土地利用总体规划建设用地指标的区域配置研究

土地利用总体规划建设用地指标的区域配置研究

1土地利用规划受导动态规划研究中国经济正处于快速发展阶段，工业化和城市化水平不断提高，建设用地紧张，已成为限制经济发展的主要瓶颈之一。同时,1978—2008年全国共有553.24万hm2耕地被建设占用,而且耕地减少的趋势正在加快,短期内无法逆转,已成为影响中国21世纪粮食安全的重大问题,为此,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)重申了基本农田保护和耕地占补平衡制度,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发(2006)31号)进一步明确了土地管理和耕地保护的责任,将严格控制建设用地规模,保护耕地资源作为中国土地管理的重要目标。因此,在国家不断加强耕地保护,保证国家粮食安全的大背景下,如何优化利用、合理分配有限的建设用地指标,发挥现有建设用地的最大效益,保障社会经济又好又快发展,统筹区域发展成为当前中国土地利用总体规划修编的重要任务。在土地资源合理配置方面,姜开宏等提出按照建设用地相对于耕地的比较优势来配置土地资源,以提高土地利用的总福利水平,陈江龙等认为需考虑区域的经济发展水平和自然资源禀赋,根据土地利用空间效率差异配置建设用地,罗永明等认为建设用地配置中应首先考虑建设用地的边际产出,同时考虑人口、GDP和固定资产投资等社会经济指标,王广洪等提出根据土地利用集约度的区域差异分配建设用地,丁建中提出根据空间开发潜力来分配,此类研究为土地利用总体规划修编过程中建设用地指标的分配提供了理论基础。在指标分配的方法论方面,主要有层次分析法、均方差决策法、群组决策法、主成分分析法和最少相对熵方法,目的在于确定指标权重,还有通过CLUE-S模型模拟分配指标。可见,土地利用规划修编中建设用地指标如何分配在理论和实践上都已经比较成熟。一些学者对土地利用规划的现状进行了反思,认为市场经济条件下,土地利用规划中存在多种不确定性和非理性因素,规划应是一种动态、协调的思想,在保持一定刚性的前提下,应具有适度弹性。从动态规划的视角看,建设用地指标的区域分配是预先的安排,社会经济发展的不可预见性导致土地利用的变异性增加,使得不同区域土地利用的比较优势发生改变,原先确定的建设用地指标分配方案在实践中有可能脱离实际,因而,建设用地指标的区域分配中也应当考虑引入“动态”的思想。鉴于此,笔者提出土地利用总体规划建设用地指标区域动态分配的思路,提出在执行规划中对建设用地的综合效益进行评价,在此基础上对原分配方案进行优化调整,以提高土地管理部门建设用地指标区域分配决策的合理性、科学性,以利于土地利用总体规划的有效执行。2土地利用总体规划管理中的用地指标分配不科学土地资源的合理分配要求在土地资源有限的条件下,按照区域间土地利用的比较优势来进行,使得土地资源向其利用效益最大的区域流动,实现土地资源最优配置,增进社会福利,达到土地资源区域配置的空间均衡。新一轮土地利用总体规划修编中,建设用地指标分配主要根据规划基期的土地利用情况以及对未来社会经济发展的预测确定的。但现实情况是,中国正处于经济和社会转型期,工业化、市场化、信息化三重社会转型同时进行,城市化进程不断加速,产业结构与城镇体系结构重新组合,因此,土地利用总体规划修编时确定的建设用地指标很难准确地体现未来不同区域土地利用的比较优势。土地利用总体规划的建设用地指标分配很难实现最优化,部分地区建设用地指标不足,用地矛盾突出,造成区域内违法用地增加,而部分地区指标相对宽裕,必然用土地来替代资本等其他生产要素,造成土地资源的粗放利用;另外,如果在生态环境脆弱区分配较多的建设用地指标,一旦环境保护不得力,还会影响当地经济社会的可持续发展。对建设用地指标分配进行调整,实现动态分配,可以一定程度上弥补预测的不确定性,使建设用地指标分配更接近实际。3土地使用总体规划和建设指标区动态分配的重要性和经济解释3.1建设用地指标动态分配模型通过建设用地指标的动态分配可以发挥土地利用的比较优势,提高土地资源的区域配置效率,增加区域内土地利用的总体福利,达到土地利用最佳经济、社会和生态效益(图1)。