中国社会保障制度的现状及发展

中国社会保障制度

的现状及发展演讲者

上海市劳动和社会保障局

处长高级经济师

中国社会保障与保险论坛

副秘书长

派任《中国劳动保障报》

社长助理华东站站长

戴律国本人在担任上海市劳动保障局科研所副所长（主持工作）时曾承担了《中国社会保障体系改革的研究》的课题该课题经专家评审

定为A级

被世界华人交流协会评为国际优秀论文今天非常荣幸有机会就《中国社会保障制度的现状及发展》给大家介绍点情况主要介绍四个方面一、中国传统社会保障制度的特征和缺陷二、中国社会保障制度改革的现状三、国外可借鉴的做法和必须把握好的几个问题四、中国社会保障制度深化改革的发展前景一、中国传统社会保障制度的特征和缺陷我国传统的社会保障是以计划经济为基础，其内容主要由国家保障、单位保障、农村集体保障等三大板块组成，各保障项目分别按三大板块来设置的，形成了相互独立、互不交叉，又不成体系的“三张安全网”。1、中国传统社会保障制度的特征 国家保障是以中央和地方政府为责任主体，面向全体社会成员，无偿提供有关物质援助，它包括救济，福利，补贴，优抚和赈灾等。

单位保障是以单位为责任主体，以本单位职工及其家属为对象，包括了就业、养老、工伤、医疗、生育、遗属、困难和福利。

农村集体保障是以农村集体组织为责任主体，以农民为对象，进行合作医疗和对五保户等特困人员提供最基本的生活保障。

国家对各个保障项目，是按照行政职能分工，分别由劳动、人事、卫生、民政、工会等有关部门，来对不同的对象组织实施。

除农民和城镇社会闲散人员外，由于城镇进入劳动年龄段的公民几乎都进入企业或机关事业单位就业，单位承担了保障的主要职能。尽管传统的社会保障制度层次单一，不成体系，但它对稳定社会，发展经济起到了不可磨灭的重要作用。

改革开以来，随着我国经济体制改革的不断深化，传统的社会保障制度与之相适应也进行了一系列改革，并取得了长足的进步。然而，由于社会保障的各个项目分别由几个有关部门承担，造成多头管理，多家经办，政出多门，加之改革又是从地方先起步，固然给形成完善的社会保障体系带来了困难。2、中国传统社会保障制度的缺陷

一是社会保障各系统自成独立体系，互相隔离，致使整个社会保障体系“支离破碎”，形不成一张巨大完整的“安全网”。

二是社会保障各系统又各自为政，互不协调，致使有的人重复享受，有的人却孤立无援。

三是覆盖面狭窄，致使一部分人还游离在社会保障网之外。

四是社会保障或社会保险项目残缺不全，致使广大职工特别是国企职工在向社会主义市场经济全面过渡中有后顾之忧。3、中国传统社会保障制度的问题

鉴于中国传统社会保障制度的缺陷，又加之于各种历史原因以及改革的不到位和在发展社会主义市场经济中出现的新情况、新矛盾、新困难，还有不少问题有待研究解决。

一是单位化保障已力不从心。

在单位保障体制下，单位背着沉重的“办社会”包袱，劳动者也就成了“单位人”。引入市场机制后，企业进入竞争状态，矛盾就逐渐显露且越来越大，单位承担的保障已力不从心，原先稳定的单位化保障状态出现了动摇，中国传统的单位保障网被打破。事实也充分说明：单位化保障体系必然解体，社会化保障体系必然建立。

二是社会保险与劳动力流动不相吻合。

目前社会保障制度改革滞后于劳动制度改革，特别表现在原具有固定工身份的职工进入社会保障新体系是一大难题；

据不完全统计：全国大约有5000多万，上海还有100多万。他们是在计划经济时期统包统配进单位工作的。当时国家执行的是“低工资、低物价、高就业”的“两低一高”政策，他们所有的保障都融化在单位中。

