深圳基层综合性文化服务中心建设运营研究

深圳基层综合性文化服务中心建设运营研究

党的十八届三中全会明确提出“建设综合性文化服务中心”的改革任务。深圳作为国家现代公共文化服务体系建设引领者，已基本建成相对完善的公共文化服务体系，基层街道、社区也已普遍建有相应的文体中心、图书馆（室）、文化馆（站）等基层文化设施，但整体仍然存在投入不足、专业人员缺乏、吸引力不够、运行机制不健全、服务效能低下、特区内外发展差距大等问题。因此，如何实现基层各类公共资源协调与整合，依托基层综合性文化服务中心建设，提升基层文化空间服务效能，打通深圳公共文化建设“最后一公里”，成为建设文化强市亟待研究解决的重大问题。一深圳推动基层综合性文化服务中心建设的政策背景（一）基层文化建设是构建现代公共文化服务体系的重点基层是公共文化服务建设的重点。早在21世纪初，我国政府提出公共文化服务体系建设政策中，就包含有关基层（街道、社区）公共文化服务的丰富内容。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强公共文化服务体系建设若干意见》明确指出：“要把社区文化中心建设纳入城市规划，从城市住房开发投资中提取1%，用于社区公共文化设施建设，同时注意合理布局、综合利用。”近年来，公共文化服务建设已经明显向基层倾斜，但由于缺少统筹协调和统一规划，基层文化建设面临条块分割、各自为政、分散投入、重复建设、效能不佳等问题。党的十八届三中全会明确提出“加快构建现代公共文化服务体系”，以此作为全面深化文化体制改革，建设文化强国的重大任务和战略举措。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，为构建现代公共文化服务体系明确了指导思想、具体目标、主要任务和实施路径，特别强调在建设中要“以基层为重点”，提出“结合基层公共服务设施建设，制定村（社区）综合公共文化服务中心建设标准，充分利用现有城乡公共设施，统筹建设集宣传文化、党员教育、科技普及、普法教育、体育健身等多功能于一体的基层公共文化服务中心，配套建设群众文体活动场地”。2016年，国务院办公厅印发《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》，进一步明确指出“基层是公共文化服务的重点和薄弱环节”，针对基层公共文化服务面临的网络设施不健全、产品服务供给不足、条块分割、资源分散、效能低下等突出问题，将推进基层综合性文化服务中心建设作为加强基层公共文化服务建设的核心任务。以基层综合性文化服务中心建设为核心的基层公共文化建设已经居于现代公共文化服务体系政策设计的关键环节。（二）基层文化建设是深圳推动文化创新发展的重要内容基层是深圳公共文化服务体系建设的薄弱环节。相较全国其他主要城市，深圳较早建立了健全完备的市、区、街道、社区四级公共文化服务体系，特别是在“图书馆之城”等城市战略推动之下，基层文化设施网络日益健全，与此同时，普遍存在建设布局不合理，原特区内外差距大；人员投入不足，日常运营难以为继；服务内容匮乏，缺乏吸引力；管理机制不健全，服务效能低下等问题。相比于深圳大型公共文化设施，以社区图书馆（室）、文化站（室）为代表的基层公共文化空间发展严重滞后，与现代化、国际化创新型城市形象极不匹配。面对问题，深圳在《深圳文化创新发展2020（实施方案）》《深圳市文化发展“十三五”规划》《深圳市关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》等一系列重要政策文件中，均明确提出要进一步整合基层公共文化服务资源，探索和创新基层公共文化服务运作模式，建设基层综合性文化服务中心。