清洁发展机制下造林再造林项目实施的障碍与对策清洁发展机制下造林再造林项目实施障碍分析与对策建议以中国广西珠江流域治理再造林项目为例

清洁发展机制下造林再造林项目实施的障碍与对策清洁发展机制下造林再造林项目实施障碍分析与对策建议以中国广西珠江流域治理再造林项目为例

1总结森林是地球生态系统的主体。森林植物通过光合作用吸收二氧化碳(CO2项目总结广西项目位于珠江流域中上游的环江县和苍梧县,规划在宜林荒山荒地上营造4000hm3项目实施中存在的主要障碍分析3.1政治障碍3.1.1立地条件差,经济效益不显著在《京都议定书》第一承诺期内,只有造林再造林是合格的CDM项目。造林是指在过去50年没有森林的土地上通过直接人为措施恢复森林;再造林是指在1989年12月31日以来的无林地上通过直接人为措施恢复森林。这就极大地限制了林业项目活动的范围和可用于开展项目的合格土地数量(广西壮族自治区林业勘察设计院,2012)。就中国而言,符合上述条件的造林地主要分布在我国西北部地区(张小全等,2005)。这些地区地处偏远,交通不便,自然条件恶劣,造林地立地条件差,造林难度大,营造林和监测成本高,产生碳汇的时间长且量极为有限,效益不明显,对企业没有吸引力,大大制约了项目的开发。目前广西这些造林地虽然已实施造林,但有469.8hm3.1.2cdmar产品标准高,购买方参与度不高,很难形成吸引市为了解决CDM造林再造林项目(简称“CDMAR项目”)中产生的核证减排量(CER)的非永久性问题,在充分考虑此类项目产生的环境完整性、领土主权、未来土地利用机会成本等因素后,《京都议定书》框架下的“CDMAR项目的方式和程序”规定,采用签发长期核证减排量(lCER)或临时核证减排量(tCER)的解决办法,这两种CER到一定时期将失效,并必须用其他的CER替代。因此,尽管CDMAR项目与工业、能源等领域实施的CDM项目相比,具有更为显著的环境和社会效益,但却大大降低了购买方的积极性,导致此类项目产生的CER价格大大低于减排项目。据益可(Ecosecurities)公司2007年开展的CDM市场调查结果表明:CDMAR项目产生的CER的价格总体上只相当于工业、能源领域的CDM减排项目产生的CER价格的14%~30%左右(TillNeeff等,2007)。这种低价格的结果严重制约了此类项目的开发。同时,由于树木生长周期长,速度较慢,产生和转让CER需要经过较长时间,而工业、能源减排项目1~3年即可见效。因此,开发和实施CDMAR项目对购买方意味着要承担更大的风险,难以形成吸引力。至2012年4月,全球开发并注册的CDMAR项目仅有37项,而减排项目达4028项(广西环江县兴环林业有限公司,2011),也正说明了这个问题。3.1.3项目准备和注册前的准备《京都议定书》框架下的“CDMAR项目的方式和程序”规定,CDM项目设计书中所采用的方法学,必须是经EB正式批准的方法学。因此,在开发CDMAR项目时,需要对项目区基线情景进行详细调查分析,选择或开发适宜项目的基线和监测方法学,如果现有已获得批准的方法学不适宜,则要开发新的方法学并提交EB批准后方能用于开展项目设计。设计文件编制完成后,在提交EB申请注册前,除提交国内气候变化主管部门审批外,需通过EB指定的一个经营实体(DesignatedOperationalEntity,简称DOE)依据相关国际规则对项目合格性进行全面审定(包括现场查定),审定报告需在相关网站上公示,并在公示期间回答相关专家提出的所有质疑(VNFCCC,2005)。整个程序非常复杂且耗时长。广西项目从开始准备到获得EB批准注册实施,历时近三年,在EB注册的其他造林再造林项目也是如此,耗时甚至更长。