【《河长制运行中的责任承担及改革建议研究》12000字（论文）】

河长制运行中的责任承担及改革建议研究目录TOC\o"1-3"\h\u11927引言 21696一、河长制运行模式的法理基础 314824（一）我国河长制的法律依据 3881.河长制制度的演进 353372.河长制制度的法律地位与制度现状 417876（二）河长制运行模式的内在逻辑 4137231.河长制是党政负责人主导下的流域协同治理制度 4132032.河长制的追责机制与运行逻辑之间存在抵牾 54470（三）从一般性的责任制视角观察河长制的一般法理 5290181.河长制是地方政府环境质量负责制的具体落实 687562.河长责任制度是现有环保问责制的典型体现 79856二、河长制运行中的责任承担分析 831680（一）河长制中河长法政责任的双重性 885841.河长身份的双重性决定河长责任的双重性 871082.河长制制度依据的双重性决定河长责任的双重性 95573（二）河长制责任制度的现有法律空缺 9110941.发展起步晚使得河长制尚未建立完善的责任体系 9263262.河长政治责任的封闭性导致相应法律条文的空置 10273793.河长制实践中缺少对于河长法律责任的关注 1031029（三）法律责任与政治责任的衔接机制缺失 118501.全面建立河长制需要采取“网状结构”模式 11307822.衔接机制的缺失不利于河长制发展 112524三、河长责任机制的改革出路 1217743（一）填补河长法律责任空缺，健全河长责任体系 1215812（二）把握政治责任的尺度，避免僵化 1384251.保持党政同责优势，落实首长负责制 13274222.健全河长制内部考核问责机制 1426119（三）法政双重责任衔接机制的法制化 152912结语 16摘要作为我国现行环境法体系中一项新兴的制度设计，河长制既是政府环境负责制的具体体现，也是一种特殊的环境问责制度。河长的双重身份和制度依据的双重性决定了河长责任具有法律和政治双重性。但河长的政治责任过于凸显而法律责任缺乏关注，同时，河长的法政双重责任之间也缺乏有效的衔接机制。本研究以建立法政双重责任机制的角度重新审视河长制制度体系，以讨论河长责任的双重性并揭示河长法律责任和法政责任衔接机制的缺失。针对上述问题，本研究主张当在立法层面对河长法律责任的规制给予更多关注；同时应打破河长制内部考核机制的封闭性，使河长制考核主体更加多元化；另外，应形成河长法政双重责任之间的有效衔接机制，避免“网状结构”经纬线的相互脱节。关键词：河长制；水流域环境治理；法政双重责任；衔接机制引言随着由中央主导的水体质量达标攻坚战全面打响，全国江河断面水质明显提高，其中水污染防治领导责任制（即“河长制”）的建立与推广发挥了重要的作用，2016年党中央出台的《关于全面推行河长制的意见》更是将河长制的发展推进“全国顶层设计”阶段。在这种制度下，责任不仅非常明确，而且完全落实到人。由于河长的加薪、晋升和评优都与流域的治理成效挂钩，工作效率高，执行力度大，容易在短期内出成绩，因此河流治理取得了出色效果。但随着河长制的推行，“多长合一”成为了党政干部的常态；且河长制在实际运行的过程中，采用了由河长发函、环境执法部门依命令执行的运行机制。河长制在运行中会否存在概念先行、缺乏配套、脱离实际的情况，河长法律责任的设定是否缺位，河长责任体系是否需要进一步完善，都值得研究探讨。我国现今对于河长责任制度还未有具体化、体系化的规定，现有规定也仍然停留在党内政策法规层面，不同学者对此也持各异态度。王灿发教授认为，法律规定的模糊会将河长制推向“人治”的极端王灿发:《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读》,载《环境保护》,2009年,第20-21页.，导致河流治理的决策随意性和行为后果的不确定性；但也有学者认为，法律上的留白空间恰恰是环境法体系赋予河长制以政策推进制度建设的灵活性优势小章:《“河长制”——流域治理的破题之笔》,《无锡日报》2008年11月17日,第8版.王灿发:《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读》,载《环境保护》,2009年,第20-21页.