这部分人比较适应老的模式。进入社会主义市场经济后，老的模式已难以维持,而他们对旧体制又比较留念，就业观念陈旧、市场意识薄弱，不敢轻易走向市场；

加之老的保障体制即将解体，新的保障体系又尚未完善，使他们产生了极大的担忧。这部分人的就业、保障解决不好，很可能会引起社会波动。

国家如何将他们工作几十年已作过“扣除”的部分给予适当的补偿（当前主要是养老、医疗、住房）。

这是中国社会稳定面临的一个不可回避的大问题！

也是中国改革、发展中最大的“结”！

国企改革碰到最棘手的是这部分人，再就业要解决的也是这部分人，目前社会保障重点要解决的还是这部分人！

这个“结”打开了，新的社会保障体系也就能真正建立了！

三是社会保障体系还缺乏强有力的资金支撑。

目前社会基本养老保险实行个人帐户，已经退休的和将要退休的中老年职工的帐户很大一部分是空的。国家欠了老职工一笔巨大的“隐性债务”，而现在又用年轻人的钱来抵偿这笔债务，客观上又欠了青年人一笔巨大的债务。目前这笔债务据有关部门推算至少在几百万亿。因此，如何补偿这笔巨大的“隐性债务”是个大问题。

四是区域经济发展的严重不平衡与全国要建立统一的社会保障体系存在一定矛盾。

中国各地区的经济发展还相当不平衡，东南沿海地区经济相对比较发达，特别是珠江三角洲和长江三角洲，从业人员的工资水平和人民的生活水平，较之中部和西北部要高。

经济发展的不平衡，导致劳动力价格的不平衡，劳动力价格的不平衡又导致社会保障水平的不平衡。

在这样的情况下,全国要搞一个缴费比例、一个计发办法、一个待遇标准是不现实的。这不仅不会促进经济发展,在某种程度上还会制约经济发展。因此,要充分考虑中国区域经济发展的不平衡,来设计社会保障体系。

五是各类基本社会保险改革发展还不平衡，没有形成有效运作的整体。

原来的各类基本保险是独立成系统的，分属于不同部门，没有形成系统工程。在基本社会保险制度改革方面，又存在有的险种改革步子快，有的险种改革步子慢，没有真正形成一个“安全网”。这种不成系统的保障，严重地制约了国企改革和人员流动。

六是积极的就业政策与保障水平之间的矛盾。

社会保障应该具有就业保障的功能，其基金的支出，构成社会消费需求，与经济扩张和收缩之间存在着一种反向运动的内在联系。因此，只有达到充分的就业，才会从根本上减轻社会保障的负担。

对下岗失业人员来说,他们需要保障,但更需要的是就业,就业才是最积极、最活跃、最根本的保障。

这是因为中国保障的财力十分有限，难以承担长期的刚性保障，单纯的保障，没有就业，也不能满足稳定的需要，最终的出路还是促进就业。二、中国社会保障制度改革的现状中国社会保障改革是从20世纪80年代中期开始的。

首先是从社会保险入手，从养老保险开始突破的。

随着中国改革、开放、发展、稳定的逐步深入，社会保险的其他几个险种：失业、医疗、生育、工伤改革也逐步展开。同步进行社会救助和公共福利事业建设。一、养老保险改革

到目前已进行了三步改革：

第一步：基金的改革

第二步：制度的改革

第三步：管理的改革第一步：基金的改革

建立社会养老保险的基金

国家是从1985年开始逐步展开的，形式是实行企业退休费统筹。上海是从1986年10月开始的。

主要作用是：

1、保障企业离退休人员基本生活；

2、缓解企业退休费用畸轻畸重负担。第二步：制度的改革

建立社会统筹和个人帐户相结合的社会基本养老保险模式

国家是从1991年6月作出了改革企业养老保险制度的决定

主要作用是：

1、适应社会主义市场经济的需要；

2、进一步保障离退休人员基本生活。

上海市政府于1991年11月成立养老保险制度改革研究小组，本人由于工作需要，参加了这个小组，是研究、设计、制定改革实施方案的主要参与者之一。

从1993年1月起，上海在全国率先探索推行了社会统筹和个人帐户相结合的基本养老保险模式。本人又自始至终参与了组织实施。党的十四届三中全会肯定了这个模式。1995年3月起国务院决定在全国推行这个模式，各省市陆续进行改革，出现了大帐户、中帐户和小帐户三种情况；

