上海市调整失业保险制度促进就业提高保障水平

上海市调整失业保险制度，促进就业提高保障水平

一上海市失业保险政策沿革与发展状况失业保险一般有三个功能，即预防失业、促进就业和保障生活。过去，失业保险在保障劳动者失业状态下基本生活来源方面发挥了重要作用，而其促进就业和预防失业这两大功能发挥的作用较小。在经济新常态背景下，经济难以保持较高速度的增长，就业压力将长期存在，扩大就业、实现更高质量的就业是当前政府的长期任务。（一）政策沿革1995年，上海建立了覆盖所有企事业单位劳动者的失业保险制度，至今，失业保险已经实施了20余年，这期间，上海失业保险的法律依据有两部，一部是1999年国务院颁布的《失业保险条例》；另一部是上海市政府于1999年2月发布的《上海市失业保险办法》。《失业保险条例》第十条规定了失业保险基金的支出范围，包括失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金、接受培训与职业介绍的补贴以及国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。同年2月，上海根据国家《失业保险条例》的规定与精神，发布了《上海市失业保险办法》，对于失业保险的支出范畴做出了相应的规定，除了国家规定的支出外，上海增加了生育补助金、失业补助金，并且扩大了就业服务机构开展职业培训、职业介绍和职业指导等活动的人群覆盖面。2006年9月，原劳动保障部、财政部根据国家出台的适当扩大失业保险基金支出范围试点政策，制定了《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部发［2006］5号）。根据通知的要求，上海结合促进就业工作的实际情况，将失业保险基金扩大支出用于“公共实训基地的建设和维护”、“开业指导服务”以及“适当扩大促进就业支出项目的补贴对象范围”三项内容报国务院备案。2008年4月，为全面贯彻《就业促进法》和《国务院关于做好促进就业工作的通知》（国发［2008］5号）的有关精神，充分发挥失业保险基金促进就业的重要作用，上海市又将失业保险基金扩大支出用于“给予就业困难对象就业岗位补贴”和“给予来沪农民工职业培训补贴”两项内容，上报国务院备案。2010年，上海市出台了《关于进一步做好稳定就业局势有关工作的通知》《关于进一步加强就业援助工作的若干意见》《关于进一步推进校企合作培养高技能人才工作若干问题的通知》《关于进一步做好本市低收入农户家庭人员实现就业后给予专项就业补贴工作的通知》《关于完善创业场地房租补贴政策的实施意见的通知》《关于完善小额贷款利息补贴工作的实施意见的通知》《关于印发〈上海市职业技能培训补贴暂行办法〉的通知》《关于世博期间给予本市部分就业有困难的人员和外来从业人员发放一次性补贴的通知》等政策。2011年4月1日起，本市取消协保人员实现市场化就业后享受就业补贴需满足“距法定退休年龄五年以内”的条件限制，失业保险政策覆盖到全部协保人员。2011年7月1日起，上海市进一步下调了失业保险缴费费率，同时，扩大了医疗补助金的范围，纳入城镇职工基本医疗保险制度中。十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用，而就业又是与市场经济密切相关的民生大事。从全国层面来讲，失业保险应该发挥其在保障失业人员基本生活、促进就业和预防失业上的功能。但失业保险的功能更要符合一个城市功能定位的变化，目前上海的失业保险相关政策经过了多次调整，充分实现了失业保险基金的三重功能，形成了“促就业、防失业”的重点使用方向。（二）覆盖范围不断扩大上海失业保险的参保范围是上海市的城镇企业、国家机关、事业单位、社会团体和经市人民政府批准的其他单位及其在职员工。