图1中,假设规划期内建设用地的边际综合效益曲线保持相对静止,横轴表示规划期内总的新增建设用地指标,纵轴表示规划执行期内建设用地的边际综合效益,Q*表示达到区域建设用地指标区域分配的最优点。由于未来社会经济发展和土地利用的不确定性,土地利用总体规划修编所确定的建设用地指标分配方案必然会与最优点存在一定偏差,而且规划期限越长,偏差越大,在图中用Q表示,意味着A地区多分配了QQ*的建设用地指标,社会总体福利损失为CFG。通过建设用地指标的动态分配,根据土地利用总体规划执行期间的土地利用综合效益变化情况,对原规划确定的建设用地指标进行调整,使得分配方案更接近最优点,在图中用Q′表示,社会总体福利损失缩小为CDE。因此,建设用地指标区域动态分配方案使得社会总体福利增加了DEGF。3.2建设用地的边际综合效益曲线在建设用地优化利用的管理中,中央政府(为利于分析将现实中的多级政府简化为中央政府和地方政府)处于信息劣势,充当委托人的角色,地方政府拥有私人信息,充当代理人的角色,形成了典型的委托—代理关系。由于代理人和委托人的目标函数不一致,加上存在不确定性和信息不对称,代理人的行为有可能偏离委托人的目标函数,而委托人又难以观察到这种偏离,无法进行有效监管和约束,从而会出现代理人损害委托人利益的现象。为解决此问题,需要设计一种体制,使委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”,以激励代理人采取最有利于委托人的行为,使委托人利益最大化通过代理人的效用最大化行为来实现,即实现激励相容。原有土地利用总体规划修编一旦确定建设用地指标分配方案,就不再变动,由于存在道德风险,地方政府从小集团利益和短期利益出发,追求的是政府、官员政绩最大化和区域经济发展快速化,因此,在规划执行过程中缺乏建设用地最优化利用以实现社会综合效益最大化的激励机制。这就意味着各个地区建设用地的边际综合效益曲线相对静止,需要设计一种激励机制,使地方政府有动力促使建设用地的边际综合效益曲线向外移动(图2)。通过建立建设用地指标区域动态分配机制,使得某区域内的土地利用效益、土地利用集约度、生态环境影响等指标的改善(图2中边际综合效益曲线外移)直接与建设用地指标分配(图2中建设用地指标区域分配最优点的移动)相挂钩,建设用地综合效益提高显著的区域将分配到更多的建设用地指标(A地区),有助于激励地方政府和土地管理部门节约和合理利用土地,有效保护耕地,规范土地市场,综合配置土地资源,优化土地利用结构和布局,统筹安排区域内的土地利用,在兼顾生态效益的前提下充分实现土地资产价值,最终达到区域土地资源的高效利用,发挥最大的社会、经济和生态效益。4土地利用综合效益评价结果的应用本方案拟在土地利用总体规划执行过程中对建设用地利用的综合效益进行及时监测和评价,分别在2010年和2015年对建设用地指标的区域分配进行动态调整。具体为:根据2006—2010年土地利用综合效益的评价结果重新审视土地利用规划修编时所确定的规划近期建设用地指标的分配方案,并进行调整,将差额分配到规划远期;根据2011—2015年的土地利用综合效益的评价结果作为规划远期建设用地指标分配方案的依据,与原先调整方案相比较,并再次进行调整。本技术方案的时间跨度为5年,小于土地利用总体规划修编时的15年,有助于提高建设用地指标分配的准确性,降低土地利用的不确定性。4.1节约用地的原则首先建立科学、合理的指标体系,表征不同地区建设用地的综合利用效益(表1),主要考虑以下因素:(1)注重建设用地的利用效益和集约利用情况,发挥建设用地的最大效用,节约用地;(2)保障国民经济和社会发展规划对建设用地的需求,实现地方政府的发展目标;(3)兼顾公平,对落后地区建设用地分配要给予一定倾斜,以促进地方经济的发展,防止贫富差距加剧;(4)考虑环境因素,不能一味追求经济发展而忽略环境,对污染严重、能耗高、生态环境差的地区要削减建设用地指标;(5)考虑规划执行期内实际新增的经济社会发展规模;(6)体现规划的执行情况,对于耕地保护得力、补充耕地到位的地区给予适当激励。4.2建设用地指标的标准化处理主成分分析经过数学分析生成权重值,以确定每个样本的贡献率,根据得到的综合得分并进行评价。首先,对各项指标进行标准化。