自然资源资产收储整备指南（征求意见稿）编制说明

1一、背景、目的与意义（一）背景分散化的自然资源资产管理制度阻碍着绿水青山向金山银山的转化。“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”以绿水青山为象征的自然资源体系中蕴含着丰富的资产价值，然而多头管理、模式不一的自然资源资产价值实现路径不利于自然资源的系统性、整体性利用，导致自然资源的资产价值被低估、资产效益未得到有效实现。自然资源资产组合供应（以下称“资产组合供应”）为打通自然资源资本化创造了可行路径，各地陆续探索开展资产组合供应，显化自然资源价值。资产组合供应指在特定国土空间范围内，对土地、矿产、林草、水、海洋等多个门类资源及其相关产权进行收储，通过自然资源资产整体配置、统一供应、统一管理，实现自然资源开发效率、效益及资产权益最优化，推动生态产品价值实现。如江西省探索跨资源的组合供应模式，黎川县通过组合供应“采矿权+国有建设用地使用权”，有效破解了单一自然资源要素保障不到位难题，极大提高了配置效率。湖北省探索跨权属的资产组合供应模式，云梦县将“国有建设用地使用权出让+集体建设用地使用权入股+土地承包经营权租赁”组合打包，通过统筹整备、整体规划、统一配套、市场对接，实现闲置盘活、资产增值。广东省内各地市也积极探索开展资产组合供应探索，2如广州市从化区和营天下项目，在集体土地所有权不变的基础上，以点状供地方式将55宗分散的建设用地组合成一宗地供应，推动了项目区范围内土地统一规划、统一实施，实现零散资源统一供应，既提升了集体资产信用，又盘活了低效零散土地及生态资源，促进了自然资源从零散低效利用到高效市场运营。随着各地资产组合供应的实践开展，以自然资源资产统一收储整备制度尚未完善为代表的制约因素日益凸显。尽管目前我国土地资源资产收储整备经验相对成熟，其他自然资源资产收储制度尚未完全建立起来，全域全要素自然资源资产收储的相关制度还处于摸索、发展阶段。受此影响，我国的自然资源资产收储机构所从事的收储业务一般都比较单一、规模也相对有限，难以有效支撑后端的资产组合供应。构建全域全要素自然资源资产的统一收储、整备制度体系，将有效打通“绿水青山就是金山银山”转化途径。因此，亟需结合广东省实际情况，对自然资源资产全域全要素的收储整备规则进行统一，将针对土地要素的储备交易机制延伸至包含森林、矿产、水等在内的各类自然资源资产领域，充分借鉴土地领域收储整备机制经验，研究制定广南》”），为全域各类自然资源资产的收储整备提供系统性支撑。3一是积极落实国家探索自然资源资产组合供应相关要求，为发挥市场组合配置优势提供前提基础与重要保障。自国家践行生态产品价值实现、探索自然资源资产组合供应以来，自然资源资产的价值实现存在多元化情景，自然资源资产的综合收储整备为自然资源资产价值实现奠定了关键基础。建立整体性、规范性的自然资源资产收储整备制度标准，为发挥市场配置优势提供重要保障。2024年8月，《自然资源部关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》（自然资发〔2024〕150号）提出“健全生态产品价值实现机制，探索自然资源资产综合收储、组合供应，显化和实现生态产品价值”。自然资源资产的综合收储是资产组合供应的必要前提条件。同一空间中自然资源资产所有权体系难以分割，分散管理将引发市场主体多头申请、审批主体多头管理的情况，管理体系交错复杂，存在管理缺位、错位甚至越位的风险，无法有效发挥市场在资源配置中的决定性作用。进而，需要针对各类自然资源构建规范有序的收储整备工作指南，强化资产统筹管理，提升存量资产盘活利用能力，促进资产高效配置、收益落实。二是弥补现行全口径自然资源收储整备技术空白，为地市开展前端收储整备提供必要基础指南。资产收储整备需求及探索迭起，亟需加强探索自然资源资产收储整备技术指南，为规范实施提供指导。自然资源资产价值的提升往往依赖资4源系统整体质量的提升，单个国土空间生态产业化项目往往涉及土地、森林、矿产、水等多类型自然资源，但国内现行自然资源收储以单一要素为主，且以获取所有权为主要手段，全口径、多形式的自然资源收储整备存在实践探索不足、技术标准空白。