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文档简介

澳门特区选民登记制度的特色及其内地的借鉴——一种标准性比较分析蒋朝阳

1引言选民登记是选举机构依法审查居民的选举资格的程序,2是一个国家或地区选举程序制度的重要组成局部,一般也是选举程序的起点和开始。3宪法或者根本法一般对公民〔居民〕的选举权或被选举权直接做实体性规定,选民登记那么为实现选举权或被选举权的程序规那么。因此,由于选民登记直接影响公民〔居民〕选举权和被选举权的行使,所以,研究选民登记制度也具有十分重要的意义。在澳门特区,选民登记适用于立法会直接和间接选举和行政长官选举,包括自然人和法人的选民登记。4从

1999年

12月

20日开始,由于澳门的地位和法律根底以及政治体制的变化,澳门特区于

2000年

12月

6日通过了第

12/2000号法律?选民登记法?,有

55个条文,原在澳门适用的有关选民登记的法律被废除。52021年

8月

15日,澳门特区公布了第

9/2021号法律,对?选民登记法?进行了修改,使得澳门的选民登记制度更为完善。在中国内地,选民登记适用于不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的直接选举,为有选举权的公民〔自然人〕的选民登记,不存在法人选民。根据内地选举法

6的规定,有关选民登记的条文只有

3条〔从第

26条至第

28条〕。值得注意的是,选民登记适用直接选举在内地选举法中没有明文写上,它是法律上下条文的逻辑结果。这是因为,根据内地选举法第

2条第

2款规定,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选举;第

24条规定,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区,按选区进行选举,而第

26条规定“选民登记按选区进行〞。所以,选民登记只是在县、乡人大代表的直接选举中才适用。按照“一国两制〞的方针,根据宪法和根本法的规定,特别行政区的政治体制不采纳内地1蒋朝阳,北京大学法学博士,现为澳门大学法学院助理教授。此文已提交香港城市大学法律学院中国法与比拟法研究中心2021年10月17日至18日举办的“中国立宪100周年及中国宪政的未来〞之学术研讨会。2韩大元主编:?比较宪法学?,高等教育出版社2003年10月出版,第260页。3选举程序制度一般包括选民登记、选区划分、提出候选人、选民投票、选票统计、选举结果确认及选举诉讼等程序制度。4

参看第

9/2021号法律第

1条。5

参看第

12/2000号法律选民登记法第五十四条〔废止〕:“废止六月六日第

10/88/M号法律以及与本法抵触的其它法例〞。6?中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法?,1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过

根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议?关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的假设干规定的决议?第一次修正

根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议?关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定?第二次修正

根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议?关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定?第三次修正

根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议?关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定?第四次修正。的人民代表大会制度。这就意味着特区的选举制度当然不同于内地的人大代表选举制度。但是,从程序和技术层面上,还是可以就两者的具体程序和技术规那么进行比较,以其完善相关的规那么。一、澳门选民登记制度的演变澳门选民登记制度最早可以溯源到

1976年

3月

27日的第

4/76/M号法令,该法令标准当时澳门立法会的选举人的选举资格。它在第二编专门规定了选民登记,从该法令的第

19条至第

41条有

23个条文,主要规定选民登记的性质属自愿、选民登记的办理机构为选民登记委员会选民登记委员会的组成、权限和活动、选民登记的查阅、展示、选民登记的组织、选民登记的地点、选民登记的单一性原那么、登记的内容、选民登记册的编造、选民登记的公布、选民登记具体方法、被宣告禁治产及判刑者的报告、关于在精神病院留医者的报告、选民登记册的更改、登记册的保存、选举资格的推定等内容。1984年

2月

27日,澳门当局公布了第

9/84/M号法令,取代了

1976年的第

4/76/M号法令,标准当时的立法会议员及咨询会委员的直接和间接选举的选民登记。该法令有

38条,分为四章。第一章为选民登记,有两节,第一节为概那么,规定法令的适用范围、选民登记的性质、选民登记的单一性原那么,第二节规定选举资格,分为直接选举、间接选举资格及选举资格的推定。第二章规定直接选举的选民登记,有两节,第一节规定选民登记的一般组织,规定直接选举的选民登记系由选民登记委员会组织,并透过行政暨公职署对选民登记工作予以协调,并规定了选举委员会的功能和权限;第二节规定选民登记的工作,规定每年登记的期限、选民登记前的准备性活动、登记地点、登记程序、登记表格、选民编号、选民登记册、登记的删除、有关机构提供数据、登记册抄本的陈展、选民对登记册内的疏漏、错误或不适当的登记向选民登记委员会提出书面申驳、申驳人或任何其它选民对选民登记委员会的决定向澳门平政院提出上诉等内容。第三章规定间接选举的选民登记,主要内容有:登记机构为行政暨公职署,登记程序、登记表格、选民登记册及申驳和上诉。第四章为最后及暂行规定,涉及新选民的登记、登记期限的延展及有关税费豁免及其他执行事项。1988年

