显欠缺。《环境保护法》与相关法律法规的制定，在总体上体现出重政府环境权力轻政府环境责任，重政府环境主导轻公众环境参与，重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责，这种情况己经严重影响了环境保护工作的进展，成为制约我国现代化建设与实施可持续发展的因素之一。政府环境责任的缺失导致政府公信力下降以及环境污染的顽疾久治不愈，使得研究政府环境责任存在理论价值与现实意义。笔者在我国政治体制和基本国情的基础上，分析我国政府环境责任制度及政府环境责任的实际履行情况，对比西方国家的相关立法与实践，指出我国现有政府环境责任规定存在的问题，提出完善政府环境责任的具体意见，希望能够对我国相关领域的立法和司法实践提供有益的参考。关键词：政府责任；公众利益；环境善治；行政问责制AbstractEnvironmentalresponsibilityconstitutesoneofthecompulsorysocialresponsibilitiesthatthewholesocietyshouldgenerallytake，coveringwidelyfromstates，legalpersons,organizationstoindividuals.Amongall，thegovernmentshouldtakethechargeofenvironmentalresponsibilityinviewofitsleadingpositioninthemodemsociety，whichhasalreadybecomeacommonacknowledgement.AccompaniedwiththeprogressofChineseenvironmentallegislation,thesignificanceofthegovernmentalenvironmentalresponsibilitybecomesmoreandmorenoticeable.Atpresent,relativelylargeasthequantityofenvironmentallegislationisinChina，thereexistsanobviousdeficiencyinthelegislationofgovernment’sliabilitytotheenvironment.AccordingtoEnvironmentalProtectionLawandotherrelatedlawsandregulationsingeneral，thegovernment’spowerontheenvironmentishighlightedwhileitsresponsibilityisneglected;thegovernment’sleadingroleishighlyemphasizedwhilethepublicparticipationisignored;theinvestigationfortheprivateparty’sresponsibilityisstrengthenedwhiletheaccountabilityofthegovernmentisoverlooked.Undersuchcircumstances，theimplementationoftheenvironmentalprotectionhasbeenseverelyaffectedandChina9Smodernizationandsustainabledevelopmenthavealsobeenrestricted.Consideringthegovernment'sdecreaseofcredibilitythatisresultedfromthedeficiencyofitsenvironmentalresponsibility,aswellastheinextricableproblemoftheenvironmentalpollution,thestudyofgovernmentalenvironmentalresponsibilityisbelievedtohavetheoreticalvalueandpracticalsignificance.Primarilyemployingempiricalanalysisandthemethodofcomparativestudy，thisdissertationattemptstoanalyzethegovernment'senvironmentalresponsibilitysysteminChinaanditsactualimplementationonthebasisofthenationalpoliticalsystemandfundamentalrealities.AcomparisonofbothlegislationandpracticebetweenwesterncountriesandChinawillbecarriedout,soastosearchouttheexistingproblemsofthecurrentgovernmentalenvironmentalresponsibilitysysteminChina.Thedissertationwillproposeseveralwaystoimprovethesystem,withtheintentiontosupplysomehelpfulreferencetothenationallegislationinthefieldsconcernedandintheactualjudicialpractice.Keywords:governmentsresponsibility;Publicinterest;Goodenvironmentalgovernance;AdministrativeAccountabilitySystem目录引言 1一、环境责任与政府环境责任 1(一）环境责任 1(二）政府环境责任 2二、我国政府的环境责任现状 2（一）“政府失灵”与“法律失灵” 21. 