直到1997年7月全国才统一了企业职工基本养老保险制度，终于实现了从分散走向集中，完成了基本养老保险制度自下而上的改革。

与此同时，又进行了多层次的养老保险改革。

上海从1994年就开始进行单位补充养老保险试点，1998年在面上推开。

总工会还推出了职工互助保障。

还引导有条件的个人投商业人寿保险。

一个多层次的养老保险格局已形成。

2002年9月上海又推出了外来从业人员综合保险，有单位的外来从业人员由单位为其缴费;无单位的外来从业人员自己缴费,以社会平均工资的60%为基数,按12.5%缴费;可以保工伤(或意外伤害)、医疗和老年补贴。并委托商业保险公司运作。

为适应上海加快城市化建设的步伐，使离土的农民成为城市居民后，也能享受社会保险，去年，上海就探索小城镇社会保险，在一年多试点的基础上，今年10月正式在面上推开。

目前在上海基本形成了城保、个保、镇保、农保的社会保险多形式的格局。到今年为止，上海养老保险制度改革整整经历了10年时间。

取得的成绩是有目共睹、无可非议、也是难能可贵的，主要产生了以下几个机制：

1、个人缴费机制；

2、多渠道筹集基金的机制；

3、部分积累的机制；

4、待遇与缴费挂钩的机制；

5、养老金正常增长的机制。第三步：管理的改革

建立社会保障社会化管理网络

国家是从1996年开始提出的。那时组织上让我出来专门组建科研所继续进行超前研究，为上海乃至全国再提供可参考的改革思路。上海正式启动这步改革是1998年9月。

主要作用是：

1、使“单位人”走向“社会人”；

2、使企业摆脱社会事务的负担。

这一步改革是复杂、艰难、漫长的，不可能一蹴而就，而是成熟一个推行一个。

主要内容是：

1、养老金社会化发放；

2、社会化查询和社区服务；

3、社会保障卡：一卡在手、保障无忧、走遍神州、都可享受；

4、社区接纳管理退休人员等。二、医疗保险改革

目前已进行了四步改革：

第一步：大病住院统筹；

第二步：部分门急诊统筹；

第三步：退休人员50%门诊费进行统筹；

第四步：全方位进行“三医”联动改革。第一步改革，全国是从1995年镇江、九江“两江”试点启动的，上海是从1996年5月开始的；

第二步改革，上海从1997年6月开始的；

第三步改革，上海是从1998年10月开始的；

第四步改革，国家是1998年12月作出决定进行统筹和帐户相结合改革，上海是从2000年12月开始的。

上海在医疗保险改革上采取的是总体规划，分步实施，稳步启动，逐步推开的策略，即：走小步，年年走一步的做法。

主要作用是：

1、确保广大从业人员和退休人员病有所医；

2、缓解的医疗费畸轻畸重负担；

3、适应社会主义市场经济需要。三、失业保险改革

国家是从1986年10月进行劳动制度四项改革开始的，当时称待业保险。

上海与国家同步建立待业保险制度，1992年进行修改，1995年在全国首先改称为失业保险。1999年1月国务院颁布了《失业保险条例》；同年2月上海市政府发布了《上海市失业保险办法》，这个办法一直执行到现在。四、生育保险改革

20世纪90年代中期，以江苏南通等地市为主的全国不少地市县就开始探索社会生育保险的改革，取得一定的进展。

上海市政府于2001年10月发布了《上海市城镇生育保险办法》同年11月正式实施。五、工伤保险改革

工伤保险的改革是整个社会保险改革中启动最晚的一个险种。这是由于养老、医疗、失业三个险种改革的压力太重所致。

1996年国家劳动部先发布了《企业职工工伤保险试行办法》全国不少省市的企业从那时就开始按照有关规定执行起来了。在《企业职工工伤保险试行办法》实施了7年的基础上，今年（2003年）4月27日国务院正式颁发了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起正式实施。

上海同全国各地一样，目前正在抓紧制定贯彻的实施办法。到工伤保险全面实施，这就标志着党的十四届三中全会确定的社会保险体系基本建立。三、国外可借鉴的做法及其必须把握好的几个问题

