公共管理学(第三版)第05章公共管理权力与公共责任

公共管理学第五章 公共管理权力与公共责任学习目标通过学习本章，掌握公共管理权力与公共责任的内涵和结构，了解公共管理权力与公共责任的来源。理解公共管理权力失范的原因和主要表现形式，掌握校正公共管理权力失范的方略，了解促使掌握公共管理权力的主体履行公共责任的制度建设。能够运用本章的基本理论解释和预测现实社会中公共管理权力失范的现象，并且能够为完善公共管理权力的运行和公共责任的履行提供对策和建议。本章内容公共管理权力概述1公共责任概述2公共管理权力的失范与公共责任的缺失

3第一节公共管理权力概述5.1.1公共管理权力的内涵1．公共管理权力与政府权力的区别与联系

公共管理权力政府权力区别与联系01首先，公共管理权力较之于政府权力的起源要早，范围也更加广泛，自从人类社会进入有组织的阶段就产生了。其次，公共管理权力是政府权力的源泉，公民通过宪政方式将公共管理权力赋予政府，这是内涵和外延上的区别。再次，公共管理权力在产生政府权力的过程中可能被异化。公共管理权力是全体公民公共意志的体现，从本质上讲，它是中性的，本身不代表任何阶级和个人；政府权力却是公共管理权力在人类社会进入国家这种特定历史状态后的产物，它随着国家的产生而产生，随着国家的发展而发展，在阶级社会不可避免地具有阶级的烙印，成为了统治阶级进行阶级统治的工具。第一节公共管理权力概述5.1.1公共管理权力的内涵２．公共管理权力与强制性权力的不同公共管理权力强制性权力区别与联系01公共管理权力作为一种特殊的权力,它相对于一般权力是一种受到普遍赞同的合法化权力。公共管理权力的目的就是协调和指导社会组织中的交往与交换，它的存在与稳定对整体社会的生存与发展具有莫大的作用。公共管理权力在本质上仅仅是作为交换的权力，它同样具有强制力和强迫执行性，但它与强制性权力有本质上的不同，它需要社会成员从自身及整体的角度考量,并甘愿接受公共管理权力的支配和引导。

02第一节公共管理权力概述5.1.1公共管理权力的内涵3．公共管理权力的特点社会性：公共管理权力存在于社会关系之中，来源于社会成员，作用于社会事务。政治性：在阶级社会中，公共管理权力打上了阶级的烙印。在特定时期，会异化、脱离公益目的，为少数人利益服务。约束性：公共管理权力实施意味着影响他人，导致服从与被服从关系，公共管理权力的约束性可由强制力或传统、道德、自愿来实现。独立性：公共管理权力属于上层建筑，受制于经济基础，但有相对独立性，表现为公共管理权力与公益性不总是并行不悖，公共管理权力会脱离公益变为只为少数人服务，因此需要加强监督。综合性：这表现为两方面，一方面，公共管理权力是政治、经济、文化权力的综合，对社会政治、经济、文化产生不同的影响；另一方面，公共管理权力是个人权力的综合，社会化与政治参与是主要的权力综合途径。工具性：公共管理权力本身不是人们追求的最终目的，人们使用公共管理权力是为了协调各种社会关系，安排公共秩序，提供公众所需要的公共产品。公共管理权力特点0103第一节公共管理权力概述5.1.1公共管理权力的内涵公共管理权力是基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事务的一种公共权威力量5.1.2公共管理权力的形成公共管理权力的形成在根本上是人类为了自我利益而产生的一种妥协，并设计出的一种制度。个人是权力的本源，公共管理权力是个人权力让渡的结果。也就是说，公共管理权力无论是什么样的行为，最终目的都是在保障个人的权利与利益。违反这一条，契约就不再成立了。从某种意义上看，契约的失败表现为公共管理权力的滥用和公共责任的缺失。第一节公共管理权力概述5.1.3公共管理权力的主体与结构我国公共管理权力的主体主要是由执政党、国家权力（立法）机关、国家司法（审判、法律监督）机关、国家行政机关、人民政协（各党派、各人民团体、各界别、无党派人士）构成，他们在公共管理权力体系中发挥不同的作用，行使不同性质的权力。