环境责任不完善导致“政府失灵” 22.环境责任“法律失灵” 3(二）我国的相关法律规定及存在的问题 41.我国的相关法律规定 42.存在的问题及原因 5三、政府环境责任的完善 7(一）环境责任理念的转变 7(二）环境法治的健全 71.健全政府环境责任立法 72.加强环境行政执法 83.建立环境行政公益诉讼 9(三）完善环境“问责制” 9结语 10致谢 11参考文献 11引言环境问题产生于所有社会成员对生态环境资源的使用，也直接或间接地影响着所有社会成员生存的环境质量，甚至影响到整个人类的生存与发展。当今环境问题是摆在眼前必须解决的社会问题，面对严峻的现实，每个社会主体都必须充分认识到自己身上所肩负的环境责任。政府作为公共事务的管理者和公共产品的提供者，对防治环境污染、改善环境质量负有义不容辞的责任。只有保证政府在对社会公共事务实行管理的过程中积极履行其法律责任，才能有效维护公共利益。当今世界发达国家均在立法中明确了政府环境责任，然而，我国立法关于政府环境责任的规定很不完善，严重阻碍了环境法治的发展和环境保护工作的进展，不利于社会公平和环境正义。一、环境责任与政府环境责任(一）环境责任“环境责任”强调的是社会主体在环境保护领域应当履行的责任，包括第一层面上的责任和第二层面上的责任两种。负有履行环境责任义务的是在自然环境中生存的每一类社会主体，包括各国的政府、企事业单位和社会团体、还有公民个人。在环境问题愈演愈烈的今天，强调社会成员要对自然环境负责，这是人类作为自然界中的存在对自然必须履行的义务。(二）政府环境责任《环境保护法》所要确立的政府环境责任是在环境保护领域的政府责任。所谓政府环境责任，是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果，包括积极和消极两个层面的政府环境责任。二、我国政府的环境责任现状（一）“政府失灵”与“法律失灵”1. 环境责任不完善导致“政府失灵”国家环保总局副局长潘岳曾经指出：“政府在环保方面不作为、千预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。从震惊全国的‘沱江水污染事件’和‘松花江特大水污染事件’，到由于政府行政不作为导致的‘甘肃血铅超标’和‘湖南岳阳砷超标’等环境事件，使我们看到环境违法事件背后，大都与政府有千丝万缕的联系。一些地方政府在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下，大搞地方保护主义，成为环境违法行为的保护伞和挡箭牌。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。”这些都可以归纳为我国政府在环境保护中“失灵”的表现。在法学上，一般将“政府失灵”理解为政府不能按照社会的理性预期发挥政府的积极功能或实现社会预期目标的状态。也就是说，当政府能够按社会的预期实现其职能目标时，政府就是成功的；但若政府不能按照社会的一般预期发挥其社会功能，就会出现“政府失灵”的现象。环境问题关系到社会每个成员的生存和发展，环境利益属于典型的公共利益。作为公共利益的维护者，政府承担着环境保护的职能，这是社会所公认的。然而，现实中政府存在多元化的目标和价值追求，保护环境只是其中一项目标，处理环境利益与经济利益关系的过程中，政府在第一时间作出的决策未必都是正确的，在倡导经济发展和追求部门利益面前环境保护往往被置于一旁。“在许多场合，政府看似合理的行动有时是鼓励低效能的，而这些低效能反过来又会引起环境的毁坏。”政府一旦不能按照公共预期实现其环保职能，就造成了政府在环境领域的“失灵”状态。2.环境责任“法律失灵”在一个强调依法治国、依法行政和环境法治的国家，政府失灵主要表现为法律失灵。24所谓环境法律失灵，一般指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象，即环境法律缺乏有效性或有效性不足。从这个意义上讲，环境法律失灵、环境法律有效性不足与政府环境失灵实际上是一回事，或者说环境法律失灵、环境法律有效性不足是政府失灵的一种主要表现。中国环境法律失灵表现在法律对政府、企业、公民进行规制、调整的法律措施、法律制度、法律责任等各个方面，其中对政府环境责任的规制和调整是一个主要方面，或者说环境法律的失灵的一个重要方面是政府环境责任出了问题。这里的问题，是指政府环境责任的缺陷、不足和弊病，是指环境法律规定的政府环境责任不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益。根据唯物辩证法事物是普遍联系的观点，任何问题的产生都不是单一的原因所致，在我国环境法治建设中产生政府环境责任问题的原因包括政府环境责任法律制定和法律实施等多方面，相比而言，有关政府环境责任法律本身存在的缺陷或漏洞才是最根本的原因。(二）我国的相关法律规定及存在的问题1.我国的相关法律规定当前，我国的环境立法的数量在整个部门立法中是增长最快的，环境立法体系的日益建全，使得多数环境问题的解决都已有法可依。