6月

6日,澳门当局公布了第

10/88/M号法律,按照该法律第一条的规定,适用于当时的立法会、咨询会和市政机构所举行的直接及间接选举,包括个人和集体的选民登记程序。7该法律有

5章。第一章概那么,规定选民登记的一般性和单一性、自然人和法人的选民资格、选民资格的推定、选民登记的时间性、选民登记的地理区域。第二章为直接选举的个人选民登记,包括第一节选民登记的组织,规定选民登记委员会、选民登记站、行政暨公职司的协调及支持、资料及解释、公共秩序的维持、公民团体的合作。第二节选民登记的工作,规定每年登记期限、预备活动、有关机构提供数据、登记地点、登记的程序、登记表格、选民证、选民登记册、选民登记的转移、选民登记的删除、登记册的展陈、选民对登记所存在的错误及遗漏提出申驳、对选民登记委员会的决定的上诉等内容。第三章为间接选举的集体的选民登记,规定选民登记委员会、法人的档案、登记的程序、登记表格、选民登记册等内容。第四章选民登记7参看第10/88/M号法律〔六月六日〕第

1条〔范围〕:“为着立法会、咨询会和市政机构所举行的直接及间接选举,本法律订定个人和集体的选民登记程序〞。的不正当情事,适用“在选民登记期或涉及选民登记程序所作出刑事性质的违犯〞8,包括刑罚的原那么〔并案办理、9意图罪

10的处分、加重、附加政治权利中止、时效〕、具体罪名〔恶意登记、在选民登记时的贿赂、阻碍登记、选民证的舞弊、选民证的留置、选民登记册的舞弊、阻碍选民登记的查证、被委任其选民登记站或委员会的成员选民登记程序参予义务的不履行、诬告、其它法定义务的不履行〕等。第五章最后及暂行条文,大体与第

9/84/M号法令相同。1991年

8月

29日,澳门当局公布了第

10/91/M号法律,修订六月六日第

10/88/M号法律中第

3、4、12、18、26、30、31、33、41及

49条条文。涉及自然人的选民资格、法人的选举资格、公共秩序的维持、自然人选民登记的程序、上诉、法人的档案、法人选民登记的程序、法人选民登记册、恶意登记〔将恶意登记的三年监禁改为一年监禁及至五十天罚款

11〕等内容。1996年

3月

4日,澳门当局公布了第

1/96/M号法律,修改选民登记制度和选举制度,主要涉及对经第

10/91M号法律修改的第

10/88/M号法律有关选民登记中不正当情事处分的修改。主要内容有:意图罪的处分、政治权利的中止〔适用于作出任何涉及选民登记罪行者的处分,得增添中止政治权利两年至十年的附加刑〕、对恶意登记的处分改为“至三年监禁处分或科处分款〞、阻碍登记“受至三年监禁的处分〞、选民证的舞弊受一年至五年监禁的处分、选民登记册的舞弊受一年至五年监禁的处分、阻碍选民登记的查证“受处至五十天的罚款〞或“受至两年监禁的处分〞、在选民登记时的贿赂“受一年至五年监禁的处分〞、接受贿赂者“受至三年监禁处分或科处分款〞、选民证的留置“受一年至五年的监禁处分〞、选民“受至三年监禁处分或科处分款〞。二、澳门回归后的选民登记制度澳门回归后,澳门原选民登记的制度根本予以保存。按照全国人大常委会

