财政预算管理及执行监督制度

财政预算管理及执行监督制度一、引言财政预算是国家治理的基础和重要支柱，其管理水平直接关系到财政资金的安全、高效使用以及公共服务的供给能力。财政预算管理及执行监督制度作为规范政府收支行为的核心制度框架，旨在通过“编制有标准、执行有刚性、监督有实效、绩效有约束”的全流程设计，确保预算资金“取之于民、用之于民”的本质要求落地。本文基于《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）及相关配套法规，结合实践中的制度创新，系统梳理预算管理全流程的核心制度安排，重点分析执行监督的多元制衡机制，为优化预算治理提供理论支撑与实践参考。二、财政预算编制制度：规范源头管理预算编制是预算管理的起点，其科学性、完整性直接决定了后续执行与监督的有效性。我国预算编制制度以“全口径、精细化、绩效导向”为核心，构建了“原则引领、流程规范、项目支撑”的编制体系。（一）预算编制的基本原则根据《预算法》规定，预算编制需遵循以下核心原则：1.完整性原则：政府所有收入和支出必须纳入预算，不得隐瞒、少列或遗漏。包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的“四本预算”需统筹衔接，实现“收入一个笼子、支出一个盘子、预算一个口子”。2.真实性原则：预算编制需以经济社会发展规划和部门职责为依据，收入预测需符合经济运行规律，支出安排需真实反映公共需求，严禁虚列收入、虚增支出或编制“赤字预算”。3.科学性原则：采用“零基预算”替代传统“基数法”，打破“基数固化”弊端；推行“绩效预算”，将绩效目标作为预算编制的前置条件，实现“资金跟着项目走、项目跟着绩效走”。4.统筹性原则：统筹各类资金来源，整合重复交叉的项目，避免资金碎片化；统筹当前与长远，优先保障民生、科技、环保等重点领域支出，确保预算与国家战略目标衔接。（二）预算编制的流程与方法我国预算编制实行“两上两下”的法定流程，确保部门需求与财政统筹的平衡：1.“一上”：部门编报预算建议数：各预算单位根据年度工作任务，结合绩效目标，编制本单位预算建议数（包括收入预算、支出预算及项目申报），报同级财政部门。2.“一下”：财政下达预算控制数：财政部门根据年度收入预测、支出政策及部门需求，汇总编制本级预算草案，经政府同意后，向部门下达预算控制数（包括收入控制数、支出控制数及项目安排意见）。3.“二上”：部门编报正式预算：部门根据财政下达的控制数，调整完善本单位预算，细化项目支出内容，报财政部门审核。4.“二下”：财政批复部门预算：财政部门汇总部门预算，形成本级政府预算草案，经人大批准后，在规定时间内批复部门预算（一般为人大批准后20日内）。（三）项目库管理：强化预算编制的支撑项目库是预算编制的“源头数据库”，旨在通过“储备有标准、入库有审核、出库有依据”的动态管理，解决预算编制“项目碎片化、资金分配随意性”问题。其核心制度安排包括：项目储备机制：要求部门提前1-2年开展项目可行性研究、绩效目标设定及评审，形成“滚动储备、动态更新”的项目库。未纳入项目库的项目，原则上不安排预算。项目分类分级管理：按项目性质分为“经常性项目”（如人员经费、公用经费）和“专项性项目”（如基建项目、民生补贴）；按资金规模分为“重大项目”（需报政府常务会审议）和“一般项目”（由财政部门审核）。项目出库审核机制：预算编制时，从项目库中选取符合年度政策导向、绩效目标明确、资金需求合理的项目，通过“专家评审、集体决策”方式确定预算安排。三、财政预算执行管理：确保刚性落地预算执行是将预算蓝图转化为实际支出的关键环节，其核心目标是维护预算刚性，杜绝“随意调整、截留挪用、资金沉淀”等问题。我国预算执行管理制度以“国库集中收付、预算调整法定、执行监控动态”为核心。（一）预算执行的刚性约束机制《预算法》明确规定“预算一经批准，必须严格执行”，其刚性约束主要体现在以下方面：无预算不支出：严禁超预算、无预算安排支出，不得将非预算资金纳入预算管理，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准。收入及时入库：税收收入、非税收入需按规定期限缴入国库，不得拖延、截留或坐支（除法律规定的特殊情形外）。支出进度要求：财政部门需定期通报部门支出进度，对进度缓慢的部门进行约谈、督促，确保年度支出进度达到规定要求（如一般公共预算支出进度需达到95%以上）。（二）国库集中收付制度：规范资金拨付国库集中收付制度是预算执行的“中枢系统”，旨在通过“账户集中管理、资金直接支付”，减少资金拨付环节，防范资金挪用风险。其核心内容包括：国库单一账户体系：设立国库存款账户（用于财政资金收纳、拨付）、预算单位零余额账户（用于预算单位日常支出）、财政专户（用于管理特定资金，如社保基金）等，所有财政资金均通过该体系收付。资金支付方式：分为“财政直接支付”（用于大额支出，如基建项目、政府采购）和“财政授权支付”（用于小额支出，如办公费、差旅费）。财政直接支付由财政部门向代理银行下达支付指令，资金直接支付给收款人；财政授权支付由预算单位向代理银行下达支付指令，资金从国库存款账户划转至预算单位零余额账户，再支付给收款人。