第一节公共管理权力概述5.1.3公共管理权力的主体与结构中国共产党行使的是执政权，在我国政治实践中，党的执政权主要是指思想、政治和组织上的领导。人民代表大会是我国的权力机关，也是我国的立法机关。人大行使的权力直接来源于人民，是属于本源性质的公共管理权力，其他国家机关行使的权力都来源于人大的授予和委托。人大还必须行使任免权和监督权等必要权力，即选举任命和罢免由它产生的官员，并对国家政权机关和官员实行严格的法律监督。人民法院是我国的审判机关，人民检察院是我国的法律监督机关，二者共同组成国家司法机关。司法权属于法律维护权，包括法律解释、裁决、监督和违法判决的权力，其性质是通过维护法律的尊严和保证法律的实施来维护国家的意志。人民政府是我国的行政机关，政府行政权是一种执行权。人民政协是我国各参政党和各人民团体、各界爱国人士参政的正式渠道。从公共管理权力运行角度来看，它是一种政治参与机制。第一节公共管理权力概述5.1.4公共管理权力的运行机制1．公共管理权力主体之间的关系(1)政府与执政党之间的关系。政府与执政党的关系，实质上就是党行使的执政权与政府行使的行政权之间的关系。处理好执政权与行政权之间的关系的关键在于党切实做到依法执政、民主执政和科学执政。(2)政府与国家权力机关之间的关系。政府与人民代表大会的关系实质上就是行政权(3)政府与司法机关之间的关系。政府与司法机关的关系，也就是行政权与司法权的关系。司法权对行政权是一种监督关系，二者应该相互平行、相互制约，构成公共管理权力的一种平衡结构。(4)政府与人民政协之间的关系。政府与人民政协的关系，实质上是政府在多党合作和政治协商框架中怎样接受民主监督的问题。

第一节公共管理权力概述5.1.4公共管理权力的运行机制2．公共管理权力的运行机制(1)监督与制约机制。在不存在有效的激励机制的情况下，政治市场上只有对权力进行制衡与监督才能防止权力的滥用。现代民主政体下行政、司法的相互独立是一种有效的权力制衡方式。权力在任何一部门的滥用都会受到其他部门的制约，按照权力运用的范围与特征实行分层次的权力监督也可以有效地防止权力的滥用。(2)权力界定机制。在政治市场上需要界定权力在经济活动领域的作用范围，以防止权力商品化。防止权力商品化的有效措施是避免权力对商业性经济活动的直接干预，把权力对经济活动的直接干预限制在公共产品生产领域。(3)民主制度的保障机制。市场经济要求一个与之相适应的民主政治，在实施确立微观行为主体的自主权，明确界定产权，实行价格、财政、税收、金融等项经济体制改革的同时，也必须实施立法、行政、司法等项政治体制改革。第一节公共管理权力概述5.1.5公共管理权力的作用1.保障公民的权利2.维护社会的正常发展合理设置和依法行使职权的公共管理权力有利于保护个人自由。它们通过资源的合理配置为个人自由的实现提供更多的物质条件，并通过正当程序（即法律机制）为自由受到侵害的个人自由的实现提供有效的救济。

社会的正常发展，来自于对构成社会群体的个体利益的保障与维护，只有个人普遍性受到公共管理权力的公正对待，才谈得上社会整体的发展。也就是说，社会整体的发展是建立在公民个人发展的基础上的。