小章:《“河长制”——流域治理的破题之笔》,《无锡日报》2008年11月17日,第8版.在党政同责制度稳步推进的过程中，明确河长的政治责任固然重要，但建立起明晰的法律责任机制则更为不可或缺。因此，对本文采用规范分析、理论分析、实证分析等研究方法对所设定问题进行探讨，既有助于进一步健全河长法政双重责任体系，又有助于引起对河长法政双重责任衔接机制的关注。一、河长制运行模式的法理基础我国河长制制度从试点阶段到顶层设计阶段不断发展，但在责任承担方面却始终存在缺位。细究河长制运行模式，有学者将其工作和追责的内在逻辑归纳为“河长——政府相关部门、河长制工作机构——直接负责的主管人员和其他直接责任人员”李小萍:《河长制责任制度的法理分析》,载《环境资源法论丛》,2019年第11期,第118页.，这种运行模式一旦涉及考核监督又自行矛盾。李小萍:《河长制责任制度的法理分析》,载《环境资源法论丛》,2019年第11期,第118页.（一）我国河长制的法律依据1.河长制制度的演进河长制本是2007年江苏省太湖蓝藻污染事件发生后采取的一项应急之策，因其职责明确、执行效率高、效果显著等优势而作为一项环境法制度在全国试点实行；2016年中央《关于全面推行河长制的意见》（以下简称为“《意见》”）出台之后，在全国范围内全面推行河长制。因此，以2016年《意见》的发布为界限，有学者将河长制制度的发展概括为“地方试点探索阶段”和“全国顶层设计”阶段。在地方试点探索阶段，河长制从一种突发污染事件的应急之策转化为一项环境法制度，因此各地采用出台地方性法规文件等方式根据各地不同的水环境基础条件和经济社会环境条件加以规定河长制制度，共性中体现个性，充分体现出灵活性、详细性的特点。而经过地方试点的探索，河长制的实施经验已经得到了相对成熟，于是中央在2016年出台《意见》使得河长制的发展进入了全国顶层设计阶段，统一规定了河长制的适用对象，全国河流湖泊全覆盖式推行河长制；统一规定了组织形式，以“省—市—县—乡”四级单位为纵向管理体系；统一规定河长职责、考核规定等等。顶层设计在全国范围内统一了基本标准，注重河长制的正规性、长效性、体系性建设，《意见》出台之后，各地也纷纷出台相应的实施办法。2017年新修订的《水污染防治法》中第5条明确了河长制的制度形式2017年《中华人民共和国水污染防治法2017年《中华人民共和国水污染防治法》第5条：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区划内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”2.河长制制度的法律地位与制度现状不可否认的是，河长制制度已成为环境保护领域一项新兴的制度设计。它隶属于我国既有的水资源管理机制体系内，同时也是我国水资源保护制度和水污染防治制度的集中表达刘超:《环境法视角下河长制的法律机制建构思考》,载《环境保护》,2017年第9期刘超:《环境法视角下河长制的法律机制建构思考》,载《环境保护》,2017年第9期,第24-29页.然而，河长制具有明显的实践先行、规制落后于实践的特点，其尚处于法制完善阶段。实践先行，即是指河长制本是在2007年江苏省水流域环境突发事故处理效率差、“龙多不治水”的应急之策，生来就具有解决环境问题、处理事故的优势与长处；同时，这种优势的背面也必然伴随着规制建立的临时性和应激性，导致这种制度体系的不完善，造成现如今河长制由环境法律法规与党内法规双重规制的特点。因此，若要健全完整的河长制制度体系，需遵从其实践先行的特点，从其现有的运行模式入手，通过分析其内在逻辑找出其中的不足之处。（二）河长制运行模式的内在逻辑1.河长制是党政负责人主导下的流域协同治理制度从政府部门的横向层级来看，环保、交通、国土资源、水利、工业、农业等许多部门的行政职责都与环境有关，进而他们都须参与到环境公共事务中。因此，治理好一条河流需要许多方面的环境公共权力部门协调配合，这既是我国行政管理体系中权力分配的体现，同时也是水流域环境治理的一个难点。在传统的环境行政管理制度下，部门之间权力的分配容易造成利益的不平衡性参见吕忠梅等:《长江流域水资源保护立法研究》,武汉大学出版社2006年版,第180-195页.，问题解决的效率和效果差强人意。“河长”，参见吕忠梅等:《长江流域水资源保护立法研究》,武汉大学出版社2006年版,第180-195页.2.