然而，现行我国的环境立法是作为管制法出台的（由于我国的行政机关包括中央人民政府和地方各级人民政府，根据宪法的规定，中央人民政府即国务院的职权可归纳为：领导权、监督权、人事权、提案权、法规权和受托权，地方各级人民政府的主要职权可归纳为执行权、制令权、管理权、监督权和保障权。其中领导权、管理权、执行权是最为主要的组成部分，立法就是政府实行对社会的统治和管理最为重要的手段之一），所以我国《环境保护法》的特点是注重政府权力，强调行政相对人的环境责任。例如：“《环境保护法》第二章‘监督管理’部分规定了省级人民政府制定环境质量标准和污染物排放标准的权力，各级人民政府批准本级环境保护规划的权力，协商或协调解决跨行政区的环境污染和环境破坏防治工作的权力。在民主政治社会里，权力和责任实则一个硬币的两面。第三章以第十六条‘地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量’为统帅，对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作了规定。之所以将第二章规定的相关内容归纳为政府权力，而将第三章规定的内容归纳为政府责任，是从法条的用词所体现出来的侧重点。因为客观地分析法条用词，可以体会到第二章更多的是授权而不是控权。”“有……的权力”是法律明确赋予的，而“应当对……负责”只是笼统的概括，关于具体责任应该怎么负，没有尽到责任怎么惩罚，法律没有明确的规定。“第四章‘防治环境污染和其他公害’基本上是对企业和事业单位的环保义务作了详尽的规定。仅第三十二对环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时规定了相应的政府积极作为义务。第五章‘法律责任’历来是整部《环境保护法》为人诟病最多的一章。它详细规定了企业事业单位违反《环境保护法》规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后以四十五条一个条文概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制，这使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任，而其他章规定的政府环境权力则因此成为没有限制的权力，权力的滥用成为一种必然。”2.存在的问题及原因我国《环境保护法》和相关环境法律法规的制定，从总体上体现出重政府环境权力轻政府环境责任，重政府环境主导轻公众环境参与，重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责，与发达国家相比，存在不小的差距。概括起来，主要问题如下：首先，法律行为作为一种行为规范，其功能作用的发挥是通过其规制对象的行为约束实现的。目前我国环境立法数量很多，现行各单项环境资源法律多以公民、法人或者其他组织作为主要调整对象，而约束和规范政府行为的法律规定是有限的，这就是“治民”条款多，“治官”条款少的表现。法律对政府和对行政相对人的两种不同态度和双重标准，不仅使企业等行政相对人对环境法律的公平、正义性产生怀疑，也使政府官员滋长了不受环境法律约束的官本位思想，从而使现行环境法律的正当性和有效性大打折扣。从现实性、针对性看，政府行为是造成和解决我国环境问题的关键因素，我国环境立法中的“重企业环境义务，轻政府环境义务；重追究环境行政相对人的法律责任，轻追究政府的环境法律责任”倾向，是环境立法在法律控制重点方面的失误。其次，我国现行环境法律主要强调政府在第一层面上的环境责任（特别是政府环境职权），而对政府因违反其第二层面上的责任（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）而依法承担的否定性的法律责任缺乏明确而具体的法律规定。在规定法律责任的条文中，政府的第二层面上的环境责任仅仅被规定在环境行政责任中，也只是环境行政责任的一个方面。例如：环境行政责任被定义为：国家行政主体及其工作人员，以及作为行政相对人的公民、法人或者其他组织违反环境行政法律规范而应予承担的不利法律后果。承担环境行政责任的主体虽包括政府和行政相对人，但法律条文中的否定性责任多是针对行政相对人设定的，鲜有对政府违反法律义务的行为所要承担的否定性责任的规定。“法律的重要特点和作用是其强制性和救济性，法律具有强制要求行为人履行其义务的功能以及当权利遭到侵犯时给予救济的功能。”如果脱离了法律的控制，政府责任不能得到追究，权力的滥用就会成为一种必然，这也构成制约我国环保事业发展的严重障碍。再次，由于长期以来地方政府都把“发展”片面理解为经济发展，许多政府负责人往往认为完成经济任务实现GDP增长是考核其政绩的主要标准，在经济利益与环境利益发生冲突的时候，环境保护让位于经济发展；立法没有赋予环保部门足够的权力处罚其他违法部门，导致行政执法效力低、行政监督缺位现象屡屡发生，难以实现对错误决策的有效制约；《环境保护法》本身对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，各部门之间职能交叉、混乱、缺位现象还大量存在；环境行政执法中地方保护主义盛行，使得日益扩张的行政权力不仅未能有效的承担起维护环境公益的重任，甚至它本身的行为还构成了对公众环境权益的威胁。最后，我国目前法律体系中并没有针对行政机关侵害环境的行为而规定相应的司法救济制度。