3.1.4项目实施的灵活性和进度安排的非规范性之间的矛盾根据要求,在注册提交的造林设计文件中必须制定详细的监测计划。项目设计一旦注册后,造林地块边界、树种、造林进度安排以及监测计划等就不能变更,如需变更,则会对项目基线方法和监测计划产生影响,需要对其进行修改并重新得到CDM执行理事会的批准。这就表明与常规造林作业设计相比,CDMAR项目实施的灵活性非常低。而对于土地合格性要求如此严格的项目,树种选择、营造林技术几乎处于空白,项目实施期间存在许多不可预见的影响因素,变更不可避免。广西项目在实施过程中就遇到了雨雪冰冻灾害、干旱等自然灾害以及由于造林地自然、立地条件差,造林树种选择不甚合理等问题导致造林失败而重新造林,从而影响造林进度安排而不得不修改监测计划。虽然近年来,通过总结项目的实施经验,对造林树种、进度安排的变更给予了一定的灵活性,但仍然不够。项目主张选择乡土树种造林,而估算乡土树种的生物量的相关模型、参数缺乏,也致使估算常常使用缺省值,缺省值往往比较保守,估算结果不利于项目实施者。3.1.5集体林权制度改革未落实到林地承包经营权和“东南角”的界线新中国成立以来,我国集体林权制度虽经数次变革,但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在,这也在一定程度上制约了CDMAR项目的实施。2008年6月,中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,全面推进集体林权制度改革。广西项目设计时项目区还没有开展集体林权制度改革,林地承包经营权和“四至”界线是20世纪80年代初“林业三定”确定的(环江毛南族自治县志编纂委员会,2001;苍梧县志编纂委员会,1996),林地承包经营权大多为村民小组集体所有,项目林地承包合同由造林实体与村民小组签订。由于受当时的工作方法和手段限制,林地地块“四至”界线未能落实到地形图上,只是简单的文字描述,与实地不相吻合,“四至”界线不够明晰。在项目实施前,林地为长期荒芜的无林地,潜在效益没有体现,所以不存在纠纷,但项目实施后,林农看到了土地的增值和效益,村与村之间就产生了纠纷,导致项目设计的147.5hm3.2技术障碍3.2.1cdm造林再造林方法学的项目设计困难开展CDMAR项目设计,项目参与方需要明确提出项目基线情景、进行碳汇计量并制定监测计划,即开发或选择适宜项目的基线和监测方法学。虽然CDM项目执行理事会允许采用现有方法学,但由于各国和各地造林立地条件差别大,往往很难照搬已有的方法学。目前EB已经批准了20余个CDM造林再造林方法学,但获得注册的项目只有37个,这就说明应用已有的方法学开展项目设计仍然存在很大难度。因此,在大多数情况下,都需要结合具体项目地点的特定条件开发新的方法学,而开发新的方法学不仅需要耗费大量人力、物力和财力,且存在解决基线、额外性、非持久性、泄漏等技术难题而未必能够得到批准,这就意味着需开发新方法学的项目面临更大的风险。特别是目前国际国内熟悉建立方法学的专业人员少,因为很多专业人员既不熟悉CDMAR项目规则和土地利用、土地利用变化和林业良好做法指南,也缺乏良好的英文表达能力,这些都成为制约开发CDMAR项目的重要障碍。3.2.2从碳汇激发员工的实施能力以及预期效益等因素看首先,额外性论证必须对拟开展的项目所涉及的政策、技术、投资、经济等多方面障碍进行充分调查研究和分析。其次,论证额外性与常规造林项目进行的可行性研究存在很大区别。可行性研究主要是分析拟实施项目的建设条件和实施能力以及预期效益等是可行的,而额外性论证则主要论证拟开展的项目在没有碳汇收益情况下,存在着许多导致项目不能得以实施的障碍,而只有在项目产生一定量的碳汇且被出售后提高了项目的总体收益时,才对项目开发者产生激励并愿意实施项目。