河长制的追责机制与运行逻辑之间存在抵牾在河长制制度下，河长以发布内部文件的形式向下级政府工作部门发布指令，下级部门再将该指令落实到直接负责的主管人员或其他直接责任人，由负责人员具体实施。若出现责任问题，其追责方式也是“河长→政府相关主管部门、河长制工作机构→直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，这样由上至下的单向问责的方式便于河长追究下属各个环节人员的直接责任，河长负责该河流流域环境的统筹治理，相对更了解环境治理的具体情况，知道哪一环节出现问题进而能够精准追责。但是，河长制中追责机制与运行模式都是由上至下的单一方向，那么又由谁来追究河长的责任呢？现有针对河长的追责机制就是党政系统内部的考核机制，但这种考核内容和结果一般涉密，在政务公开网上也检索不到，可见其存在封闭性，外界不可得知其考核内容、效率和处理结果等信息，因而在外部监督方面就会存在缺位。自河长制实行十五年以来，治理不力而受到处分的河长少有耳闻，反而涌现出许多优秀河长，但其中真实性又有几何公众无从知晓。据浙江省河长制工作督查的统计结果梁国瑞等:《梁国瑞等:《全省开展“河长制”工作督查：河边考河长能答多少分》,《浙江日报》2015年10月13日,第3版.（三）从一般性的责任制视角观察河长制的一般法理河长制实质上是一种特殊的环境问责制度，从河长制中既可以看出一般环境问责制度的共性，同时，河长制特有的考核机制又是对一般环境问责制度的一种细化和发展左其亭、韩春华、韩春辉、罗增良:《河长制理论基础及支撑体系研究》,载《人民黄河》,2017年第6期,第1-6页.。这《意见》中以领导干部离任审计考核为主要形式规定了河湖长制度中的责任部分2016年左其亭、韩春华、韩春辉、罗增良:《河长制理论基础及支撑体系研究》,载《人民黄河》,2017年第6期,第1-6页.2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》：“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。”1.河长制是地方政府环境质量负责制的具体落实在《意见》构建的河长制制度体系蓝图中，由上到下分为省、市、县、乡四个不同的层级，四级河长分别管理四级河流、湖泊流域环境的环境保护事务，同时由上级河长统筹协调管理下级河长，由此全面建立河长制制度体系。归根结底，这种制度体系的设计是依据我国2014年修订的《环境保护法》中规定的地方政府环境质量负责制2014年《中华人民共和国2014年《中华人民共和国环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。第28条第1款规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”。张建伟:《政府环境责任论》,中国环境科学出版社2008年版,第21-22页.通过比较分析河长制与政府环境质量负责制的负责形式，可以看出河长制的具体制度内容虽然不是通过法律法规的形式在环境法律体系中明确规定，但通过党内政策的形式将某一水流域环境的治理工作交由党政机关领导干部负责，由党政机关负责人担任河湖长官，要求其采取相应措施以改善辖区内的水流域环境，达到相应的水环境保护目标。1989年出台的《环境保护法》就提到“地方政府应采取措施改善环境质量”，但该条款仅仅赋予行政机关以权力，而忽视了如何保证权力的实际履行以及权责如何统一的问题，因而使得政府负责仅是口号上的宣传而无法律责任规制。因此，作为其延续和发展，今天的河长制制度应以改善环境质量为核心，探索如何建立明确的河长责任体系，弥补政府环境质量负责制度在落实方面的空白。2.河长责任制度是现有环保问责制的典型体现存在负责就会存在问责。在河长制的各个地方具体规定中普遍提到了河长制的问责机制，尤其是当环境事件发生之后应当及时根据该问责机制追究河长的责任。