1999年处理澳门原有法律的决定,12“二、列于本决定附件一的澳门原有法律抵触?根本法?,不采用为澳门特别行政区法律:……2、?澳门立法会选举制度?-第

4/91/M号法律;……7、?咨询委员会之通那么及选举制度?-第

51/91/M号法令……四、列于本决定附件三的澳门原有法律中抵触?根本法?的局部条款,不采用为澳门特别行政区法律。……2、?选民登记?〔第

10/88/M号法律〕第

18条第

5款;……6、第

1/96/M号法律对?澳门立法会选举制度?的修改〞,有关立法会、咨询委员会选举制度不采用为澳门特区的法律制度,而有关选民登记制度〔第

10/88/M号法律〕中除第

18条第

5款外,根本予以保存。根据全国人大常委会的决定,澳门特区第

1/1999号法律?回归法?在附件一也列明:“澳门原有法律中的以下法律、法令及其它标准性文件抵触?澳门特别行政区根本法?,不采用为澳门特别行政区法律:二、?澳门立法会选举制度?第

4/91/M号法律〞;在附件三中规定:“澳门原有法律中以下法律、法令的部份条款抵触?澳门特别行政8参看第10/88/M

号法律〔六月六日〕第35

条〔适用范围〕:“在选民登记期或涉及选民登记程序所作出刑事性质的违犯,受刑事法一般规那么及本法律条文的管制〞。9

类似内地刑法中的犯罪竞合。10

类似内地刑法中的犯罪未遂。11

参看第

10/91/M号法律第41条。12?全国人民代表大会常务委员会关于根据<中华人民共和国澳门特别行政区根本法>第一百四十五条处理澳门原有法律的决定?〔1999年

10月

31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过〕。区根本法?,不采用为澳门特别行政区法律:二、?选民登记?〔第

10/88/M号法律〕第十八条第五款;五、第

1/96/M号法律对?澳门立法会选举制度?的修改〞。根据?澳门根本法?的规定,澳门特区的选举法不同于行政长官和立法会议员的产生方法。前者属于特区立法,后者属于根本法规定的事项。也就是说,特区的选举法不能僭越根本法规定的有关行政长官和立法机关产生方法所授权的范围。?澳门根本法?第

26条规定:“澳门特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权〞。?澳门根本法?第

47条和根本法附件一规定了?澳门特别行政区行政长官的产生方法?,?澳门根本法?第

68条和附件二规定了?澳门特别行政区立法会的产生方法?。在根本法附件一中,涉及由选举法规定的事项有:1、附件一第三条第

1款:“各个界别的划分,以及每个界别中何种组织可以产生选举委员会委员的名额,由澳门特别行政区根据民主、开放的原那么制定选举法加以规定〞。2、附件一第三条第

2款:“各界别法定团体根据选举法规定的分配名额和选举方法自行选出选举委员会委员。3、附件一第五条:“选举委员会根据提名的名单,经一人一票无记名投票选出行政长官候选人。具体选举方法由选举法规定〞。在根本法附件二中,涉及由选举法规定的事项有附件二第二条:“议员的具体选举方法,由澳门特别行政区政府提出并经立法会通过的选举法加以规定〞。

由于选民登记是落实根本法中有关居民选举权和被选举权的重要程序制度,涉及行政长官和立法机关议员的选举,所以,有必要制定选民登记方面的法律。2000年12月6日,澳门特区重新制定了?选民登记法?,即第12/2000号法律,废止了?选民登记?〔第10/88/M号法律〕。该法有五章,第一章一般规定,规定法律的适用范围、选民登记的普遍性和单一性、选民登记的永久性、组织和执行选民登记工作、选民登记的效力、信息工具的使用及平安、数据库的一般规定、与身份证明局之间的数据互联、信息权和查阅数据的权利。第二章自然人的选民登记,规定自然人选民资格、无资格、选民登记的地点和选民登记站、选民的常居所、合作义务、提供数据、登记程序、个人资料的更新、选民登记册、选民登记册数据的更新、选民登记册的展示、补选和提前选举、声明异议、上诉、选民登记的文件的保管。第三章法人的选民登记,规定法人选民资格、界别、登记程序、界别确认程序、法人选民登记册。第四章选民登记的不法行为,适用范围为在选民登记过程中或在选民登记程序上作出的属刑事性质的违法行为,包括对选民登记不法行为处分的刑罚的一般原那么,含犯罪竞合、犯罪未遂的处分、加重、中止政治权利的行使、追诉时效等规定;以及具体罪名的规定,有成心违法作出的登记、与选民登记有关的贿赂、以不法手段阻碍或促成登记、伪造选民证、选民证的留置、伪造选民登记册、阻碍选民登记的查核、诬告、其它法定义务的不履行等内容。第五章最后及过渡规定。与回归前的有关选民登记的制度比较,根本保存了选民登记制度的根本框架和内容,并根据根本法和其他有关法律,对有关程序和不法行为的处分作了全面、细致地规定。?选民登记法?公布后,与2001