再次,论证额外性需要通过对财务指标、经济增益性、投资障碍、技术障碍、机构障碍、市场风险等多方面进行分析,从项目在常规条件下不能获得实施而在有碳汇收益下有可能获得实施之间找到一个最佳的平衡点。这种论证过程具有很强的专业性。虽然EB专门制定了CDMAR项目的额外性论证工具(CDM-EB,2007),但因其涉及的专业面较广,掌握论证方法和过程的专业技术人员还不多。3.2.3正确理解道e审设和注册CDMAR项目是一个全新的项目,对造林地合格性、地块边界、造林树种及配置、进度安排、营林技术措施等均有非常严格的要求,一旦项目设计通过DOE审定和在EB注册,必需严格按设计施工。由于地方林业主管部门、项目造林实体和社区群众缺乏对CDMAR项目的规则和要求的了解,且思想观念仍停留在常规造林的思路和方法上,监管不到位,导致项目无法按设计的造林进度计划、树种配置等实施。这就不得不修改监测计划并报EB批准,如果得不到批准,该项目就是一个不合格的项目,因此也大大地增加了项目的风险。3.2.4宜林荒山地CDM再造林项目要求造林地是1989年12月31日以来一直为无林地,而广西以及我国符合该条件的造林地大多为交通偏远、自然立地条件差的宜林荒山荒地。目前,在这些困难立地上开展造林试验和示范研究还比较少,缺乏相关造林经验,以致项目在造林树种选择和营造林技术设计等方面无据可依,导致由于造林树种选择不合理、造林立地条件差等原因使得部分造林失败或林木生长不良,极大地影响了造林实体实施项目的积极性和信心。3.3cdmar和cer的主要障碍CDM是国际政策驱动下形成的一种基于碳交易机制的项目类型,由于国际谈判制定的CDM造林再造林规则具有特定的政治背景,国家谈判从促进《京都议定书》下发达国家多进行工业、能源领域减排角度考虑,对CDMAR项目的实施制定了许多限制条件,目的是想减少发达国家利用林业碳汇抵消工业、能源排放的份额。由此导致了CDMAR项目不但面临许多技术障碍,也面临多种市场障碍。首先,做为目前全球核证减排量(CER)的主要购买方,欧盟排放贸易体系至今都不接受CDMAR项目产生的CER。其次,由于上文所述的许多障碍,CDMAR项目产生的CER成本较高。广西项目的核证减排量成本在第一承诺期末和计入期期末为:短期核证减排量(tCER)在13.34~40.33美元/tCO3.4投资回收期长,贷款提供方因或缺少资金,导致投资困难项目准备和实施期间,项目造林实体需要投入大量的人力、财力、物力和时间对项目造林地、基线情景、社区等进行调查;开发方法学、编写项目概念文件和项目设计文件等都需要聘请国内外专家,加上项目造林、抚育管护、检查验收、日常监测等均需投入大量资金,且占用期长,由造林实体一次投入确实存在很大困难。如果资金不到位,则会影响项目建设进度、质量和成效。从目前市场情况看,CER购买方一般都不愿意向开发方提供造林所需的前期投资,这使得造林实体承担很大的投资压力和风险。同时,由于造林项目投资回收期长,至少在10年以上,且和其它工业能源领域的CDM项目相比,其内部收益率低,又存在着火灾、病虫害、自然灾害等不可预见的风险,贷款提供方一般都不愿意向造林实体提供贷款。在这种情况下,项目造林资金往往依靠造林实体自筹解决,也就意味着整个造林风险留给了造林实体,在很大程度上降低了造林实体开发项目的积极性。4解决障碍的对策和建议4.1处理方法4.1.1核证结合cdm项目接受国家cdm项目审核CDM项目的参与方资格、审批程序、核证减排量价格和数量等必须接受国家CDM项目审核理事会的监督(国家发展和改革委员会等,2005)4.1.2项目设计,可能成为eb注册CDMAR项目准备的程序复杂,审查规则严格,同时,还存在方法学开发、额外性论证等技术难题。