通过编制本指南，对多种形式获取自然资源资产及相关附着物、定着物产权、支持资产包处置配置，形成综合性、多样性、规模化资源整备机制具有重大意义，解决权利交叉、权能缺位等问题，适用于广东省各类自然资源主管部门的收储、整备工作，在中端环节为资产组合供应创造工作基础，有效提升自然资源统筹治理水平，为乡村振兴、生态文明建设与共同富裕提供自然资源要素保障。（三）意义1.市场端：结合市场需求明确多元化收储模式与标准，降低市场进入生态产业项目风险在市场主体层面，典型的生态产品价值实现项目已由单要素转向多资源组合，市场主体具有参与储备环节的实践需求，但受制于统筹能力弱、制度供需不匹配、资金需求大等各项问题，导致市场进入风险大，影响资产组合供应及综合价值实现程度。一是市场统筹能力弱，生态产业项目进入风险高。以往单要素资源在收储、整备环节中涉及到的产权主体相对单一、权力关系相对清晰，但资产组合供应涉及跨权属、跨资源、跨空间、跨层级的各类资源，产权主体的分散化易导致交易成本畸高。同时，受制于部分资源储备对象部5分为集体所有，抬高了产权主体的违约风险，致使市场主体参与多要素统一储备的风险过高、难以进入。二是市场趋利性强（营利性资产），未充分发挥各类资产综合价值。目前单要素的储备制度仍关注建设用地、海域、矿产等价值高、产权清晰的关键性自然资源资产，针对生态产品价值实现项目主要涉及的城镇开发边界外等地区的耕地、园地、林地（木）、滨海沙滩、河流岸线、集体建设用地、资源附着物（古宅、古树、码头等）等资源资产存在收储制度空缺，该类营利性较弱资产价值“隐形”，未被充分挖掘。三是单要素储备制度大多涉及所有权转变，收储成本高昂。自然资源生态产业化项目涉及资源类型多、面广量大，如仅以所有权转变则存在市场获取成本高，进一步加大市场交易成本。通过开展本次自然资源收储整备的相关技术指南编制，结合实际项目需求探索更丰富多元的资源使用权、经营权的收储机制，对于提升全口径自然资源资产收储效率、促进存量资产高效盘活利用、降低市场进入生态产业化项目门槛、降低交易隐形成本、提升各类自然资源资产的配置效率效益等工作具有重要意义。2.管理端：促进完善自然资源收储管理制度及标准，提升自然资源资产储备工作效率与效益在政府管理层面，以往单要素管理造成的事权分割逐步形成路径依赖，储备环节中流程分散化、入库标准不统一、管护制度不健全等问题依然影响储备效率，成为制约着自然6资源资产资本化的瓶颈。一是现行收储整备标准差异大、流程分散化。单要素储备在自然资源资本化中的显著问题在于缺乏统筹主体，储备与资产组合供应目标脱节，开发利用受制于资源碎片化。以乡村文旅项目为例，其开发需要对确定空间范围内的国有建设用地、集体建设用地、集体农用地、资源附着物进行收储，涉及土地储备机构、行政村、自然村、乡镇基层政府等多类收储主体，缺乏统筹主体导致各类收储主体的收储模式、时序安排存在差异，影响文旅项目的建设与运营计划，同时由于各项资产组合供应后涉及到外部效应溢价，多个收储主体间难以统筹确定收益分配比例，影响收储效率。二是整备制度不完善，收储后价值提升及高效管理难度大。目前我国针对土地、矿产等自然资源资产，提出在前期开发环节需要通过基础设施建设满足“净地”、“净矿”供应条件方可入库管护，海南省等地也提出完成整体海域使用论证和海洋环境影响评价等“净海”储备、供应条件。但针对林地（木）、农用地、闲置农房等资源附着物的整备使用方式尚存技术空白，部分资源资产需要完善质量等条件，方可提升资产价值，该类内容在前期开发环节技术标准也尚未明确。三是现行管护技术标准不健全，临时利用价值未发挥。由于资源类型的多样化，各类资源的管护措施可能存在差异、甚至不完善，导致多资源收储后难以实现有效管护，存在资产价值流失风险。此外，对既有资源的临时利用能够为生态产品项目预热、提升资产价值，但现有的临时利用制7度在年限和用途层面限制较为严格，缺乏统一标准则造成“价值无效流失”。通过开展自然资源资产收储整备指南研究，有利于提升储备效率，立足于自然资源资本化的全局性思维，对适用于广东省各类管理部门的自然资源资产收储整备全流程技术进行规范，对于提升自然资源资产“收储-前期开发-管护-临时利用”等全流程的价值转化效率具有重要意义。二、工作简况（一）任务来源为促进自然资源资产高效利用、落实自然资源领域生态产品价值实现工作要求，规定广东省自然资源资产收储整备的基本工作流程与工作模式，根据《广东省土地学会关于2025年第二批团体标准的立项公告》，《指南》于2025年3月通过广东省土地学会批准立项，由广东省土地调查规划院与广州市城市规划勘测设计研究院有限公司负责起草。