年及2004

年制定的?立法会选举法?、?行政长官选举法?一起,构成了较为完整的选举法律体系,与此同时,选民基数迅速扩大,参选人数不断增加,2001年第二届立法会选举时,有自然人选民159,813人,法人选民625个;2005年第三届立法会选举时,自然人选民增至220,653人,法人选民增至

905个。13但是,由于贿选现象日渐突出,例13?努力提高选举质素,稳健推进民主开展?〔修改?选民登记法?、?行政长官选举法?、?立法会选举法?咨询文件,澳门特别行政区行政暨公职局、法律改革办公室,2021年2月。〕如

2001年的立法会选举中,

贿选举报不到

100宗,而

2005年那么大幅增加到

423宗;同时,间接选举中法人选民制度尚不够标准,容易影响选举的公平、公正,需要改革。14因此,特别行政区为推动民主政制健康开展,针对选举中存在的主要问题,修改三项选举法律,标准选举行为,完善选举制度,加强打击贿选的力度,保证选举的公开、公正、公平和廉洁,为今后循序渐进地开展民主打好根底。152021年

8月

15日,经过

6个多月的公众咨询程序和立法程序,澳门特区公布了第

9/2021号法律,对?选民登记法?进行了修改。修改涉及?选民登记法?第

1条、第

2条、第

3条、第

4条、第

5条、第

6条、第

7条、第

8条、第

9条、第

10条、第

11条、第

12条、第

14条、第16条、第

17条、第

18条、第

20条、第

21条、第

22条、第

24条、第

25条、第

26条、第

28条、第

29条、第

30条、第

31条、第

32条、第

36条、第

37条、第

39条、第

40条、第

41条、第

42条、第

47条、第

49条及第

53条等内容。同时,在第

12/2000号法律?选民登记法?内增加第

17A条〔自然人提前登记〕、第

31A条〔法人选民提交年度总结报告〕、第

31B条〔法人选民确认的有效期及续期〕,第

31C条〔法人选民申请确认另一界别〕,第

31D条〔法人选民章程修改的通知〕,第

31E条〔法人选民登记的中止〕、第

31F条〔依职权注销登记〕及第

37A条〔减刑或不处分的情况

16〕。废除了第

15条、第

19条和第

23条。从修改后的条文来看,符合当时的修改初衷。学者评述,有关选举法的修订除严谨、具体、清晰、标准外,最重要是有可操作性,且赋予选举管理委员会充分的人力、财务、权威及制度资源,其职能进一步明确,以保证选举法的有效执行。17此外,也增加了间接选举的难度。18三、澳门特区选民登记制度的特色〔一〕在选民登记的一般性规那么方面的特色综观澳门特区选举法及其修订,笔者认为,在选民登记的一般性规那么方面,它具有下述特色:1、选民登记程序分为两种,自然人选民登记和法人选民登记,分别涉及立法会直接和间接选举,以及行政长官的选举。2、确立了选民登记普遍性和单一性原那么,即“凡具有选举资格的自然人或法人,均有权利和公民义务作选民登记、核实本身是否已作登记、以及在发现有错误或遗漏时要求更正〞〔普遍性原那么〕,以及“任何自然人或法人在其选民登记仍有效的情况下,不得再作选民登记〞〔单一性原那么〕。19明确了选民登记的法律性质,既为居民的权利又为居民的义务。3、明确了选民登记的时间效力,即“选民登记具永久效力,除按本法规定注销外,不得自14