国外社会保障归纳起来有四种类型：

以英国、瑞典等国为代表的“福利型”；

以前苏联等国为代表的“国家型”；

以德国、美国、日本等国为代表的“传统型”；

以新加坡、智利等发展中国家为代表的“储蓄型”。福利型的制度正岌岌可危；

国家型的制度也难以为继；

传统型的制度亦步履维艰；

唯独储蓄型的制度还具有生命力。

近年来，国外对社会保障体系的反思，是值得借鉴的，我国在构建社会保障体系时，也必须正确把握好以下几个问题：

一是保障水平不能定的过高，待遇标准的调整又不能操之过急。

西方国家在这个问题上有过深刻的教训。因此，在确定社会保障的标准和水平时，必须要与我国的经济发展水平相适应，要兼顾当前和长远，要合理和适度，要留有余地，在调整时，应尽量在做加法的同时再做减法。

二是多元化、多层次支撑。

多元化、多层次的保险体系，有利于政府原先在保险方面承担的无限责任转为有限责任；有利于劳动者增强自我保障意识。我国在构建社会保障体系时，应在力求提供稳定和适度的基本保险水平的同时，注意推进和发展补充保险，在确定单位和劳动者在基本保险所承受的负担时，注意为补充保险留出空间。

三是要分步实施，逐步到位。我国在建立社会保障体系时，一定要充分考虑区域经济发展的不平衡，必须树立分阶段、分区域、分层次、分群体的保障原则，可循序而进，先东南沿海，后中西北地区；先中心城市，后地县级市；先城镇，后农村；先养老、失业、医疗保险、城镇居民生活救助，后其他保险、福利；先保最基本生活，后共享社会成果。

四是保障功能和促进就业相结合。

不少国家在保证失业救济金发放的同时，积极地制定和实施促进就业的政策。在大力推进社会保障事业的同时，千万不可忽视促进就业，就业保障才是积极的保障，这是社会保障功能中不可缺少的一个重要组成部分。我国在构建社会保障体系时，一定要增加就业保障的功能。

五是社会保险基金运营市场化趋势。

中国人口众多，搞社会保障需要庞大的基金支撑，加之四十多年的计划经济体制，没有给社会保障预留资金，如今在社会养老保险方面还只有几个百分点的积累，也纳入了财政专户，虽可制约挪用、截留等问题，但不可能尽快地使有限资金增值。借鉴国外的做法，研究有效地进行社会保险基金运营的办法，已时不我待。四、中国社会保障制度深化改革的发展前景

社会保障制度仅靠各地自下而上的改革以及零打碎敲的单一的制度改革,已难以深化。必须不失时机地进行全国统一的社会保障体系建设。社会保障的改革也已经走到了这一步。2000年12月国务院决定选择辽宁省作为全国社会保障体系改革的试点。从2001年起，辽宁省制定了改革试点方案并经国务院批准后即着手进行试点，两年多时间的试点，到目前将圆满完成任务。

是指国家依法建立、保障国民生活、维护社会稳定的系统，它由纵横交叉、相互联系的各个保障子系统编结成的一个既相对独立，又密不可分的“社会安全网”。这个网应该覆盖到全社会的每个角落，贯穿到所有人的一生。1、所谓社会保障体系

从纵向上看，它应由就业保障、社会保险、社会福利、社会救助、社会互助、军人保障及其英模军烈属优抚安置、家庭保障和个人自我保障等子系统组成一个完整的体系。

从横向上看，各子系统又要形成种类齐全、层次多样、适应各类人群需求的相对独立的体系。

从运作上看，要确保社会保障有效地实施，必须要建立健全一整套完善的：

▲法律、法规、规章体系；

▲基金征集、支付、运营体系；▲监察、仲裁、执法体系；

▲统一管理的组织体系；

▲社会化管理服务体系；

▲社会监督、检查体系等。2、完善中国社会保障体系的总体思路

构建一个法制建设健全、各项制度完整、组织管理统一、基金运作规范、社会服务有序的纵横向之间相互协调,体现社会保障制度多层次,避免社会保障财务危机,保障人民基本生活需要,满足社会经济发展,适合国情、国力的具有中国特色的社会保障体系。这是中国现阶段对社会保障制度进行总体改革并整体协调推进我国经济体制改革的基本目标。