2016年，上海市政府出台《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市生育、失业保险若干问题的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求与本市用人单位建立劳动关系的外来从业人员参加本市失业保险，这意味着自2016年起，失业保险基本实现了职业全覆盖。从2010年至2015年上海失业保险参保情况的变化可以看出，随着失业保险覆盖面的不断扩大，参保人数越来越多，2010年的参保人数为556.2万人，2015年增长至641.77万人；而登记失业的人数近6年来从27.73万人下降至2015年的24.81万人；失业保险金领取人数也呈现明显的下降趋势，从2010年的11.61万人下降至2015年的9.54万人（见表1）。（三）缴费费率不断降低与其他社会保险基金不同，失业保险基金的筹集遵循的是以支定收原则、适度性原则和经济性原则。失业保险费率定得太高，将会增加参保单位和职工的参保负担，造成大量结余资金限制，影响社会经济发展。失业保险费率定得太低，则无法切实保障各项失业保险待遇的正常支付和失业保险制度的正常运行和可持续发展，上海失业保险的费率随着经济形势和就业环境的变化相应地进行了四次调整。四次调整方向是在不断降低缴费率，由1999年的3%到调整至2011年的2.7%，再到2013年调整至2%，到2016年，失业保险费率调整至1.5%。表12010～2015年上海失业保险参保情况1999年，根据《上海市失业保险办法》规定，单位缴纳失业保险费基数的2%，个人缴纳基数的1%，失业保险缴费率为3%，其中农民工合同制工人本人不需要缴纳失业保险。2008年12月，人社部、财政部、国家税务总局联合下发《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发［2008］117号）。根据通知，上海市积极贯彻落实，出台相关政策减轻企业负担、稳定就业局势。上海失业保险缴费率随着失业保险相关政策的改变调整了几次。2011年7月，上海市政府出台的《关于贯彻〈社会保险法〉调整本市现行有关失业保险政策的通知》，从2011年7月1日起，将用人单位缴纳的费率调整为1.7%，个人缴纳费率不变，将失业保险费率从3%调整至2.7%。2013年8月，上海市政府出台《关于调整本市城镇职工社会保险缴费比例的通知》，规定从2013年10月1日起，单位缴纳的费率继续下调至1.5%，个人缴费比例下调至0.5%，失业保险缴费费率从2011年的2.7%下调至2%。2016年，中央经济工作会议和全国“两会”提出了降低企业成本的重点任务，同时，国家对适当调整社会保险费率提出了新要求，在这样的背景下，上海市人民政府决定，在保障参保人员社会保险待遇水平和社保基金正常运转的前提下，进一步降低本市部分职工社会保险的费率水平，其中单位缴纳部分由原来的1.5%下降至1%，个人部分保持0.5%不变，因此，上海市失业保险费率调整为1.5%。（四）基金收支情况经过了四次保险费率的调整以及基金覆盖人群的变化，上海失业保险基金收支情况也相应地发生了变化。2010年，基金收入为71.67亿元，支出为60.71亿元，当年的基金结余为10.96亿元。2015年，基金收入为98.70亿元，失业保险基金累计结余为170.07亿元，相当于21.7个月的平均支付水平。按照国际惯例和我国实际，一般社会保险基金结余额能支付6～9个月的支出，可以作为合理结余的标准。因此，上海失业保险基金的结余仍呈现一个较高的积累水平，这在一定程度上与失业保险基金“以收定支、收支平衡、略有结余”的筹集原则有所冲突，从长远来看，这样的积累规模反映了基金的使用效率不高，不利于失业保险基金的健康发展。表22010～2015年失业保险基金当年收支情况二失业保险对促进就业的效果分析（一）失业保险用于促进就业的支出比例高2013年上海失业保险基金的实际支出为四大类，用于发放失业保险待遇18.82亿元，占比为23.65%；用于职业培训补贴的实际支出为2.31亿元，占失业保险基金支出的2.9%；用于岗位补贴和社会保险费补贴的支出规模为57.75亿元，占比为72.56%；开业指导服务费用的基金支出为7133.1万元，占比为0.9%（见图1）。