同上注。15

同上注。16

“污点证人〞的规定。17“学者:选举法首重可操作〞,?澳门日报?2021年

6月

28日。18

“选举法修改增间选难度〞,?澳门日报?2021年9月13日。19

参看第9/2021号法律修改第2条。行申请注销〞。204、明确了选民登记对自然人和法人的效力。即“一、在选民登记册内属确定登记的自然人或法人,推定为具选举资格。二、对上款所设定的推定,得以出具有关自然人已死亡或有关法人已消灭,又或有关自然人或法人的选举资格已发生改变的证明文件作出反驳〞。215、规定设置选民登记数据库,22以及信息工具的使用及平安,23并规定该数据库与与身份证明局之间的数据互联,246、明确选民登记机关和管理机关为特区政府的行政暨公职局。〔二〕在自然人选民登记方面的特色1、规定了自然人选民的资格,以及无资格做选民登记的人员范围。25增加了提前登记,即“凡年满十七周岁且不属第十一条所指无资格的永久性居民,均可办理提前选民登记〞。262、规定了选民登记的地点和选民登记站。273、对选民的常居所作了解释。284、对有关方面向选民登记机关提供数据、解释或协助规定了合作的义务和提供数据的义务。295、规定了具体的登记程序,规定办理选民登记需亲自递交登记申请书,或有合格电子签名或以行政暨公职局指定的电子方式送交。30同时,对最新的个人数据,也须提交最新资料的更正申请书。316、设置选民登记册,选民登记册的数据自一月一日起收到的登记或更新数据申请、截至十二月份最后一个工作日,于每年一月份编制,32并对选民登记册数据的更新作了规定。33对选民登记册的展示,该法规定了展示地点、展示时间即“一月份内连续展示十日〞34。20

参看第9/2021号法律修改第3条21

同上法,修改第5条。22

同上法,修改第7条。23

同上法,修改第6条。24

同上法,修改第8条。25

同上法,修改第10条、11条。26

同上法,修改第17A条。27

同上法,修改第12条。28

同上法,修改第13条。29

同上法,修改第14条、16条。30

同上法,修改第17条。31

同上法,修改第18条。32

同上法,修改第20条。33

同上法,修改第21条。34

同上法,修改第22条。7、规定了对选民数据错误或遗漏的行政申诉和行政诉讼程序。即声明异议和行政上诉。35〔三〕在法人选民登记方面的特色1、规定了法人选民登记的资格。修改后的第

28条规定:“凡兼具以下条件的社团和组织,均得作法人选民登记:〔一〕已在身份证明局登记;〔二〕获确认属于相关界别至少满四年;〔三〕取得法律人格至少满七年〞。较之原来的规定取得“法律人格至少三年〞更加严格。2、规定了法人选民的界别。修改后的第

29条规定:“上条所指界别为:〔一〕工商、金融界;〔二〕劳工界;〔三〕专业界;〔四〕社会效劳界;〔五〕文化界;〔六〕教育界;〔七〕体育界〞。较之原来“社会利益〔雇主利益、劳工利益、专业利益、慈善利益、文化利益、教育利益、体育利益〕〞的规定,有关“雇主利益〞、“慈善利益〞作了调整。3、规定了法人选民登记的具体程序,强调有关法人代表亲自递交申请书,并且,该代表必须是自然人选民且仅得为一个法人办理选民登记。364、规定了法人选民界别确认程序。37增加了法人选民提交年度总结报告〔第三十一

A条〕、确认的有效期及续期〔第三十一

B条〕、申请确认另一界别〔第三十一

C条〕、章程修改的通知〔第三十一

D条〕、登记的中止〔第三十一

E条〕、依职权注销登记〔第三十一

F条〕。5、规定了法人选民登记册等内容。38〔四〕对选民登记的不法行为的处分方面的特色澳门选民登记法专门规定了对在选民登记过程中或在选民登记程序上作出的属刑事性质的违法行为的处分,表达打击贿选的力度。其中,涉及刑罚的一般规定的有:犯罪竞合

39、犯罪未遂的处分、40加重、减轻或不处分,41并规定,因实施任何关于选民登记的犯罪而科处的刑罚,得加上中止行使政治权利二年至十年的附加刑。42追诉时效为

2年。43需要注意的是,修改后的对犯罪未遂的规定,增加了对局部罪名科处既遂犯的刑罚的规定。44对减刑或不处分的情况,适用于“如犯罪的行为人具体协助收集35

同上法,修改第25条、26条。36

同上法,修改第30条。37

同上法,修改第31条。38

同上法,修改第32条。39

第12/2000号法律,第35条。40

第9/2021号法律,修改第36条。41

同上法,修改第37条。42第12/2000号法律,第38条。43第9/2021号法律,修改第39条。44

同上法,修改第36条。关键性证据以侦破该犯罪,尤其是以确定该犯罪的其它行为人,可就该犯罪免予处分或减轻处分〞,45这种做法类似“污点证人〞的做法。涉及选民登记方面犯罪的罪名有:成心违法作出的登记、46与选民登记有关的贿赂、47以不法手段阻碍或促成登记、48伪造选民登记册、49阻碍选民登记的查核、50其它法定义务的不履行、51诬告。52因选民证条文废止,故有关选民证方面的犯罪条文〔即原第43条伪造选民证、第44条选民证的留置〕那么取消。四、中国内地选举法及地方实施细那么中有关选民登记条款的分析〔一〕历次选举法中有关选民登记条款的分析中国内地选举法于