第一节公共管理权力概述5.1.6公共管理权力的有效性由于公共管理权力的职能涉及社会整体的目标，它行使的效能就显得尤为重要。因此，有效的公共管理权力就是在提供足够的公共服务和得到相当的回报之间寻求基本的平衡。要实现这种平衡，就要使公共管理权力既能提供足够的公共服务，又能充分发挥效力，使社会成员既能心情舒畅地生存和发展，又不至于因为个体的恣意行为而损及社会合作与基本秩序；就必须使权力双方最大限度地扩展自己的力量又不致伤及对方的利益，这就需要双方各自有所约束。在公共管理的实践中，人们往往通过评价一个国家及其政府的治理水平来判断公共管理权力的有效性，所运用的指标主要是：社会秩序的稳定性，经济发展水平，人民生活质量，社会文化和生态文明建设，等等。第一节公共管理权力概述5.1.7行政权力1.行政权力的表现形式（1）行政法规，即政府根据立法机关授权而自行制定的，具有法律规范意义的规定或命令等。近代以来，特别是现代行政国家产生以后，立法机关时常委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。委托立法现象的产生是国家行政职能强化的一个重要标志。（２）公共政策，即政府根据特定的社会状况和具体的行政目标，运用公共管理权力确定的社会行动方案和行为准则。（３）公共管理计划，即政府为实现一定的社会目标和管理目标，在对历史和现状的科学分析的基础上，依据法律和有关规定制定的未来行动方案。其作用主要是确定明确的社会目标并使行政部门努力实现这一目标，增强行政管理效率，合理配置资源，尽量减少不确定因素带来的损失。（4）行政干预，即政府依据有关法律和法规对一定的社会行为过程或行为方式的介入、引导、干涉或制止。第一节公共管理权力概述5.1.7行政权力2.行政权力的特征（1）公共性。行政权力的基本目的是通过贯彻执行宪法和法律来实现国家意志，管理社会公共事务，实现公共利益，因此公共性是其根本属性。具体言之，公共行政权力是通过社会公众授权才获得的，其权力主体是国家行政机关，而不是私人组织或个人；公共行政权力的运用与行使只能用于谋取和增进公共利益，保护公众权利，不能用于任何非公共目的；公共行政权力作为一种公共管理权力，必须平等对待所有的公众，执行公共管理权力必须要公开、透明，并且必须要接受公众的监督。（２）手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力是一种派生性权力，它必须执行赋予它权力的公民或者立法机关的意志；行政权力是一种管理权力，是管理社会公共事务、实现公共利益的手段。（３）自主性。行政权力的自主性，或者说相对独立性，主要表现为相对于社会权力的自主性和相对于统治权力的自主性。一方面，行政权力作为一种国家权力，执行国家意志，自然具有国家相对于社会的独立性。另一方面，行政权力作为一种社会管理权力和执行权力，它虽然源于政治统治权力，但在实际运行中，它又必须具有一定的自主性。即在管理国家事务和社会公共事务时，其不能被某个或某些强势集团所操纵。第一节公共管理权力概述5.1.7行政权力2.行政权力的特征（4）一元性。在一个国家内，只能由一个组织系统拥有和行使行政权力，该系统内部也只能存在—个权力中心，否则行政权力就不可能正常运行。不仅如此，一元性还表现为行政权力运行具有单向性，因为行政权力执掌者执行的是国家意志，所以公共行政权力的运行是从管理者指向被管理者的自上而下的运动。（5）时效性。行政权力作为一种执行权力和管理权力，其要义在于有效地执行公共意志，以迅速实现公共利益。所以，时间就成为行政权力结构中的重要坐标，效率也就成为行政权力所追求的直接目的。（6）膨胀性。行政权力的自身结构、性质及客体的状况使其具有自我膨胀性，因为行政权力的运动是自上而下的放射结构，每经过一个层级，都要扩大一定的范围；而且由于自立性的逻辑，权力行使者具有扩大权力的本能冲动，也使行政权力具有无限延伸的能力；此外，社会发展使得行政权力作用对象日益增加，行政权力也就随之扩大，导致行政权力结构的变化，形成连锁反应。以上三种因素相互作用，行政权力的膨胀自然就不可避免。公共行政权力自然增长，没有超出合理的限度，就属于正常状态；而行政权力增长超出现实的合理限度就会出现不正常的恶性膨胀。此外，行政权力还表现出多元性、阶级性与公共性以及权利特性与义务特性的对立统一、所属主体与行使主体相分离等特征。第二节公共责任概述5.2.1公共责任的内涵公共责任(publicaccountability)指的是公共管理权力的主体及工作人员在运用公共管理权力的活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及后果。