资金清算流程：代理银行每日将支付信息汇总至国库部门，国库部门与代理银行进行资金清算，确保资金及时到账。（三）预算调整与调剂的法定程序预算调整是预算执行中的特殊情形，需严格遵循“法定事由、法定程序”原则：预算调整的法定事由：仅当出现“上级政府追加补助、重大政策调整、突发事件”等情形时，方可申请预算调整。预算调整的程序：部门需向财政部门提出调整申请，说明调整理由、调整金额及资金用途；财政部门审核后，形成预算调整方案，报政府常务会审议；经政府同意后，报人大常委会审批（需经人大常委会全体会议半数以上通过）；审批通过后，财政部门下达调整批复。预算调剂的规定：预算调剂是指在不改变预算总额的情况下，调整部门内部支出结构（如从公用经费调剂到项目经费）。调剂需经财政部门审核同意，原则上不得突破部门预算总额，不得调整到非预算项目。四、财政预算执行监督机制：构建多元制衡预算执行监督是保障预算刚性的“防火墙”，旨在通过“内部监督与外部监督结合、日常监督与专项监督并重”，形成“不敢违规、不能违规、不愿违规”的监督氛围。我国预算执行监督体系以“财政监督为基础、人大监督为核心、审计监督为专业、社会监督为补充”。（一）内部监督：强化自我约束内部监督是预算执行监督的“第一道防线”，主要由财政部门和预算单位承担：财政部门的监督：建立“预算执行动态监控系统”，通过大数据技术实现对资金拨付的实时监控、预警、核查。例如，监控内容包括：资金流向是否符合预算用途、是否超范围支出、是否违规向非预算单位拨付资金等；对预警信息（如大额资金划转、异常支出）及时核查，发现问题后责令整改，情节严重的移交纪检监察部门。预算单位的自我监督：要求部门建立内部审计制度，定期检查本单位预算执行情况，重点核查“资金使用是否符合预算用途、是否存在截留挪用、是否达到绩效目标”等问题；同时，部门需向财政部门报送预算执行情况报告（按月或按季）。（二）外部监督：形成监督合力外部监督是预算执行监督的“第二道防线”，主要包括人大监督、审计监督、社会监督：人大监督：人大是预算执行的法定监督主体，其监督方式包括：听取和审议政府预算执行情况报告（每年6-9月，政府需向人大常委会报告上半年预算执行情况）；开展预算执行执法检查（重点检查《预算法》落实情况、预算刚性执行情况）；进行专题询问（针对预算执行中的突出问题，如资金沉淀、项目绩效差等，询问政府及部门负责人）。审计监督：审计机关是预算执行的专业监督主体，其监督内容包括：预算执行审计（每年对本级政府预算执行情况、部门预算执行情况进行审计，出具审计报告）；经济责任审计（对部门负责人任期内预算执行、资金使用效益进行审计）；专项审计调查（针对重大政策落实、民生项目资金使用情况进行调查）。社会监督：通过“预算公开”实现社会监督，要求政府及部门向社会公开预算草案、预算执行情况报告、决算报告及“三公经费”等信息（公开范围包括政府网站、报纸等媒体）；同时，设立举报电话、信箱，接受公众对预算执行问题的举报。五、绩效评价与结果应用：提升资金效益绩效评价是预算管理的“指挥棒”，旨在通过“花钱问效、无效问责”，推动预算资金从“重投入”向“重效益”转变。我国绩效评价制度以“全覆盖、强应用”为核心，构建了“绩效目标设定—绩效运行监控—绩效评价—结果应用”的全流程绩效管理制度。（一）绩效评价的全覆盖体系评价范围全覆盖：包括“项目绩效评价”（针对单个项目，如“农村危房改造项目”）、“部门整体绩效评价”（针对部门全部支出，如教育部门整体绩效）、“政策绩效评价”（针对重大政策实施效果，如乡村振兴政策绩效）。评价指标体系：按“产出指标（如数量、质量、时效）、效果指标（如经济效益、社会效益、生态效益）、满意度指标（如服务对象满意度）”分类，结合项目特点制定具体指标（如“农村危房改造项目”的产出指标包括“改造户数”“工程验收合格率”，效果指标包括“农户住房安全率”“贫困农户脱贫率”）。（二）绩效结果的刚性应用绩效评价结果是预算调整、资金分配的重要依据，其刚性应用主要体现在以下方面：与预算安排挂钩：对绩效评价优秀的项目，下一年度优先安排资金；对绩效评价不合格的项目，减少或取消资金安排（如某民生项目绩效评价为“差”，下一年度预算调减50%）。与部门考核挂钩：将绩效评价结果纳入部门绩效考核，作为部门负责人晋升、奖惩的依据（如某部门整体绩效评价为“优秀”，部门绩效考核加5分；评价为“不合格”，扣10分）。与责任追究挂钩：对绩效评价中发现的“截留挪用资金、违规支出”等问题，依法追究相关人员责任（如某项目存在“资金挪用”问题，移送纪检监察部门处理）。六、结论与展望财政预算管理及执行监督制度是现代财政制度的核心，其完善程度直接关系到国家治理能力的现代化。我国通过“编制有标准、执行有刚性、监督有实效、绩效有约束”的全流程制度设计，已初步构建了“规范、透明、高效”的预算管理体系。展望未来，随着数字化技术的发展，智慧预算管理系统将成为预算管理的重要方向——通过大数据、人工智能等技术，实现预算编制的“精准预测”、执行的“实时监控”、监督的“智能预警”、绩效的“自动评价”，进一步提升预算管理的效率和透明度