例如昆明市早在2010年实施的《昆明市河道管理条例》中就规定，当负有河道管理责任的国家机关及其工作人员没有依法履行行政管理职责时，应当被依法问责并给予相应的行政处分2010年《昆明市河道管理条例2010年《昆明市河道管理条例》第29条：国家机关及其工作人员在河道管理活动中有下列行为之一的，应当予以问责，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未完成河道管理目标责任的；（二）未按要求编制流域综合规划、区域综合规划、防洪规划、水系规划等河道规划的；（三）未按要求制定河道治理计划或者未按河道治理计划实施治理工作的；（四）对不符合法定条件的单位和个人实施行政许可的；（五）不履行巡查、检查职责，或者发现违法行为和接到举报后不及时查处的；（六）发现重大环境污染事故或者生态破坏事故，不按照规定报告或者不依法采取必要措施处理的；（七）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。2009年《贵州省人民政府办公厅关于在三岔河流域实施环境保护河长制的通知》第5条：“流域水环境保护工作实绩将作为河长政绩考核的一项重要内容，对河流环境保护年度目标和任务完成不好的地区的河长实行评优创先一票否决，并对该地区新建项目实行区域限批。”通过类比分析昆明市、贵州省以及无锡市等地方关于河长制制度的立法文件，笔者发现各地对于河长制制度的规范模式大致相似，都是以行政机关的领导干部为某一水流域环境治理工作的主要领导和主负责人，授给他们以“河长”、“湖长”等称谓，指导该流域内水环境治理的工作。这样做的目的就是将该行政区域内的水环境治理工作打散，把各个子区域的环境责任明确分担给每个负责人，以达到区域环境保护目标。在这种制度设计下，河长要对其管理区域内的水环境保护情况负责，并将该工作情况和成效作为河长政绩考核中的重要依据之一，同时，一旦出现重大环境事件或水环境质量不达标的情况将对河长启用问责机制。因此，河长制又是现有环境法体系中环保问责制在水环境保护领域的具体体现。综上，从河长制的内部逻辑和法理基础角度，河长作为某一河流流域环境治理的关键角色，在河长制运行模式中发挥着不可替代的关键作用，当河长的监督缺位时，必然会影响河长制整个链条的运行。同时，河长制实质上是一种特殊的环境问责制度，其负责主体就是本级河长，所以关注和分析河长责任制度尤其紧要。二、河长制运行中的责任承担分析因河长身份和制度依据的双重性，使得河长肩负法律与政治双重责任。但河长法律责任的设定尚存在缺失，这是由于河长制起步晚、发展急、主要应用于行政领域等原因造成的，具体体现为现实立法与实践中对河长法律责任的忽视等。（一）河长制中河长法政责任的双重性1.河长身份的双重性决定河长责任的双重性河长制中的河长由党政机关负责人兼任，负责某一河流或河流某一段流域水环境的管理工作。在身份上，既是水流域环境管理负责人，又是本机关的行政长官。从其水环境管理负责人的身份来看，河长的考核与问责机制在环境法领域有所体现；除此之外，河长制作为行政管理体系当中的重要一环，也应承担起相应的政治责任。依据德国社会学家马克斯·韦伯的“科层制理论”MaxWeber,MaxWeber,Basicconceptsofsociology:Unabridgedtranslation,TheRussianSociologicalReview,2008,7(2).河长制以各行政机关党政负责人为治理流域水环境的责任主体，但是面对日益严峻的水资源问题，以往单一的、简单的、以环保部门为主导的治理模式已不能有效地发挥作用。“从综合生态系统理念出发，环境法应当实行综合调整机制。”蔡守秋:《从综合生态系统到综合调整机制——构建生态文明法治基础理论的一条路径》,载《甘肃政法学院学报》,2017年,第129页．通过构建一种综合性的调节机制，使多层次的环境治理得到了广泛的关注。各级党委、政府不仅是环境治理的重要决策和实施主体，更是推动经济、社会发展、保护环境的统筹者和协调者，赋予党政一把手以流域水环境治理责任主体的地位，是党委、政府环境保护责任的具体落实方式。史玉成:《流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律和政治系统的双重视角》,载《现代法学》,2018年第6期，第95-109页.蔡守秋:《从综合生态系统到综合调整机制——构建生态文明法治基础理论的一条路径》,载《甘肃政法学院学报》,2017年,第129页．