当前，中国社会保障体系改革的关键要在“社会”两个字上下功夫，即重点要有利于使“单位人”向“社会人”过渡；要建立以“块”为主的区域保障网络、以社区形态的保障实施体系，让区域、社区的保障网络能独立于各类单位而存在，使保障真正从单位化转为社会化，以体现保障的公平、公正、公开和严密。

在研究“单位人”向“社会人”过渡时，关键又要在一个“人”字上下功夫，即社会保障体系要以人为本来设计，要针对不同的人群和人的不同状态来考虑各种保障项目。3、对构建中国社会保障体系基本框架的设想包括目标模式和向目标模式过渡的主要举措两方面。党的十四届三中全会已经明确，社会保障体系目标模式有五部分组成。(1)社会保险，这是社会保障的基本纲领，是社会保障体系中的核心内容。根据中国现阶段的国力，社会保障主要对城镇劳动者进行养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种改革，其中养老、医疗要实行社会统筹和个人帐户相结合的模式；对农村劳动者还是提倡个人储蓄性养老保险和集体合作医疗以及引导和鼓励农民投保商业人寿保险。(2)社会福利，这是社会保障的最高纲领。它是国家和社会为改善和不断提高社会成员的物质文化生活水平而采取的各种具有经济福利色彩的社会政策措施的总称。其社会覆盖面广，涉及社会全体成员，不分城乡、年龄、性别，也不分收入高低，只要具备条件，均可享受。(3)社会救助，这是社会保障的最低纲领。它是以国家财政为基本的经济后盾，对那些失去生活来源或生活能力，或者遭遇到突然的自然灾害，造成生活困难的公民给予一定的物质或资金救助，使其能维持最基本生活。社会救助遵循的是公平原则，面向那些生活陷入困境的社会成员，一般以最低生活保障为救济标准。(4)优抚安置，这是社会保障的特殊纲领。主要是对守卫祖国的转业、复员、退伍军人和对国家作出突出贡献的英模以及军烈属给予工作安置和生活优待抚恤。(5)社会互助和个人储蓄保障以及商业保险，这是社会保障的普遍纲领。国家提倡单位在有经济能力的情况下，为其员工搞补充保险，并鼓励公民之间开展各种形式的互助活动和个人自我保障，以提高抗风险能力。向目标模式过渡的主要举措

目标模式一经确立，不可能一蹴而就，它必须经过由认识到实践，再由实践到认识的多次反复的螺旋式上升的过程。其主要举措： 为保证中央确定的大中型国有企业脱困、国有企业要减员增效等目标的实现，九届全国人大二次会议就已明确，社会保障首先要建立三条保障线，即：

(1)下岗职工基本生活保障线；

(2)失业人员基本生活保障线；

(3)城镇居民最低生活保障线。

1、先实行三条保障线

在实行三条保障线的同时，要同步考虑在一定时期内建立一个过渡模式。这个过渡模式的总体框架可先建立就业、养老、医疗、救助四大保障体系。

在国家主体模式前提下，允许不同区域有辅助模式的差异、发放标准的差异以及推行时间段的差异。2、同步考虑建立四大保障体系

这个过渡模式设想主要有以下几部分组成，即：

(1)以失业保险为核心的就业保障。

就业保障的实质是要使处于就业年龄段的劳动者在具有劳动能力的条件下能获得工作，或者获得基本生活费的来源。

真正的就业保障要以失业保险为核心，以失业保险基金为支撑。失业保险基金要以促进就业为出发点，以失业救济为临时帮困措施，它应该也完全有可能、有能力取代再就业服务中心或企业发放下岗职工基本生活保障的功能，它应该是更完善、更统一、更透明的就业保障体系的核心。

(2)以社会养老保险为核心的养老保障。

同时开展多层次的单位补充保险、个人储蓄性保险和商业人寿保险。先要把各种城镇从业人员全都覆盖进基本社会养老保险，进而，把异地就业人员和农村进城就业人员都纳入社会基本养老保险，对这两部分人，本地区应该“只保不养”，待其回原籍时给予转移。

在发展社会基本养老保险的同时，要不失时机地开展多层次养老保险，对单位补充养老保险和个人储蓄性养老保险，政府在税收上要给予优惠，与此同时还要大力发展商业人寿保险，大力提倡居家养老；