第一，《环境保护法》中没有赋予公民、法人因行政机关侵害环境公益而提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，即使把这里的“单位”解释为包括行政机关，本条也未明确公民有针对环境行政侵害行为的诉权。第二，《行政诉讼法》只承认与具体行政行为有直接法律上利害关系的公民、法人、其他组织才具备原告资格。也就是说，在我国有资格提起行政诉讼的人，应当是个案的行政相对人；此外，这里的“合法权益”一般认为是具体的权益，而非抽象的、一般的权益，原告就不能以抽象的、一般的权益起诉。对环境行政诉讼也没有特别规定例外的情况。但是在现实生活中，受到行政行为侵害的公众环境权益并不存在明确具体的行政相对人，相反，受侵害的对象范围非常广泛，有的环境危害甚至不会直接对人身、财产造成危害结果，而只是降低自然界的美学价值。如果只规定直接的环境利益受到损害才能提起诉讼，而没有明确非具体行政行为相对人的其他公民因行政行为导致的公众环境权益受到损害也可以提起诉讼，法院就会在实际认定的过程中，以无利害关系为由驳回其诉讼请求。“无救济即无权利”，司法救济程序的缺失，严重影响到公众环境权的合理行使，环境公共利益得不到及时的保护，同时，行政权的不当行使也不能得到立即纠正，政府行为得不到有效监督。三、政府环境责任的完善(一）环境责任理念的转变要建立中国式的环境善治，必须在现有经济体制下重塑环境与经济的关系，并且突出环境保护的国家意志性。第六次全国环境保护大会提出我国环境保护进入到“以保护环境优化经济增长”的新阶段，这是一个关于环境保护宏观形势的判断，转变了以往人们在“要环境还是要经济？”之间两难选择的认识，为国家确立环境保护与经济发展要并重、同步、综合的宏观战略提供了认识基础。发展是执政兴国的第一要务，探索建立中国式的环境善治，就必须把环境保护与协调发展联系起来，让环境保护为可持续发展保驾护航，更有利于增强环境保护的国家意志。(二）环境法治的健全1.健全政府环境责任立法通过修改现有《环境保护法》，重点强化地方政府环境责任。作为环境保护的基本法，“《环境保护法》修改应当紧紧围绕落实‘地方政府对环境质量负总责’的要求，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，创建和强化一批行之有效的环境管理制度。落实政府环保责任应确立或者完善的主要法律制度和措施，可归纳为科学决策、实施措施、保障措施、监督机制、责任追究五大类。在《环境保护法》的修改过程中强化政府环境保护责任，将法律调整的对象扩展至政府，并且建立和完善一批规范和约束政府行为的管理制度，是对我国环境保护法律体制的丰富和完善，是建设有中国特色环境保护法律体系的有益探索。在法律修改中，应当最大限度地吸纳和借鉴现有的立法成果，对一些经实践证明在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和措施，例如战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度、生态补偿制度、责任追究制度等，应当通过修改《环境保护法》予以确立，使我国环境法律体系更加健全和完善。”2.加强环境行政执法加强环境行政执法，主要从以下几个方面做起：第一，完善环保行政管理体制和监督机制，明确权责。在立法中就要明确地方各级人民政府要对本辖区环境质量负责，各级环保部门依法对环境行使监督管理权，各司其职。我们可以借鉴日本政府的经验，实行环保执法垂直管理，地方各级环保部门应当成为直属国家的能独立行使环境监督权的行政执法监督机构，独立依法行使职权，而不再隶属于各级地方政府。第二，环境保护事业的发展，呼唤与之相匹配的环境资源保护行政执法机构。要提高环保部门的综合协调能力，就必须加强环境执法机构执法能力的建设，提高自身执法水平。这首先依赖于对现有环保法律、法规的尽快修改，对现有环境保护执法机构进行改革，排除行政千预和地方保护主义的影响，扩大环境保护行政执法的权限，增强环境保护行政执法的强制手段，并赋予其一定的强制执行权。第三，注重人力资源的扩充和资金投入。扩充环境管理工作的人员编制应当成为目前行政机构改革“减员增效”目标的一个例外。同时要不断加强环境执法队伍自身能力建设，提高环境执法人员的业务水平和能力，使之敢于执法的同时也善于执法。此外，作为政府的基本职能之一，环保工作需要耗费较多的财政资源，重视硬件建设，在财政预算中加大对基层环保部门的投入，确保其拥有先进的设备和仪器。只有加大执法装备建设，才能提高环境执法的效率和能力。3.建立环境行政公益诉讼保护社会环境公益本是政府的基本职能之一，不容推卸；对其自身“失灵”带来的环境侵害，理应承担法律责任。环境公益行政诉讼作为一种外部监督制度，将促使政府审慎地行使权力，最大限度地减少行政行为对环境的侵害和不良影响。结合现实中国的实际国情，由于政府和公民作为原被告双方地位悬殊，诉讼能力差别很大，环境行政公益诉讼往往难以进行，这要求原告也必须提高诉讼能力才能维护自身权益。为避免公民参加诉讼成本过高，同时要尽可能收集更多的专业技术和资金，笔者认为借鉴国外环境公益诉讼的实践经验，依靠环保团体和民间环保组织来实施是目前最为可行的举措。(三）完善环境“问责制”要建立并实施真正意义上的环境行政问责制度，应当从以下几个方面着手：(1) 进行严格的职责划分。问责实现的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分，应当通过行政法和环境保护相关法律来规定由谁来进行问责，何种官员应负何责，依何种程序判定官员失责。没有明确责任体系，问责制度不仅会成为一种摆设，而且会沦为政治权力斗争和铲除异己的工具。在目前，需要