史玉成:《流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律和政治系统的双重视角》,载《现代法学》,2018年第6期，第95-109页.2.河长制制度依据的双重性决定河长责任的双重性从河长制的制度依据来看，河长制同时涉及党内法规和环境法律。德国学者尼可拉斯·卢曼在阐述其“社会系统理论”转引自丁东红:《卢曼和他的“社会系统理论”》,载《世界哲学》,2005转引自丁东红:《卢曼和他的“社会系统理论”》,载《世界哲学》,2005年,第34-38页.由此可以看出，所谓政治系统与法律系统是两个不同领域的子系统，二者之间既相互影响也自热而然会相互排斥。而规制河长制的党内法规和法律恰恰分别存在于政治和法律两个不同的子系统中。为此，对河长责任制度的分析，需要从政治系统、法律系统两个维度分别进行考察，具有法律责任与政治责任并存的特点。（二）河长制责任制度的现有法律空缺1.发展起步晚使得河长制尚未建立完善的责任体系自建国以来，我国长期将国家建设的重点和中心聚焦在经济发展上，地方政府更加注重区域GDP指标任务的完成情况，而忽略了提高环境质量和保护生态环境应当与经济社会发展并举。《环境保护法》出台之前，政府对于环境问题的处理方式往往都是被动的、消极的，往往是先有污染后有治理，对于环境污染责任的规制方面也远远比不上发达国家的环境立法。河长制作为一项新兴的制度设计，从2007年才开始在太湖流域试点执行，且在初期阶段是以地方政策的形式发展。因此，河长制制度缺乏系统权威的法律规范作指引。经过十五年的时间，到目前为止，河长制仍然以政策指引为主，并没有上升到法律规制的层面。虽然2017年修订的《水污染防治法》中正式提及“河长制”一词，但也仅仅做了抽象概念阐述，并未对其中各级河长的责任作出明确规定，地方各异的河长制责任体系也没有得到统一。2.河长政治责任的封闭性导致相应法律条文的空置由上述对于卢曼学者的“社会系统理论”分析可知，我国关于河长制制度的现有规制模式仍然分别在政治系统和法律系统二者中均有涉及。其中，我国的现有的行政管理体系是已经发展得相对完备而周密的政治体系，我国政治子系统的封闭性要更为凸显。这就导致河长的政治责任和法律责任两相分离，同时党内法规与行政内部指令关于河长制的相关规定无法映射到法律条文上，造成河长法律责任的缺位。在2016年中央发布的《意见》文件中，县级及以上级别的河长负责对应河流或湖泊的下级河长的考核工作，并且将考核情况、评级结果作为下级河长政绩考核的重要标准，也是河长作为党政机关领导干部身份离任审计和是否被要求承担生态环境损害责任的重要依据。各个地方也根据中央的指导文件出台了落实全面建立河长制这一指令的实施办法，因此被行政机关委以重任的河长们不得不重点关注其管辖范围内的河流或湖泊的环境管理工作，概括来讲就是水资源保护、水污染防治、水环境综合治理以及水生态修复工作姜姜斌:《对河长制管理制度问题的思考》,载《中国水利》,2016年,第6-7页.因此，虽然河长政治责任的规定显示出了党政规范性文件的灵活性和及时性，但党政规范性文件对领导干部环境责任是一种封闭的内部考核，考核过程与结果的公开都还有待于法律制度层面对其进一步完善。3.河长制实践中缺少对于河长法律责任的关注为了提升河长制的实效性、保证其约束力，尽善尽美地达到预定的水流域环境保护目标，各地方通过出台地方立法、《意见》实施办法、政府内部红头文件或“目标责任书”等不同的形式为河长设置了严格的追责机制，对于没有完成任务指标或治理严重不力的河长湖长给予行政处分，甚至有对管理责任人“一票否决”制。但是，我国现有关于河长制责任制度的规定中，党内法规和行政法规文件占据了绝大部分比重，仍然更加侧重于描摹和规制河长的政治责任，而缺乏对于河长法律责任的关注。这种特征可以从各地针对于河长制出台的地方性法规中看出。例如，2017年开始实行的《浙江省河长制规定》为浙江省河长制的建立构建出一个“省—市—县—乡—村”五级河长体系的大致框架，同时以列举的形式明确了各级河长的工作职责，在河长责任方面规定河长的考核评定由县级以上政府负责，责任承担的形式则是给予政府部门直接责任人员通报批评或行政处分2017年浙江省人民代表大会常务委员会《浙江省河长制规定》第172017年浙江省人民代表大会常务委员会《浙江省河长制规定》第17条：“县级以上人民政府相关主管部门、河长制工作机构以及乡镇人民政府、街道办事处有下列行为之一的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予通报批评，造成严重后果的，根据情节轻重，依法给予相应处分：（一）未按河长的监督检查要求履行日常监督检查职责的；（二）未按河长的督促期限履行处理或者查处职责的；（三）未落实约谈提出的整改措施和整改要求的；（四）接到河长的报告并属于其法定职责范围，未依法履行处理或者查处职责的；（五）未按规定将处理结果反馈报告的河长的；（六）其他违反河长制相关规定的行为。”