因此,必须建立专家组开发方法学和进行项目设计,才有可能使项目在EB成功注册。广西项目的开发,建立了一支既了解国际规则、又掌握国内政策,同时熟悉项目区情况的国际国内和地方专家队伍,基线调查和造林设计主要依靠地方专家完成,而关键技术难题如方法学的开发、额外性论证以及项目审定、注册、实施过程中遇到的树种变更、营造林技术等问题由国际国内专家解决,充分发挥国际国内和地方专家的特长,实现优势互补,克服了重重困难,确保了项目的成功注册和实施。4.1.3确定组织形式及收益分配方式广西项目造林地的土地承包经营权为村民小组集体和农户所有,涉及千家万户。为了使项目既满足上述要求,又能让项目造林实体和土地经营者接受,项目专家组经过与当地主管部门、项目造林实体、土地经营者等进行反复沟通和探讨,并借鉴广西速生丰产林经营的经验(彭文胜,2003),最终确立了以村民小组集体/农户与林场/公司股份合作、农户小组两种形式组织实施项目。同时,采用参与式方法确立了项目造林后木材收益和CER交易收益的分配方式,在取得各利益相关者的认同后,以合同形式确定下来。这两种组织形式及收益分配方式符合中国现阶段的国情和林情,且在国内同类项目中得到了推广应用。通过项目实施表明,在确定组织实施形式和收益分配方式时,最为重要的是理顺项目参与方和实施主体以及土地所有者的关系,尤其是利益分配关系,应充分保障当地社区尤其是参与项目农户的合法利益,才能确保项目的长期持续实施。4.1.4确定项目经营管理模式DMAR项目的实施周期一般在20年以上,周期长,短期经济效益不明显,一般大型的林业企业不愿意投资此类项目,而如果由当地的一家造林公司(或林场)独立组织实施如此大规模且复杂的项目,其经济实力、技术力量均无法承受。因此,必须确定一种行之有效、持续稳定的项目经营管理模式。广西项目采取的是由当地两家造林公司和两个林场联合起来,以委托代理方式委托造林实体中经济实力较强、技术力量较雄厚的一家公司作为中方项目参与方,向国家气候变化主管部门提出项目许可申请并获得了批准。而公司(或林场)之间在项目的实施和经营管理方面是独立的,这样既符合《清洁发展机制项目管理运行办法》对项目运营管理的要求,又易于操作,企业也能够接受,是一种行之有效的经营管理模式,值得在国家同类项目中推广应用。4.1.5加强对中国碳汇造林专业人才的培养方法学的开发、额外性的论证、设计文件的编写、碳计量与监测等是当前CDMAR项目开发存在的主要技术难题。国家气候变化主管部门和林业主管部门应组织开展更多不同层次的相关培训,让项目相关主管部门和参与方的技术、管理人员以及社区农户真正理解森林吸收二氧化碳的过程、活动和机制以及CDMAR项目的基本原则和要求,支持项目的开发;同时,充分发挥国家和省级林业调查规划设计单位的技术和人才优势,通过培训,让他们熟悉和了解碳汇造林项目的国际规则、审核审批程序和步骤、设计方法、碳计量和监测方法等,培养更多熟悉CDMAR项目方法学开发、设计书编写、国内外碳计量方法等专家队伍。组织各级专家和技术人员参加国际培训,更多地与国际专家交流,学习和吸收其他国家实施林业碳汇项目的经验,提高英语表达能力,有效地增强我国实施林业碳汇项目的执行能力。4.1.6增加碳储量、降低风险,减轻造林实体的投资压力和收益我国符合CDM造林再造林土地合格条件的造林地大多为自然立地条件差的困难立地。因此,必须选择适应性、抗逆性强的乡土树种造林,以达到保护生态环境,降低项目风险的目的。同时,在确保项目产生一定环境效益的基础上,在立地条件稍好的林地上种植一些速生乡土树种和外来引进成功推广种植的速生树种如良种桉、杨树等,做到长短结合,以增加项目前期的碳储量和收益,减轻造林实体的投资压力和风险。