（三）基层文化建设是基层社会治理的重要力量重视和发挥公共文化建设在社会治理中的功能与作用已经成为文化参与和推进国家治理能力现代化的重要命题，文化因素、政治因素与经济因素共同构成社会治理的三种主要力量，政府通过提供公共文化产品与服务，制定促进文化创意产业发展的相关政策，扶持各类文化艺术机构和团体等方式，让文化因素持续介入和参与地区可持续发展之中。特别是对于社区这类基层社会治理单元，包括文化设施空间、服务、社团在内的公共文化资源更是弥足珍贵，在相当程度上是维系社会公共生活的纽带，是社区共同情感与记忆的重要载体，是参与社区治理的重要力量。基层文化的治理功能体现在三方面：一是增强社区认同。基层文化是基层居民之间结合的一种黏合剂，通过文化的熏陶使得互相分离的基层居民能够更好地“粘”在一起，增强基层社区凝聚力。二是促进社区参与。基层文化影响力往往是无形的，这种无形的影响力如同“助推剂”，推动基层居民向着同一方向努力，激发基层居民以文化为媒，参与社区治理。三是构建社区文明。基层文化能够潜移默化社区居民的思想与行为，从而塑造社区的价值观念，成为影响社区发展的重要精神力量。基层文化建设一直是深圳基层社会治理中的重要内容。近年来深圳市委、市政府印发的多项推动基层社区治理的文件，都体现了文化建设内容。2015年深圳市人民政府办公厅印发《深圳市基层公共服务综合平台实施方案》，要求通过资源整合，创新服务模式，拓宽服务渠道，构建包括公共文化体育服务在内的基层公共服务综合平台，实现公共服务便利化、统一化、网络化，提升基层公共服务水平和服务效能。方案明确提出“力争到2016年底，建立集党建、市场和质量监管、卫生计生、民政、人力资源社会保障、文化体育、流动人口和出租屋管理等公共服务事项为一体的区、街道、社区多功能综合服务平台”。方案将文化体育服务纳入基层公共服务综合平台建设范畴，彰显了文化体育服务在基层社会治理中的重要功能。2015年12月31日，中共深圳市委办公厅印发了《关于推进社区党建标准化建设的意见》，重点提出建设社区党群服务中心，明确“服务中心统一名称、标识，按自愿共享原则设置党代会代表接待群众、党员远程教育、儿童‘四点半学校’、老年人日间照料、图书阅览、心理咨询和文体活动等功能区域”。该文件与建设基层综合性文化服务中心精神一致，即通过资源整合，机制协调，推动基层社区文化资源共建共享。二深圳基层综合性文化服务中心建设运营主要特点（一）街道文体中心成为深圳公共文化设施建设重点“十三五”期间，《深圳文化发展2020（实施方案）》与《深圳市关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》明确提出“各区（新区）采取盘活存量、调整置换、集中利用等方式推进每个街道基本建成1个街道综合文体中心”的发展任务。在此背景下，深圳街道文体中心建设步伐明显加速。据统计，“十三五”期间，罗湖区提出新建8座街道综合文体中心；南山区要建成蛇口、西丽、粤海3座文体中心；龙岗区提出建成区、街道、片区、社区四级文化设施体系，要建成布吉、坂田南园、横岗三个街道文体中心，重点推动坂雪岗科技城、大运新城、坪地低碳三个特色文体中心建设；龙华提出建设9个街道区域性文化体育项目；宝安区要新建新安文体中心，对原有福永文化艺术中心、沙井文化艺术中心进行改造升级（见表1）。表1“十三五”期间深圳部分区（新区）规划新建街道文体中心统计（二）社会资本参与基层综合性文化服务中心建设运营随着国家大力倡导社会资本参与公共文化服务建设，PPP模式（即政府和社会资本合作模式）已成为当前公共设施和公共服务领域热门运作模式。