（三）法律责任与政治责任的衔接机制缺失1.全面建立河长制需要采取“网状结构”模式美国学者斯科特·戈登用“网状结构”来描述西方宪政模式，他认为社会中既存在命令——服从的纵向控制方式，又存在横向的多元权力制衡的局面。同理，在河长责任制度这样一个法律与政治双机制交融的制度面前，任何一方的凸显或缺位都会使得这个制度不平衡，因此笔者认为也不应当仅仅将其束缚在一种纵向控制的模式当中，应当考虑采取这种“网状结构”模式，而其中的关键点恰恰在于横与纵的交叉点，也就是法律责任与政治责任的衔接。2.衔接机制的缺失不利于河长制发展法律与政治之间，或者说司法与行政之间，总是会存在一道“天堑”，造成协调连接的阻碍。这道“天堑”的组成因素有很多，例如司法权与行政权的权力结构大相径庭、司法机关与行政机关行使职权的理念存在差异以及一些机制上的冲突等等。河长制的法律责任与政治责任二者如何衔接也成为一个难题。若河长治理不力或怠于履行职责，行政机关内部的上级河长追究下级河长的责任，这种责任称之为河长“政治责任”；而司法机关追究河长问责，则这种情况下河长就需要承担“法律责任”。但在我国现行的河长制中，各地对于河长政治责任的标准都内容各异，在河长法律责任的条文也尚有缺失，同时在政治责任和法律责任二者之间也未形成有效的衔接机制。这种情况使得全国范围内无法形成统一的河长制责任体系，不利于“全面建立河长制”的推进，更有可能成为河长制发展和长效实行的阻碍，给河湖水环境治理与保护工作带来不利影响。综上，河长责任制度具有法政责任并存的特征，不应因为河长制某些局限性的存在而忽视河长法律责任的规制。河长制具有明显的实践先行的特征，河长的职能也体现在“统筹”“协调”“督促”等一些关键词上，因此更应注重河长法律责任与政治责任之间的衔接。河长制建设到了全国顶层设计阶段的关键时期，笔者认为上述河长法律责任的漏洞，更应得到关注。三、河长责任机制的改革出路针对现今河长责任制度中河长法律责任缺位、法政责任失衡、衔接责任缺失等困境，本研究主张从立法层面对河长法律责任的规制给予更多关注，同时打破行政内部考核机制的封闭性，坚持多元共治理念，构建河长法律责任与政治责任之间的有效衔接机制。（一）填补河长法律责任空缺，健全河长责任体系我国现有关于河长制制度的规定仍然主要体现在党内法规等方针政策性文件中，过多地依赖行政手段解决环境治理问题虽然可以在短时间内达到高效，然而一项立法基础薄弱、法律规制手段空缺的的制度是没有办法行得长远的。虽然2016年《意见》的颁布为河长制构建起一个科学全面的蓝图，但是从法律渊源的角度，《意见》属于党内法规而非法律规范，不具备真正意义上的法律效力。因此，笔者认为我国应当更多关注河长的法律责任，给予河长责任制度更坚实的立法保障，这样才能提高河长责任制度的统一性和长效性，更有效地指导执法与司法实践。首先，在2014年《环境保护法》关于政府环境质量负责制的相关规定条文中引入河长制的概念，明确以党政机关负责人兼任河长职位，负责其辖区内河流湖泊流域水环境治理工作，为河长责任制提供基础法上的法律依据。同时，也可以由相关立法机关对该条文做出司法解释，更为详细地说明河长地职权与责任，细化河长法律责任的规定。其次，将河长责任制度纳入环境法体系的相关单行法条文中。2017年《水污染防治法》明确规定在省—市—县—乡四级全面建立河长制，河长负责组织领导区域内河湖环境治理工作。2017年2017年《中华人民共和国水污染防治法》第5条：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”最后，可以推动地方河长制立法先行。因为基本法律的修订变动需要一个相对漫长的周期，并且回顾河长制发展的历程也是先经历地方试点探索阶段，因此可以推动地方立法先行，出台专门的河长制制度规范文件。