广西项目就设计和种植了约25%的良种桉,根据监测计算,目前产生的CER主要来自桉树(广西壮族自治区林业勘察设计院,2012)。4.1.7多方共担,确定项目研发方或专家支持项目造林实体目前,CDMAR项目的风险大多由造林实体承担,对其非常不公平。项目实施方和CER购买方应建立合作伙伴关系,在双方签订合法的CER购买协议的基础上,购买方预付部分CER转让金,以弥补项目造林资金短缺问题,减轻实施方负担,实现买卖双方风险共担。同时,项目开发方或专家组与项目造林实体应密切合作开发项目,基线调查、造林设计、监测主要由当地熟悉业务的林业调查规划设计单位与项目造林实体共同完成,关键问题如方法学的开发、额外性的论证、技术培训、碳贮量的分析计算等聘请开发方或建立专家组帮助解决。项目开发费用可通过申请相关赠款和当地主管部门适当补贴解决,广西项目就申请到了日本人力资源基金(PHRD)赠款,通过各方的通力合作,切实降低项目开发、监测等交易成本,减轻造林实体的压力。4.1.8提高生物多样性和生态环保能力国家林业局碳汇管理办公室组织专家完成了“中国清洁发展机制造林再造林碳汇项目优先发展区域选择与评价研究”,确定了我国适合开展造林再造林碳汇项目的优先发展区域。在此基础上,应逐步建立全国CDMAR项目储备库,并积极探索项目融资渠道。充分发挥国家绿色碳基金的作用,吸纳更多对环境效益感兴趣的企业投资开发此类项目。同时,鼓励使用气候、社区和生物多样性标准(简称“CCB标准”)进行项目识别和设计,将项目实施与项目区及其周边的生物多样性和社区发展有机结合起来,使企业投资造林绿化具有更多的附加效益,从而达到提高企业形象和开发项目的积极性。另外,还可将我国正在实施的中央财政造林补贴和林业生态工程建设与林业碳汇项目开发结合起来,或采取林权抵压方式获得贷款,以扩大项目的融资渠道。4.1.9确定承包合同的法律效力抓住国家全面实施集体林权制度改革的契机,规范林地林木承包和流转。对已经流转的集体林地、林木,符合法律规定、承包或流转合同规范的,要予以维护;承包或流转合同不规范的,要予以完善;不符合法律规定的,要依法纠正。尊重历史、照顾现实,既要维护经营者的合法权益,又要维护林农的合法权益。对权属有争议的林地、林木,依法调处确权后再落实经营主体。集体林地承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。明确承包关系后,要依法做好林地的勘界发证工作,做到林权登记内容齐全规范,数据准确无误,图、表、册一致,人、地、证相符。4.2提出建议4.2.1扩大林业碳汇项目的实施范围建议适当放宽CDMAR项目的土地合格性条件,将1990年1月1日至项目实施期间不是专门为了实施CDMAR项目而进行采伐的迹地作为合格的项目造林地。同时,扩展CDM机制下林业碳汇项目的实施范围。在未来承诺期谈判中,考虑将森林经营、森林保护增加碳储量以及减少毁林引起的碳排放等活动纳入CDM项目活动范围。4.2.2改变传统非永久性处理办法,适当改在保持发达国家可使用CDM造林再造林活动抵顶减排量不超过其基准年排放量1%的总额不变情况下,可考虑对CDMAR项目非永久性处理办法进行适当更改,包括改变项目产生的CER性质和替代时间、替代方式,或者通过建立临时贮存一部分CER用以缓冲非永久性风险问题等方式,以促进CDMAR项目级交易活动。目前,国际谈判正在考虑着手解决这个问题。4.2.3降低实施者费用进一步发挥CDMAR项目所在国政府在项目开发和审批中的主导作用,简化国际审批和注册程序;尽可能地让当地社区和农户或者项目实施者直接参与项目监测,设法降低项目交易成本。同时,考虑针对