近年来，深圳在基层公共文化设施建设运营中也开始探索PPP模式。总投资5.5亿元的布吉文体中心项目定位于打造布吉片区城市文化综合体，在全国率先采用BOT模式建设公共文体设施，通过由政府出地、企业投资，产权归政府所有，政府授权投资方运营方式投资建设。该项目也被列为国家发改委、财政部全国PPP示范项目推广。据调查，龙岗区“十三五”期间的多个街道文体中心建设规划都通过引入社会资本方式进行。除了PPP模式，一些有实力的文化企业，依托其对文化资源的整合能力，通过参与基层特色文化空间的营建，一定程度上也在填补政府主导的基层综合性文化服务中心建设的不足。如深圳出版发行集团近年来推动的“一街道一书吧”建设，旨在通过与政府合作共建特色书吧空间，政府通过减免租金、购买服务等形式，由出版发行集团建设运营，以此聚集多元文化资源，将满足居民多元文化消费需求与提供基本公共文化服务融合起来。公共文化设施社会化建设运营模式有助于社会力量、社会资本投入文化领域，有助于打破文化事业与文化产业的边界，推动市场资源与要素参与现代公共文化服务体系建设，有利于提升文化资源的综合开发利用，促进文化消费，也一定程度上避免政府主体单一投资运营带来的资金来源单一、服务内容单一、体制机制不顺、服务效能不高等问题。但在PPP模式的具体实践中，一定程度上也会带来市场效益挤压社会效益，商业利益挤压公共利益的负面效应，因此在具体执行当中要发挥政府在公共文化建设上的主导作用，强化监督考核机制，进一步探索有效机制，确保公共文化服务效能的有效发挥。（三）社会力量参与基层综合性文化服务中心服务供给深圳各级文化部门都大力推动公共文化服务社会化供给，积极通过购买服务、资金资助等形式鼓励各类文化企业、文体社团、文体志愿者、文体辅导员参与公共文化服务供给体系，特别是鼓励社会文化资源依托街道、社区文化空间设施开展服务与活动，以此提高基层公共文化设施利用率和服务效能。深圳市文体旅游局通过每年定期开展“公益文化进社区”系列活动，邀请社会文艺社团定向面对街道、社区等基层公共文化空间设施配送文化活动，2016年通过公开招标委托60家社会机构承办288场次（项）公益文化活动。活动类型丰富多彩，包括歌舞、戏曲小品、相声、魔术、展览、讲座等；内容则包括法制宣传、慰问演出、特色文化、社团专场等。各区方面，福田区在创建国家公共文化服务体系示范区中通过设立“福田宣传文化体育事业发展专项基金”，在各街道建立由文艺社团构成的街道群文协会，以“福田文化空间”为品牌，资助各类社会组织依托街道、社区文体空间设施策划和开展文体服务项目。宝安区实施国家文化创新示范工程——“文化春雨行动”，在全国首创面向个体的公共文化服务采购机制，通过调动“文化钟点工”“文化辅导员”“文化义工”三支队伍参与街道文体中心、文体广场、社区文化服务中心等公共文化服务产品的供给，创新社会人力资源利用模式、政府采购公共文化服务模式、公共文化服务供给模式，从根本上创新了基层公共文化设施机构服务模式，解决了基层公共文化设施普遍面临的服务人员不足问题，丰富了基层文化服务人员的供给。（四）基层综合性文化服务中心特色化、差异化发展由于历史原因，深圳原特区内外各区发展阶段和类型差异较大，并成为基层综合性文化服务中心特色化、差异化发展的基础。一是超大城区推动基层文化、体育场馆设施相对专业化发展。以原特区外的宝安、龙岗、龙华为例，由于管辖面积较大，土地空间资源较为充裕，基层公共文化设施发展空间较大，在基层综合性文化服务中心建设上往往配套有街道级体育中心、文化艺术中心等专业场馆设施。二是整合街道文体中心资源建立特色鲜明的主题基层公共文化空间。