例如2017年浙江省出台针对河长制的地方性法规，确立了河长制的法律地位并明确了各级河长的工作职责。其他地区也可以借鉴浙江省的立法经验，以中央政策文件为依托，出台相应的河长制实施细则，逐步实现以法律手段规制河长制制度，提高河长制制度的稳定性与长效性。（二）把握政治责任的尺度，避免僵化1.保持党政同责优势，落实首长负责制党政同责的河长制将河湖水环境治理的整体工作分配到具体领导干部身上，规定了各级河长的不同职责范围，使得权责分明、工作有效落实和开展。但现有各地河长制的规制范围大多局限于本辖区内或本部门内，忽视了河长应当协调统筹不同区域的环境保护工作这一重要职责。因此，应当在河长制的立法规制中补充河长对于不同区域之间的协调责任的相关条款；同时保持党政同责的优势，加强党政负责人对其河长职责的重视程度，杜绝形式主义。党政同责的河长制能够取得实效成就的原因，一是在横向上河长作为行政首长可以携手不同区域共同推进河流治理工作，二是在纵向上首长能够统筹利用政府不同部门资源治理该河流环境。所以，我们应当发挥现有河长制“党政同责”的鲜明优势，充分发挥河长们政治身份上的作用，督促河长们承担起相应的治理责任。若河长空担其名，未尽其实，将本应属于河长的职责推脱给手下部门工作人员来做，则就成了形式主义，河长制也会沦为一纸空谈。但河长们作为党政机关的主要负责人，也不能完全取代环保部门的地位，依然要依靠环保等政府部门具体实施河流治理工作。因此，笔者认为应当健全河长制的责任划分体系，明确细分河长与不同执行部门的责任内容，重视河长作为河流的“大家长”的身份，强化河长们对其自身职责的认知和重视程度，避免河长制制度流于形式。2.健全河长制内部考核问责机制考核是问责的基础，河长制责任是否能够落实必须以公开、公正的考核为依据。举例来说，《浙江省河长制规定》（2017年）中规定县级以上的政府应当对河长履职的情况进行考核2017年浙江省人民代表大会常务委员会《浙江省河长制规定》第2017年浙江省人民代表大会常务委员会《浙江省河长制规定》第14条：“县级以上人民政府对本级人民政府相关主管部门及其负责人进行考核时，应当就相关主管部门履行治水日常监督检查职责以及接到河长报告后的处理情况等内容征求河长的意见。县级以上人民政府应当对河长履行职责情况进行考核，并将考核结果作为对其考核评价的重要依据。对乡、村级河长的考核，其巡查工作情况作为主要考核内容，对市、县级河长的考核，其督促相关主管部门处理、解决责任水域存在问题和查处相关违法行为情况作为主要考核内容。河长履行职责成绩突出、成效明显的，给予表彰。县级以上人民政府可以聘请社会监督员对下级人民政府、本级人民政府相关主管部门以及河长的履行职责情况进行监督和评价。”当前我国大力推行环境多元治理的理念，也在逐步健全环境污染第三方治理的相关政策和规定，所以在推进河长考核机制公开化的方面，笔者认为可以扩充和规范考评主体为切入点，考虑采用政府采购等手段和形式，引入专业评价机构或环境服务公司等考核主体，采用专业的监测仪器和监测方法把控河流水环境治理、改善的具体数据情况，来对河长履职情况进行科学、全面、公正的专业评价。就考核的客观性而言，笔者认为可以借鉴山东省青岛市关于“湾长制”的考核办法，青岛市在沿海49个海湾设置四百余个监测站点，以季度为单位开展海湾水质检测，用水质监测数据倒逼湾长积极履行职责，督促海湾水污染治理。台雪超:《青岛49个海湾实行湾长制,胶州湾优良水质面积提升》,《齐鲁晚报》2018年1月8日,第2版.此外，欲要突破行政考核机制的封闭性，可以借鉴现行2014年《环境保护法》中关于公众参与制度的规定，提高河流治理领域的公众参与度，提供可以供公众反映情况、提出建议的平台和通道，也可将公众满意度纳入到河长考核评定的内容当中作为参考依据，形成对河长依法履职的有效监督力量。（三）法政双重责任衔接机制的法制化河长法律责任与政治责任衔接机制的缺失使得河长制这一“网状结构”模式中，纵向的水资源行政管理体系与横向的法律监督制衡相互脱节、相互分离，无法建立起浑然一体的河长责任体系。因此需要弥补上法律责任与政治责任之间的衔接漏洞，笔者认为可以将河长制的执法实践与司法实践之间形成联动机制，用司法来监督执法，加强河道治理的执法监管力度，可以考虑对河长的政治责任与法律责任进行量化规定。其次，为了