1979年公布,其后分别经历

1982年、1986年、1995年和

2004年的修订。53至今仍在适用的还有1983

年全国人大常委会制定的?关于县级以下人民代表大会代表直接选举的假设干规定?。79选举法公布的时候,82宪法尚未制定,故对内地选举法有关选民登记制度的分析从

1982年开始。82年选举法关于选民登记在第六章中规定,数量为3条。内容比较简单,规定选民登记按选区进行、选民名单公布和选民证的颁发、对选民名单不服的申诉和起诉等内容。86年选举法较之

82年选举法有关选民登记的章节与条文顺序未变,但做了大的修改,增加“经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民,予以登记。对选民经登记后迁出原选区的,列入新迁入的选区的选民名单;对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名。

精神病患者不能行使选举权利的,经选举委员会确认,不列入选民名单〞。在这以前的做法是:第一,按户口册对年满18周岁以上的公民逐个登记造册。

第二,根据登记册逐户、逐人进行核对,发现错误,及时更正。第三,对地址不详、下落不明的选民,经过走访群众、调查核实后予以登记。第四,选民小组登记完毕后,进一步依法审查选民资格,然后造册汇总,经复核无误后,报乡级选举委员会审定,并报县级选举委员会备案。第五,对确定有选民资格的人,按选区张榜公布选民名单,经群众看榜审议无误后,再发给选民证。54上述登记方法在一定程度上能有效地防止错登、漏登、重登。但工作量大,消耗时间长。为此,86年选举法才对此作了大的修改。45同上法,修改第37条。46

同上法,修改第40条。47同上法,修改第41条。48同上法,修改第42条。49第12/2000号法律,第45条。50

同上法,第46条。51

同上法,第48条。52第9/2021号法律,修改第47条。53全称为?中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法?,为引用方便,笔者将历次修改的选举法依次称为

79年选举法、82年选举法、86年选举法、95年选举法、04年选举法。54中国人大网

,。95年选举法有关选民登记的章节顺序、条文数量较之

86年选举法没有改变,也是在第六章规定,条文数量也是

3条,但是,86年选举法第

24条规定:“选民名单应在选举日的三十日以前公布,并发给选民证〞。从

95年选举法开始,该条内容修改为“选民名单应在选举日的二十日以前公布,实行凭选民证参加投票选举的,并应当发给选民证〞。其他条款内容未改变。04年选举法有关选民登记的条文与95年选举法比较,均是在第六章规定,数量为3条,顺序从第26条至第28条,在章节、条文顺序、条款内容等各个方面没有做任何修改。从上述各年选举法修改的情况来看,现行选举法有关选民登记的规定,包括关于选民按选区登记、登记的效力、每次选举前的登记、除名、选民资格确实认、对选民名单的申诉和处理程序、期限等,主要沿袭86年选举法的规定;有关选民名单公布及选民证的内容那么沿用95年选举法的规定,内容简单,条文也比较精简,表达简化选民登记程序的倾向。〔二〕地方性法规中有关选民登记条文的分析由于选举法的规定比较原那么,所以在选民登记的具体操作中,尚需对有关问题进一步明确。对此,04年选举法采取了授权各省、自治区、直辖市制定实施细那么的方法。04年选举法第53条的规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细那么,报全国人民代表大会常务委员会备案〞。从这条规定来看,地方人大代表选举的实施细那么,只能由省级人大及其常委会制定。此外,有关市、区、县也分别制定了选举工作方法,当中包括选民登记的内容,虽不属于地方性法规,但有些方法更具有直接规定性。本文选择两个有代表性的省份四川、广东的选举法实施方法〔实施细那么〕中有关选民登记的规定进行分析。之所以选择四川省,是因为它是全国人口大省,劳务输出人数最多;之所以选择广东省,是因为它属于在中国改革开放较早的地区,并且是全国吸收外来劳务工最多的地区。如何保障外出人员及流动人员的选举权与被选举权,也是选民登记规那么中需要特别关注的问题之一。1、四川省实施方法以四川省实施方法为例,55该方法在第五章专章对“选民登记〞事项做了规定。与选举法的相关规定比较,增加了下述规定:〔1〕关于选民年龄的计算,规定“选民的年龄计算,应以当地选举日为截止日期〞〔第