以福田区为例，通过将街道文体中心发展为戏剧、音乐、舞蹈等不同类型的特色主题文化馆，实现区域文化空间资源整合与提升，凸显城区文化特质。三是基层综合性文化中心与商业空间融合发展。如罗湖作为老城区，土地空间资源相对紧缺，更多需要通过体制机制创新，将基层综合文化中心建设纳入城市更新和旧城改造当中，实现基层公共文化空间与商业空间协调与融合。四是重点针对深圳街道管辖面积过大、人口过多问题，探索介于街道和社区之间的片区综合性文化服务中心建设。如龙岗区探索在人口超过10万的社区建设介于街道和社区文化中心之间的片区型综合文化服务中心，解决超大型街道、社区文化空间辐射力和服务力有限问题。五是联合企业、园区共建新型基层综合性文化服务中心。如龙岗区借鉴美国硅谷、伦敦南岸等先进地区“社区文体自治”经验，在天安数码城、坂雪岗科技城等主要创客园区，植入“3.0版”新型“三小”设施，如“健身舱”“小型科技图书馆”等；罗湖区联合企业、文创园区共建“悠图书馆”，发挥社区文化中心、信息中心、服务中心的功能。三深圳社区综合性文化服务中心建设运营的突出问题（一）基层公共文化空间紧缺，布局不合理1.老城区土地资源紧缺严重挤压基层公共文化空间布局长期以来，与其他国内同等城市相比，深圳一直面临经济密集程度高、人口密度大、土地空间资源短缺、土地成本高昂等问题，这些问题显著制约基层公共文化空间设施的建设与发展。从北京、上海、深圳三地制定的基层综合文化服务设施标准看，差距十分显著。上海市社区文化活动中心按照常住5万～10万人口标准配建，超过10万人口的街道可增设一个社区文化活动中心，建筑面积不低于4500平方米，使用面积不低于3500平方米，其中中心城区不低于2500平方米。[1]北京市要求常住人口大于4.5万人的城区街道综合文化服务中心建筑面积不低于2000平方米；2.5万人至4.5万人的不低于1500平方米。[2]深圳则统一规定街道级综合文化服务中心馆舍建筑面积不低于1500平方米。[3]对深圳而言，土地资源短缺是基层综合文化设施建设的最大难点。特别对于罗湖这样的老城区，面临土地空间问题更为突出。调研发现，截至2016年底，罗湖区10个街道，仅有两个街道综合文化服务中心建设配置达标，其余街道不仅面积不达标，而且场馆设施大多非政府自有产权，处于共享或临时租赁状态，往往面临拆迁、合同到期无法续约等问题，难以保证设施长期运营；在社区层面，全区83个社区，其中57个社区有社区文化服务中心，仅44个达标，未来仍需新增26个社区文化服务中心。2.原特区外新区基层公共文化空间建设任务重由于历史原因，原特区外公共文化基础设施建设薄弱，区级公共文化设施尚不健全，街道、社区等基层公共文化设施建设布局不合理、人员编制少、服务运营不达标等。特别是新区所属街道普遍面临管理辖区面积过大、管理人口过多等问题，这些由农村城市化过程中从乡镇转化过来的街道，并不是按照城市功能设置和区域划分，其管辖面积相对较大，如占地面积最大的坪山新区坪山办事处，管辖面积达131平方千米。随着行政区划的进一步调整，部分新区将升级为正式行政区，原新区所属街道面临重新划分与调整，一定程度上造成街道综合性文化服务中心建设布局也要重新规划和调整。3.现有基层综合性文化服务中心建设布局不合理目前深圳街道文体中心、社区文化服务中心的规划建设主要按照行政区划，每个街道配建1个街道文体中心，每个社区配建1个社区文化服务中心，并未充分考虑公共文化设施的服务人口与服务半径。按照《广东省设立街道办事处标准》，特大城市中心城区常住总人口一般4.5万人以上、中心城区管辖范围一般宜在2.5平方千米以上，城乡接合部地区管辖范围3平方千米以上，即可设立街道办事处。