责任

客观责任

主观责任

消极责任第二节公共责任概述5.2.2公共责任的表现形式1．政治责任政治责任指政府机关及其公务员因为享有和行使公共行政权力而产生的维护社会制度、维护宪法和法律制度、维护国家安全稳定、保障公民的生命财产安全不受侵犯、维护社会稳定和发展等职责。2．法律责任法律责任即政府及其公务员在公共行政活动中对滥用职权或者违法犯罪行为应该承担的否定性的法律后果。公共行政活动中的法律责任一般主要存在于公共行政主体与客体之间，可能由政府或政府机构、部门以整体形式承担，也可能由公务员个人承担。3．工作责任工作责任也称普通行政责任，是来源于公共行政管理体系和制度方面的责任。普通行政责任主要存在于公共行政主体内部层级之间、机构之间、部门之间、领导和部属之间，由于机构、部门之间的责任、义务一般由其主要负责人承担，所以行政责任总会落实到公务员个体身上。4．道德责任道德责任是从事公务员职业的人所应遵循的、与职业活动紧密联系的、具有公务员职业特征并反映公务员自身特殊要求的道德准则和规范。第二节公共责任概述5.2.2公共责任的表现形式1．政治责任政治责任指政府机关及其公务员因为享有和行使公共行政权力而产生的维护社会制度、维护宪法和法律制度、维护国家安全稳定、保障公民的生命财产安全不受侵犯、维护社会稳定和发展等职责。2．法律责任法律责任即政府及其公务员在公共行政活动中对滥用职权或者违法犯罪行为应该承担的否定性的法律后果。公共行政活动中的法律责任一般主要存在于公共行政主体与客体之间，可能由政府或政府机构、部门以整体形式承担，也可能由公务员个人承担。3．工作责任工作责任也称普通行政责任，是来源于公共行政管理体系和制度方面的责任。普通行政责任主要存在于公共行政主体内部层级之间、机构之间、部门之间、领导和部属之间，由于机构、部门之间的责任、义务一般由其主要负责人承担，所以行政责任总会落实到公务员个体身上。4．道德责任道德责任是从事公务员职业的人所应遵循的、与职业活动紧密联系的、具有公务员职业特征并反映公务员自身特殊要求的道德准则和规范。第二节公共责任概述5.2.3公共责任的发展

政府无须对公民、社会负责的阶段政府负不完整行政责任的阶段

政府负完全行政责任的阶段

1742年，英国首相S·R·渥尔波因得不到议会的多数信任而辞职，从而确立了“国家有责”的原则，但这种责任依然是非常有限的。1873年，法国通过勃朗哥案件的法院判决，第一次明确规定国家应对其官员的过错负责。这次判决标志着严格意义上行政责任的正式形成。

二战以后

近代社会以前

第二节公共责任概述5.2.4公共管理权力与公共责任的关系1．公共责任规定了公共管理权力主体需要完成的任务的内容因为宪法和法律以及行政法规在赋予公共管理权力主体以公共管理权力的同时，对权力的作用目标、资源范围、作用方式、作用内容等也作了比较具体的规定，实际上就是指出了具体的任务，这也就是与公共管理权力相对等的公共责任。公共管理权力的主体必须认真履行责任、完成任务，否则就有可能失去公共行政权力或者受到相应惩罚。2．公共责任确立了公共管理权力主体需要承担的义务的范围公共管理权力来源于社会公众，公共管理权力的主体和公众之间的关系在本质上是一种委托—代理关系，公共管理权力的主体在行使公共管理权力时，必须满足社会公众的利益和要求。因此，公共管理权力的主体在接受公共管理权力之后，也就必须履行为社会公众谋福利的义务，这也是公共责任目标导向的要求。3．公共责任是监控公共管理权力的条件和依据在民主政治社会中，对公共管理权力进行监控，其前提条件就是有章可循。因此，首先必须明确与权力相应的责任，确保权责一致。然后，在对公共管理权力进行监控的过程中，要衡量公共管理权力的主体在行使公共管理权力的过程中有没有偏离正确轨道，其衡量的重要依据就是行政责任是否被切实履行。第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失

5.3.1公共管理权力的失范公共管理权力的失范指的是公共管理权力的职能发生蜕变，以及公共管理权力的运行不符合既定的规则和程序而使权力目标落空。1．官员的腐败2．权力的异化行政权力具有异化的可能性，也就是说，行政权力和原来的理念大相径庭，演变成一种对社会有害的力量。3．公共管理权力的所有权与使用权的背离4．公共利益与私人利益的对立第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失

5.3.2公共责任的缺失及其原因1．公共责任缺失的表现公共责任的缺失集中体现为拥有或行使公共管理权力的主体并不对公共管理权力的运行后果承担责任，从而打破了权力与责任对等的平衡状态。公共责任的缺失与公共管理权力的失范具有区别和联系：二者的联系在于，它们都与公共管理权力主体的不负责任的行为密切相关，都损害了公共利益；二者的区别在于，公共管理权力的失范往往在前，公共责任的缺失在其后。在公共管理的实践中，公共责任的缺失往往会助长公共管理权力的失范，二者具有相互促进作用。第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失