2155全称为?四川省<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>实施方法?〔1987年

7月

2日四川省第六届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过,根据

1992年

9月

24日四川省第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的?四川省地方各级人民代表大会代表选举实施细那么〔修正案〕?第一次修正,根据

1995年

6月

20日四川省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的?四川省地方各级人民代表大会代表选举实施细那么〔修正案〕?第二次修正,根据

2005年

11月

25日四川省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议?关于修改〈四川省〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉实施细那么〉的决定?第三次修正。〕条第

3款〕。〔2〕规定了“每一选民只能在一个选区进行登记〞的原那么及具体做法〔第

22条〕。主要内容有:ꢀꢀ机关、团体、工矿、学校、企业、事业单位的人员、在校学生在所在单位进行登记;离退休干部、职工在户口所在地进行登记,经原户口所在地同意,也可以在原单位或现住地进行登记;ꢀꢀ农村人口和城镇居民按常住户口进行登记;ꢀꢀ户口不在现居住地的人员,凭户口所在地的选民证明,可在现居住地进行选民登记,并参加选举;出国探亲、学习、讲学、访问、考察、援外等工作人员和留学生应在原单位或原户口所在地进行登记;ꢀ外出下落不明的人员,暂时不予登记;假设其在选举日前返回的,应予补办登记手续。〔3〕对在境外的中国公民如何登记,做了规定。即“旅居国外的中华人民共和国公民在县级和乡级人民代表大会代表选举期间在国内的,可以在原籍地,出国前居住地,或者现住地登记,并参加选举〞〔第

23条〕。〔4〕对选举法第

26条第

2款有关精神病患者不能参加选举的,做了明确界定,即“经医院鉴定或群众和亲属公认不能行使选举权和被选举权的精神病患者,由选举委员会确认后,不列入选民名单;间歇性的精神病患者,应当进行登记〞〔第

24条〕。〔5〕对人身自由依法被限制而未被剥夺政治权利或停止选举权的人员,如何进行选民登记做了具体规定。即“以下人员准予行使选举权利,并进行选民登记:ꢀꢀ被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;ꢀꢀ被羁押、正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;ꢀꢀ正在取保候审或者被监视居住的;ꢀꢀ正在被劳动教养的;ꢀꢀ正在受拘留处分的。ꢀꢀ以上所列人员参加选举的方式,由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在投票站、流动票箱投票,或者委托有选举权的亲属、其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处分或者被劳动教养的人,也可以在选举日回原选区参加选举〞〔第

25条〕。〔6〕增加了对被依法停止选举权的有关人员不予以对其进行选民登记的规定。即“涉嫌危害国家平安罪或者其他严重刑事犯罪被羁押,正在受侦查、起诉、审判的人,经人民检察院或者人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权利的,不进行选民登记〞〔第

26条〕。56〔7〕增加了“选举日前,选民证如果遗失或者损坏的,经所在单位或者有关人员证明可以补发〞的规定〔第

27条第

2款〕。〔8〕对选民名单公布后、投票日之前发生的选民变化情况做了规定,主要是:“选民名单公布后,在进行正式选举前,迁出本选区的,经本人申请,可以到新迁入地参加选举;死亡的应当减去;新迁入而未在其他地方登记过的,可以进行选民登记,补发选民证,参加本选区选举〞〔第

28条〕。〔9〕关于选民名单案件,明确了“向选区所在地的基层人民法院起诉〞的规定〔第

29条〕。重庆市的实施细那么

57与上述四川省的实施方法一致。2、广东省实施细那么

58广东省实施细那么在选民登记制度上的特色是:〔1〕确立“选民在户籍所在地办理登记〞原那么,规定“选举期间,临时在非户籍所在地劳动、工作或者居住的,在户籍所在地办理选民登记,参加选举。实际上已经迁居本地但是户籍没有转入的,在取得户籍所在地选民资格的证明后,可以在现居住地办理选民登记〞〔第