但深圳的实际街道设置远远超出该标准。据统计，深圳市目前共59个街道办事处，管辖常住人口超过20万的有31个，超过30万的有23个，管辖人口在100万左右的有3个。如宝安区西乡街道服务人口157.63万，福永街道服务人口近103万，均相当于一座地级市人口规模，这种人口规模配建1座两三千平方米的街道文体中心难以满足辖区居民的实际需求。上海在布局街道文化中心上则采取更为灵活和科学的策略，兼顾行政区划与服务人口的考量，如《上海市社区文化活动中心管理暂行办法》明确规定，“一个街道、镇（乡）至少应当设置1个社区文化中心。行政区域人口超过10万的街道、镇（乡），可根据实际情况，增设1个社区文化分中心”。（二）基层公共文化空间设施管理运营机制不畅一是社区文化服务资源整合不足，部门协调不够，存在多头管理、资源分散、重复建设问题。目前，深圳虽已普遍建成由民政系统主导的社区服务中心，通过政府面向社工机构统筹采购包括社区助老、社区助残、妇女儿童及家庭服务、社区青少年服务等四大类社区基础公共服务项目。社区原有公共服务设施，包括星光老年之家、社区党员活动室、社区图书室等场地原则交由社区服务中心统筹使用。但这一整合由于缺乏来自宣传、党建、文化、民政等各系统的统筹协调与顶层设计，仍然存在各自为政，各建一套体系，各设一套标准问题。二是社区服务中心人员配置不足，待遇偏低，流失率高。人员配置方面，以社区图书馆为例，《深圳市基层图书馆达标定级评估标准》（2015修订版）明确要求，达标社区图书馆专职人员不少于2人，但在实际调研中发现，多数社区图书馆为兼职人员管理，人数不足2人。罗湖区2015年度基层公共图书馆统计数据显示，全区91家社区图书馆，共有工作人员146名，平均每馆工作人员1.6名。人员薪资待遇方面，未纳入社区服务中心统一采购的专职社区文化服务人员，属临聘性质，月薪一般不超过3000元。此外，社区无专职文化服务人员情况十分普遍，一般由社区工作人员兼任或完全由义工志愿者担任。三是社区治理体制制约基层公共文化空间设施建设的投入。街道级综合性文化服务中心问题集中于规划建设层面。相比街道，深圳在社区级综合性文化服务中心建设运营方面面临的问题更为复杂和突出。主要表现在“居站分设”的社区治理模式显著弱化社区自治功能，不利于社区文化社会化发展。2005年，深圳开始在全市推行“居站分设”，即在社区成立社区工作站，承担政府行政职能，社区居委会承担居民自治职能。“居站分设”满足了城市基层管理发展的需要，政府公共管理重心向社区转移，但也造成基层社区各治理主体权责不清，社区工作站任务负担过重，条块分割、资源分散等问题，社区党委、社区工作站、居委会、股份有限公司、社区服务中心、业委会等职能交叉、相互推诿等问题时有发生。在政府治理机制未完全理顺情况下，导致基层社区公共文化服务投入主体单一、人员经费投入不足、空间保障力度不够、政府建设运营成本过高等一系列问题。（三）基层公共文化服务管理运营标准化程度不高与其他同等城市相比，深圳基层公共文化服务，特别是街道、社区级长期缺乏系统全面、标准统一、形象统一的建设标准与服务规范，仅有《深圳市基本公共文化服务实施标准（2016～2020年）》及相关部门和行业标准，如《广东省综合文化站评估定级量化标准》《深圳市基层图书馆（室）达标定级评估标准》，尚缺乏必要的、明确的、全市统一的人力资源配置标准、服务内容目录标准、管理制度标准及服务采购标准等标准化文件。相比而言，上海市早在2007年就专门出台《上海市社区文化活动中心管理暂行办法》和《上海市社区文化活动中心基本配置要求》，明确了社区文化活动中心功能定位、布局规划、面积要求、基本功能配置、运行方式、开放时间、设施使用规定、经费来源、服务项目公示、业务辅导、文化资源提供、统计评估等明细标准。