（二）标准制定相关单位及人员本标准主编单位为广东省土地调查规划院，参编单位为广州市城市规划勘测设计研究院有限公司。广东省土地调查规划院主要负责标准起草，参编单位负责标准的参与起草、前期调研和收集资料。（三）主要工作过程编制组于2024年10月启动标准的编制工作，截至目前，完成了标准调研、标准编写等工作，具体工作过程如下:81.立项阶段（2024年10月-2025年3月）1）成立标准编制组。2024年10月由广东省土地调查规划院牵头，联合广州市城市规划勘测设计研究院有限公司共同组建标准编制组，开始编制工作。2）开展调研和起草准备工作。2024年10月至2025年1月，在收集整理基础研究资料的前提下，开展书面调研、标准框架构建、技术方法选择等准备工作。3）申请团体标准立项。2025年2月向广东省土地学会进行立项申报，2025年3月获准立项。2.研究编制阶段（2025年4月-2025年7月）1）编写标准初稿。2025年4月至2025年5月，编制组结合广东省实际，编制形成了《指南》（初稿）。该版本的主要特征是在土地储备工作基础上，面向全要素自然资源资产进行扩充，明确各类自然资源资产收储整备的基本工作内容。2）标准补充和修改。2025年6月至2025年7月，标准编制组内部多次进行沟通、交流研讨、审核、补充和修改等，对各类自然资源资产收储整备工作进行分类整合梳理，进一步明确工作链条，形成了《指南》（征求意见稿）。3.公开征求意见阶段（2025年8月-2025年9月）2025年8月，拟由广东省土地学会组织《指南》（征求意见稿）的公开征求意见工作。9三、标准主要技术内容（一）编制原则充分考虑广东省自然资源资产管理的工作特点及与相关标准的协调性、衔接性和完整性，并保证标准结构、文体和术语的统一，使之符合标准的规范性。2.科学性结合实际案例调研和项目数据分析等科学方法，制定符合广东省实际的自然资源资产收储整备指南，促进自然资源资产高效利用与保值增值，确保标准的适用性、合理性和前3.可操作性《指南》中工作流程、工作模式的确定是在充分研究国内相关标准的基础上，结合广东省自然资源资产收储整备工作实际及相关经验综合确定，可操作性强。（二）主要内容本标准依据GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部分:标准化文件的结构和起草规则》起草，遵照我国现行相关法律、法规、规章、标准及规范，并结合标准的特点进行编写。本标准由七章内容和附录组成，分别为:（1）范围、（2）规范性引用文件、（3）术语和定义、（4）总则、（5）工作基础、（6）收储整备、（7）入库管护及临时利用七个部分以及四项附录，具体内容如下：介绍了广东省自然资源资产收储整备的目的，明确了本标准的适用范围。2.规范性引用文件列明本标准需要遵循的国家标准和技术规程。3.术语和定义定义关键术语，包括“自然资源资产收储整备”“自然资源资产包”“权属整备”“功能整备”“质量整备”。4.总则明确广东省自然资源资产收储整备的工作原则、收储整备对象、工作流程以及实施主体。其中，工作原则包括统一权利权属、多元储备方式、专业主体实施、必要前期开发、规范工作流程六项内容；收储整备对象包括自然资源资产及其权利、自然资源资产的附着物、未明确用途、类型的其他资源三项内容；工作流程包括前期工作、收储、前期开发、审批报批、入库、管护等内容。5.工作基础明确收储整备前期工作的主要内容，包括组织准备、技术准备、编制收储整备技术方案等主要内容。其中，组织准备明确委托实施、合作实施等相关模式，确定领导决策方式、实施主体等内容，提出组织实施的具体工作要点；技术准备包括基础资料收集、调查评价等内容；收储整备技术方案包括确定收储整备目标、工作对象、资金平衡估算、资金筹措安排、时序安排等内容。6.收储整备明确权属整备、功能整备、质量整备（前期开发）、实施保障等相关内容。其中，权属整备、功能整备、质量整备（前期开发）三项工作内容明确各项工作内容的工作模式及对应技术要求；实施保障包括组织保障、计划衔接、影响评估三项内容。7.入库管护及临时利用明确入库条件以及管护、临时利用相关工作要求。其中，入库管护前需要开展资产评估（潜力评估同时明确各类管护模式及临时利用对应的资产清单。入库管护包括具体管护责任，实施要求等，临时利用包括利用范围划定、期限、审批、恢复等相关要求，同时还需要明确出库条件，开展供应前资产评估。8.附录