22条〕。〔2〕规定“代为办理选民登记〞制度。即“公民在选举期间出国探亲、学习、讲学、访问、考察、援外等的,由其近亲属或者所在工作单位代为办理选民登记〞〔第

23条〕。59〔3〕对不列入选民名单的人员,除选举法规定的精神病患者外,增加了“无法表达意志的痴呆病患者〞。此外,对是否患有精神病或痴呆病有争议的,规定“以县以上医院出具的证明为准〞〔第

24条〕。〔4〕对被依法限制人身自由的人员如何进行选民登记,广东省实施细那么仅规定“按照国家法律有关规定执行〞〔第

25条〕,既没有说准许,也未说不登记。56

参看1984年3月24日全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部?关于正在服刑的罪犯和被羁押的人的选举权的问题的联合通知?,。57

全称为?重庆市人民代表大会常务委员会关于修改<重庆市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>细那么>的决定?〔2005年

11月

25日经重庆市第二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过,2005年

11月

28日公布,自公布之日起施行〕。58

全称为?广东省各级人民代表大会选举实施细那么?〔1992年7月18日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过,1995

年9

月19日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议第一次修订,2006年7月28日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议第二次修订〕。59

参看

1984

4

4

日全国人大常委会办公厅?关于出国人员的选民登记问题的答复?,来源中国人大网

。〔5〕增加了不发选民证的规定。第

26条第一款规定:“选举委员会决定不发选民证,凭身份证领取选票的,应报不设区的市、市辖区、县、自治县人民代表大会常务委员会备案〞。〔6〕增加了放弃选举权的规定。第

26条第

2款规定:“对公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。未列入选民名单又不申请列入的,视为放弃选举权〞。〔三〕中国内地选举法及地方实施细那么中有关选民登记条款的特色从内地选举法以及地方实施细那么的规定来看,有关选民登记的制度具有以下特色:1、选民按户籍所在地或单位所在地登记,户籍地与居住地不一致的,取得户籍地选民资格证明后,在居住地登记。2、每次选举前需要登记的上次选民登记后新满十八周岁的或被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的人。3、每次选民登记时的选民名单的核对、选民证的发放及选民名单公布等工作,由选举委员会组织管理。4、组织直接选举的机构为:在不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会,主持本级人民代表大会代表的选举。除乡镇一级选举委员会受上级人大常委会领导外,其他的选举委员会受同级人大常委会的领导。5、确立了对选民名单的申诉和诉讼制度。由于选举法和地方性法规有关选民登记的规定过于简陋,在实践中产生了“选民登记〞与“登记选民〞矛盾的问题、60选民名单公布的问题、61流动人口参加选举的问题、62错登、漏登问题、个别规定不适宜宜问题、63选举机构的性质不明、64对选民登记中违法行为的处理不够等诸多问题,自然对公民选举权的行使产生了一定的影响。此外,?中华人民共和国身份证法?在公布时,取消了原来草案中规定的公民“在办理以下事务时,应当出示公民身份证,证明身份:60

指选举机构主导登记,选民不积极主动登记。61

指选民名单是否公布、如何公布、在私营和外资企业的员工及失业职工如何看到选民名单、如何领取选民证等方面存在问题。参看周梅燕:“试论我国直选制度的选民登记程序〞,。62

张春生在?关于选举法的几个问题?一文中指出:“选举法计算代表名额时,是没有将流动人口作为人口基数计算的。针对这些问题的解决方法,目前还看不准,需要进一步探索和研究〞。中国人大网,。63

1983年制定的?关于县级以下人民代表大会代表直接选举的假设干规定?第

4条规定:“因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押,正在受侦查、起诉、审判的人,经人民检察院或者人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权利〞。有学者认为与刑法和刑事诉讼法规定的无罪推定原那么相悖。64

如选举机构的性质、地位、组织、权限等没有明确规定。〔一〕选民登记〞的内容,对选民登记也极为不利。65五、比较与借鉴比照澳门特区和内地的选民登记制度,除澳门特区的法人选民登记制度外,可以发现两者在下述诸多方面均存在不同:1、关于选民登记的适用范围。澳门特区适用于立法会议员的直接和间接选举,以及行政长官的选举。内地的选民登记适用于县乡人大代表的直接选举。2、关于选民登记的种类。澳门特区选民登记包括自然人选民登记和法人选民登记两种,而内地的选民登记仅指公民个人的选民登记,没有法人选举制度。3、关于选民登记的性质。澳门选民登记属于选民的权利和义务,政府要保护居民的权利,同时,选民也有义务向选民登记机关履行登记义务,包

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