从项目范围来看，用于保障失业人员基本生活的项目最多，一共10项，用于预防失业、促进就业的项目一共7项。但从支出规模和占比来看，上海失业保险基金主要用于促进就业、预防失业的支出。可以看出，上海失业保险基金按照国家适当扩大失业保险基金支出范围试点政策要求，在保障失业人员基本生活的基础上，充分发挥了失业保险基金的多重功能。图12013年上海失业保险基金支出情况（二）职业培训补贴支出项目逐渐缩减2010～2013年，职业培训补贴在支出项目上出现了较大的缩减。2010年，职业培训补贴主要包括6个支出项目，其中职业见习补贴费用和创业见习补贴费用分别包含了4个细分支出项目，之后支出项目逐渐减少（转为财政专项基金）。2012年，职业见习基地绩效评估费和创业见习基地绩效评估费转入财政专项基金。2013年，职业见习学员综合保险费用，创业见习学员综合保险费用，题库开发、研究等项目费用，校企合作费用，公共实训基地建设和维护费用和培训信息（账户）卡制作费用均转为财政转型基金。至此，职业培训补贴支出项目由6个支出项目缩减为2个支出项目，同时职业见习补贴费用和创业见习补贴费用分别只包含2个细分支出项目。可以看出，职业培训补贴支出项目逐渐转为财政专项基金已成为趋势。三当前失业保险存在的问题（一）失业保险费率仍有下调空间“十三五”期间，全球经济格局深度调整，我国经济发展进入“转型阵痛期”，新科技、新业态踏入“融合变革期”，经济改革开放步入“攻坚深水期”，国内和上海经济下行的压力依然较大。目前，企业用工、税收、融资等显性成本给企业带来了较大的负担，供给侧改革对降低企业成本提出了要求。2016年上海降低了社会保险缴费率水平，调整了养老保险、医疗保险和失业保险三个险种，总体费率下降了2.5个百分点，预计2016年全年减轻了企业负担约135亿元。目前，上海企业需要负担17%的增值税、25%的企业所得税、城建税等，过高的商业成本迫使部分中小企业迁移到昆山、苏州等周边地区。除了过重的赋税外，上海企业社保缴费比例为全国最高。而国际经验显示，企业缴费超过10%就要亮“黄牌”，超过20%亮“红牌”。上海的社保费率远远高于美国、德国、日本、韩国等国，适当地降低企业负担能够对促进就业发挥调节杠杆的重要作用。按照国家的总体要求，为在调整优化产业结构中更好地发挥失业保险预防失业、促进就业的作用，有必要研究实施阶段性降低失业保险费率的政策措施。从失业保险基金的结余可以看出，上海失业保险的结余远远超过6～9个月的合理水平，因而失业保险费率仍有下调空间。另外，2015年3月1日起，上海开始实施城乡职工统一的失业保险制度，用人单位在招用上海市农村户籍人员时，单位和个人按照与城镇户籍人员相同的缴费比例缴纳失业保险，外来从业人员非城镇户籍从业人员由“综合保险”转为城镇职工保险的五年过渡期正式结束，实现了新“三险”与城保缴费基数同步，给上海市的企业带来了一定的缴费成本压力。（二）失业保险制度功能难以发挥2016年4月，外来从业人员非城镇户籍从业人员的“综合保险”五年过渡期完成，失业保险覆盖人群包括了全部就业人群。2015年底，上海失业保险的参保人数为641.77万人。2016年4月开始，参加城镇职工基本养老保险的人群全部都要纳入失业保险的覆盖范畴，这意味着2016年上海失业保险的覆盖人群至少要增加292万人，由640多万人增长到933万人。2015年底，失业保险基金累计结余170.07亿元，2016年覆盖人群扩大了近一半，失业保险基金累计结余将大幅提升，导致失业保险基金结余更多。失业保险基金不能用出去，意味着其三大功能难以得到发挥，尤其是2008年金融危机以后，如何最大限度地发挥上海失业保险基金的作用预防失业、促进就业、保障生活是现阶段失业保险亟待解决的问题。（三）促进就业导向不明显20世纪80年代以来，西方国家纷纷启动失业保险制度改革，仅保障失业人员的生活水平已经远远不能满足失业保险制度的要求，预防失业、促进就业开始成为失业保险制度的重要目标。