影响建设用地指标区域动态分配的多个评价因子,无论从指标的分级值还是从计量单位看,都不具有可比性,因此,需要对指标标准化处理。采用级差标准化的方法对指标进行标准化,根据指标的不同特点,正相关指标(例如三产比重)采用式1进行处理,负相关指标(例如万元GDP能耗)采用式2进行处理。式1—2中,xij为i区域第j个指标的实际值;xmax为各区域该指标的最大值;xmin为各区域该指标的最小值。其次,根据主成分分析方法将影响城乡建设用地指标区域分配的多个因子归纳为几个变量进行评价,确定不同地区建设用地利用的综合效益,得到各个地区的综合得分Fi,据此得到各地区建设用地的分配指标为Ci。各地区建设用地指标分配的份额之比为:第i地区建设用地的分配指标为Ci,则:式4中,C为总的建设用地指标。4.3利用主成分分析方法对建设用地指标区域动态分配进行动态调整本研究以遵义市土地利用总体规划所确定的建设用地指标分配方案为例(表2),阐述建设用地指标区域动态分配的具体过程。遵义市位于贵州省北部,赤水河以东、乌江以北,市境东西宽247.5km、南北长232.5km,总面积30781km2,2005年户籍人口726万人,GDP达407.57亿元,全年全社会固定资产投资完成194.01亿元,全市财政总收入60.11亿元,其中地方财政收入22.16亿元,是西部经济相对较好的地区之一。遵义市土地利用总体规划(2006—2020年)中新增建设用地指标分配采用的方法是多因子加权求和法,指标和权重分别为规划期新增人口(0.35)、规划期新增GDP(0.3)、规划期全社会固定资产投资总额(0.1)、经济强镇及开发区个数(0.1)、现状人均建设用地面积(0.05)、规划指标执行情况(0.05)、二三产业地均GDP(0.05)。指标选取侧重于对未来社会经济发展的预测,缺乏生态环境因素和公平性因素,不利于统筹区域发展,同时,指标权重的确定带有较强的主观性,当专家的判断与实际相差较大时,将导致错误的评价结果,因此,通过规划执行期间对原分配方案进行动态调整,有助于提高建设用地指标分配的合理性;另外,从表中可以发现,规划近期和远期各县(市、区)新增建设用地规模的份额基本一致,表明各县(市、区)有相同趋势的用地需求,这显然不符合实际。可见,建设用地指标区域动态分配方案有其现实基础。到2010年,采用主成分分析方法对规划近期的建设用地综合效益进行评价,根据评价结果确定建设用地指标分配方案,假设遵义市各县(市、区)的建设用地指标分别应该为C1、C2、……、C14(表3),建设用地指标分配不足的县(市、区)可以在规划远期增加指标,而建设用地指标分配超标的县(市、区)则需要在规划远期相应核减。各县(市、区)规划远期的建设用地指标分别调整为D1、D2、……、D14,其中a%为调整幅度,由遵义市人民政府决策,体现政府的价值判断。到2015年,同样采用主成分分析方法对2010—2015年的建设用地综合效益进行评价,根据评价结果确定遵义市各县(市、区)规划远期的建设用地指标分配方案,与2010年确定的调整方案进行比较,并作相应调整。最终,各县(市、区)规划远期的建设用地指标分别调整为F1、F2、……、F14(表4),其中b%为调整幅度,同样由遵义市人民政府决策。5建立土地资源优化利用评价体系并进行动态分配在中国市场经济条件下,未来的土地利用和社会经济发展存在不确定性,而土地利用总体规划所确定的建设用地指标却是刚性的,很可能导致建设用地分配结果与实际脱节,难以发挥不同区域建设用地资源的比较优势,同时也缺乏激励。因而,笔者提出了土地利用总体规划建设用地指标区域动态分配的思路,有利于实现区域内土地利用总体福利的最大化。(1)通过对土地利用的综合效益进行及时监测和评价,并据此对建设用地指标进行动态调整,增强了建设用地指标区域分配的合理性,有助于发挥土地利用的比较优势,提高土地资源的空间配置效率。(2)建立了土地资源优化利用的激励机制。在建设用地指标动态调整过程中,地方政府只有努力实现区域土地资源的高效利用,发挥最大的社会、经济和生态效益,才能尽可能多地争取到建设用地指标。(3)构建了土地利用总体规划建设用地指标综合效益评价指标体系,特别考虑了公平性因素、生态环境指标和规划执行期间实际新增的社会经济规模,这是现有研究较少考虑的因素。评价指标的完