截至2016年，上海已建成形象标识统一、标准化、专业化运营的社区（街道级）文化活动中心223家，具备全部社区（街道级）文化活动中心服务项目、活动资讯网上可查询、可预约功能。四深圳基层综合性文化服务中心建设运营对策建议（一）加强基层公共文化空间规划建设深圳要将现代公共文化服务体系建设重心转向基层，重点解决基层公共文化空间面临的空间不足、标准过低、配置落后的问题，要从以下三方面着力。一是强化政府主体责任。进一步明确区（新区）政府在推进基层综合性文化服务中心建设中要承担主体责任，要实事求是确定存量改造和增量建设任务，因地制宜利用现有设施进行改扩建，或结合实际进行规划新建；要整合资源，把面向基层的各类公共文化资源纳入综合性文化服务中心，合理配置、集中管理、优化服务。二是空间合理规划。街道方面，结合现有实际，按照行政区划，确保每个街道至少建设1个街道综合性文化服务中心，同时探索以服务人口、服务半径为指标，在行政人口超过10万人的社区增配一个片区综合性文化服务中心，进一步实现基层公共文化空间的科学规划布局。社区方面，落实中共深圳市委办公厅印发的《关于推进社区党建标准化建设的意见的通知》精神，社区综合性文化服务中心主要依托社区党群服务中心集中建设，实施统一标准、标准配置和统筹管理。探索在集中连片地区或较大工业园区，利用城市更新配套空间、新建物业配套公共设施和企业提供的空间，建设覆盖区域人群的片区、园区综合性文化服务中心。鼓励企业、社会组织利用自有空间和资源举办服务社区群众的社区综合性文化服务中心。三是明确建设配置标准。基层综合性文化服务中心设施建设主要通过盘活存量、调整置换、集中利用等方式完成，不搞大拆大建。凡现有设施能够满足基本公共文化需求的，一律不再进行改扩建和新建。街道综合性文化服务中心重在完善、补缺，对少数尚未建成的空白点进行集中建设，建设规模按《广东省综合文化站评估定级量化标准（2015年度）》中的省特级文化站标准执行。社区综合性文化服务中心主要依托社区党群服务中心进行统筹建设。对没有场所，或者面积缺口较大，或没有自有产权的党群服务中心（社区综合性文化服务中心），各区（新区）应通过购买、置换或现有物业调配等方式予以解决。此外，要进一步落实新建物业配建社区公共设施的相关标准和监督机制。文化部门要联合市、区规划国土、住房建设部门认真把关，使新建物业按规划配建社区公共配套设施用房，且与项目同步设计、同步建设和同时投入使用。同一宗地内分期建设项目，公共配套设施必须在首期建设并验收。四是拓展户外设施。按照人口规模和服务半径，建设选址适中、与地域条件协调的街道和社区综合性文化服务中心配套的文体广场。鼓励结合城市更新和绿道建设等，增加艺术雕塑、文化驿站和文化景观。发掘利用城市商业广场、企业和社区场地、边角空地等社会场地资源，盘活现有场地存量。（二）健全基层公共文化空间功能与服务一是规范服务目录与内容。结合《深圳市基本公共文化服务实施标准（2016～2020年）》，区（新区）政府要围绕文艺演出、读书看报、广播电视、电影放映、文体活动、教育培训、陈列展览等内容，制定本区街道综合性文化服务中心、社区综合性文化服务中心基本服务目录，着重发挥政策宣传、文化娱乐、体育健身等基本功能，明确服务种类、数量、规模和质量要求，推动基层公共文化服务标准化、均等化。二是规范服务公示标识系统。建立全市统一的基层公共文化服务空间设施公示标识系统。基层综合性文化服务中心要在显眼位置设立活动项目服务公示牌，含活动项目内容、活动时间、各活动功能室