从劳社部和财政部2006年《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》可以看出，国家已经确定了失业保险的支出重点转为促进就业的理念。人社部、财政部2012年《关于东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》规定了扩大失业保险基金支出范围的试点政策将延长执行至修订的《失业保险条例》正式实施之日。因此，根据相关的法规条例，未来上海失业保险基金将根据上海市促进再就业工作的需要，积极稳妥地开展扩大支出范围的试点工作。目前，上海市各项促进就业政策涉及就业补贴、社会保险补贴、就业见习补贴、培训补贴、职业技能鉴定补贴、特定就业政策补贴、小额担保贷款贴息等项目。按照（财社部［2011］64号文）规定，就业专项资金用于职业介绍补贴、职业培训补贴（含劳动预备制培训生活费补贴）、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、特定就业政策补助、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。截至2013年底，在实际操作中，职业培训补贴、岗位补贴和社会保险费补贴以及开业指导服务费用大部分还是从失业保险基金中列支。由于失业保险基金用于促进就业属于试点工作，且国家延长试点的期限由两年一延缩短为一年一延，未来情况具有不确定性。修订的《失业保险条例》出台后，失业保险基金支出将按照修订的《失业保险条例》规定执行。这对于目前失业保险基金支出预算编制范围带来了很大的不确定性。（四）失业保险金给付水平较低2016年上海失业保险金第1～12个月的低档支付标准为1415元/月，2016年上海最低工资标准为2190元/月，失业保险低档支付标准占到最低工资标准的64.6%。国家《失业保险办法》规定，失业保险金的标准介于当地低保标准和最低工资标准之间，具体由省级政府确定。由于失业保险待遇具有保障基本生活的作用，对于通常的三口之家来说，2名失业人员加1名儿童（无收入）的总收入应当不能低于领取低保的家庭总收入。目前，上海最低生活保障标准为880元/月，三口之家的总收入则为2640元，两人领取的失业保险金则为2830元/月，仅高于最低生活保障标准190元。若失业超过1年，则领取的失业保险金为2264元/月，三口之家领取失业保险金的水平低于领取低保的总收入。由此可以看出，上海失业保险金的给付水平偏低，这将造成很多负面影响。首先，保障失业者的基本生活水平是失业保险制度设计的初衷，失业保险金给付水平较低将无法保障失业者的基本生活。其次，失业保险金的缴费基数与工资总额挂钩，而失业保险金的领取标准则是执行统一标准，与失业前工资收入脱钩，导致了劳动者对失业风险享受的权利和承担的义务不对等。最后，失业保险基金设计的目的不仅仅是维持失业者的最低生活，而是想要通过积极的就业政策提高劳动者的技能水平，较低的失业保险金则使得失业者在保障了其基本生活之后没有结余去进行再就业培训，难以支持失业者进行再就业的求职活动。表32016年失业保险金发放标准四对策与建议（一）扩大促进就业的项目支出从西方国家的经验来看，福利国家普遍推行过分慷慨的社保福利制度，但容易造成政府债台高筑、高失业率持续蔓延的状况，在这样的背景下，劳动力市场很难发挥其促进经济发展“加速器”的作用。因此，上海失业保险需要加强在预防失业、促进就业方面的作用，采取消极的失业保障政策和积极的与劳动力市场相结合的策略。这种互补性使得劳动力市场政策能够取得良好的效果，同时也不至于使得失业者对其产生长期的依赖。现阶段，由于修订的《失业保险条例》还没有出台，因此，对于失业保险基金用于促进就业的支出项目和支出范围与促进就业专项资金的支出项目的界定没有统一的法律政策依据。根据财社［2011］64号文的要求，失业保险基金的支出范围仅包括失业保险待遇以及在领取失业保险金期间