5.3.2公共责任的缺失及其原因1．公共责任缺失的表现决策责任的缺失政府的专门决策机构和执行部门的决策机构造成的执行责任的缺失由政府部门造成的监督责任的缺失监督责任的缺失则既涉及到权力机关，又涉及到政府部门的专门监督机构。第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失

5.3.2公共责任的缺失及其原因２．公共责任缺失的原因(1)支配与服从的单向控制。在共和国体制下，在具体的范围内，权力的支配与服从之间虽有单向的控制，但在更高的层面上，当权者本身也只能以人民权力的代理人和被委托人的身份接受人民的监督。然而，双向的权力制约机制不是自然而然的结果；从宪法原则到实践践履，涉及大量细节的、技术性的操作问题。事实上，因无视民主程序而架空宪法原则的教训可谓殷鉴不远，因此，只要存在支配与服从的单向控制，就容易导致公共责任的缺失。5.3.2公共责任的缺失及其原因2．公共责任缺失的原因(2)职位与职责的游离。职位是权力的社会外壳，职位的核心是权力。我国的社会主义制度要求居于权职的领导干部必须对自己运用权力的行为及后果负责，向人民负责，在为民谋利、促进社会发展等方面承担相应的责任。但是，这种原则认同的软约束没有化为公开的、可以随时考核的程序，难以解决当权者在其位不谋其政、掌其权不负其责的问题。权力所有与权力使用一旦分离，就使权力的来源由人民委托变成了上级授权，甚至成为可以买卖的商品。公共权力约束12345第三部门制约

反腐制约

伦理和道德制约

权力制约

权利制约

第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失5.3.3约束公共管理权力的方式第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失5.3.4监督公共管理权力的操作机制1．保持监督和制约力量的对等性监督主体与客体只有地位对等、力量对等，才能各司其职,实施有效监督和制约。如果监督主体的力量明显弱于客体的力量，主体就无法有效对客体实施监督和制约。我国目前的实际情况是监督和制约力量不平衡，监督主体弱于监督客体的现象不同程度地存在。2．监督的公开性公开，是主体对客体实施有效监督和制约的前提和基础。在主体相对独立、主体与客体力量对等的情况下，客体的公开程度与主体对客体监督和制约的有效程度成正比。没有公开性，就没有主体对客体监督和制约的有效性。3．监督和制约手段的强制性强制性，是保证监督和制约主体权威的重要前提。没有强有力的监督和制约手段，就无法有效实现对权力运行的监督和制约。当然，客体对主体的“合作”也是相当重要的，但有效监督和制约不能以客体是否“合作”为前提，不管客体是否愿意接受这种监督和制约，都应坚定不移、强而有力地实施监督和制约。第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失5.3.5公共责任的履行1．一般途径一是政治责任。要避免政府的失信，就必须强化事实上的行政权委托者即各级人大的政治监督和管理。二是法律责任。人大对政府政治责任的监控也不是任意的，应通过法律形式加以规范性认定和保障，并以国家强制力为后盾对政府及其官员产生约束力。政府公共责任须建立在宪法、法律和行政法规基础上。三是道义责任。政府官员应对自己不负责任的行为及后果进行自我反省或悔过，同时国家权力机关或上级行政机关对官员的不当行为进行道义上的谴责。第三节公共管理权力的失范与公共责任的缺失5.3.5公共责任的履行2．行政问责所谓行政问责，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效制度。

本章小结公共管理权力是基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事务的一种公共权威力量。我国公共管理权力主体，是由国家权力（立法）机关、司法（审判、法律监督）机关和行政机关组成。虽然我国不实行西方的三权分立制度，但是国家公共管理权力仍然划分为立法、司法、行政三大部分。显然，在公共管理权力体系中，行政机关处于执行主体的地位。公共管理权力具有社会性、政治性、约束性、独立性、综合性和工具性的特点。公共管理权力的运行机制包括监督与制约机制，权力界定机制和民主制度的保障机制。公共管理权力的作用体现在两个大的方面，即保障公民的权利，维护社会的正常发展。公共责任指的是公共管理权力的主体及工作人员在运用公共管理权力的活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及后果，主要表现为积极责任和消极责任。公共管理权力的失范指