丰城市基础设施建设PPP模式应用研究分析 城市规划专业

随着我国的城镇化进程加快，公共产品和服务供给的质量和效率需要不断增加，基础设施资金缺口扩大；与此同时，经济增长进入新常态阶段国家财政收入增速明显下降，地方债务受到规范，地方融资平台正在转型，财政负担愈来愈重。在这样的背景下，如何创新基础设施的投入机制、实现基础设施的有效供给成了经济发展中必须解决的难题，PPP模式为此提供了新的思路。从政府角度看，通过动员社会资本参与，可以拓宽政府投融资渠道，缓解财政资金紧缺困难；从效率角度来看，通过发挥公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励相容的约束机制，大幅度提升基础设施的供给质量和效率。从市场角度看，通过PPP模式，民间资本能够在公共服务领域进行投融资，民营企业因此能够获得更大的发展空间。PPP模式能够充分发挥政府部门与民营部门各自的优势，实现长期激励相容，成为城镇化过程中基础设施建设的重要融资渠道，为社会公众提供更高效的公共产品和服务。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。达成共赢的目的，政府应该鼓励鼓励私营企业一并参与一些政府部门所投资建设的公共基础设计的建设环节之中。并且，在现阶段，我们的经济形势依旧不容乐观，整体态势没有改观，研究如何在基础设施中引入PPP模式能够创新乡镇基础设施的投入机制，同时对经济企稳回升、为民间资本开辟投资新渠道、调动民间资本投资积极性等产生积极影响，这样的研究具有重要的现实意义。乡镇基础设施是社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，省、市、县、镇无法完全依靠财政投入来投资乡镇基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。因此，在丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式无疑有着重要的理论和现实意义。乡镇基础设施建设是推动县市进步的重要力量，是社会发展的物质基础。随着我国社会的迅猛发展和人民生活水平的稳步提升，社会的公共需求逐步增加，人们对公共服务质量的要求也不断提高，省、市、县政府对基础设施的建设也更加重视。相对于丰城市经济社会的发展速度来说，丰城市乡镇基础设施建设水平相对滞后，这是由多方面的因素造成，最主要的因素是相关资金短缺。在当前城镇化建设过程中，乡镇集镇人口增加、集镇面积扩增，这势必要求进行大量的基础设施建设，而这意味着投融资资金需求量庞大。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应用进行相应研究和分析。合作（PPP，英文全称是PublicPrivatePartnership)是指政府和社会资本通过建立一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式关系来为社会共同提供公共服务，社会资本负责合作项目的建设、运营和维护等任务，政府部门负责合作项目的监管、保证公共利益的最大化。私人部门以向使用基础设施或公共服务的公众收费，并辅之以政府补贴的方式获得投资冋报。这种合作形式能够带来合作各方的双臝，即私人部门在实现其投资营利的同时，公共产品和服务也得到了有效供给，提高了资源的有效利用率。乡镇基础设施是县市社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，县市、乡镇政府无法完全依靠财政投入、上级资金来投资基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在县市乡镇基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为国家减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。0.2研究综述国内外研究现状（1）国外研究现状虽然PPP模式应用的时间并不算长，但国外的专家学者很早就开始了关于PPP模式应用于基础设施建设的研究。GholamrezaHeravi，A.M.ASCEandZeinabHajihosseini指出在世界各地政府有限的财政资金和基础设施项目运营效率低下的状况下，政府引入公私伙伴关系，PPP有许多优点，他们包含一些复杂的策划、执行、监测和控制，根据具体的项目和不同国家的条件有着不同的结果，文章分析了PPP项目合同组织，确定最重要的风险，比较PPP项目的组织与成功和失败经验，并且提出建议改进，以达到较好的风险分担项目和推动PPP项目在其它发展中国家的应用。哈维•布鲁克斯(HarveyBrooks)、兰斯•利伯曼(LanceLiebman)和科琳•谢林(CorinneS.Shdling)等则研究了在公私合作伙伴关系中公共部门和私营部门以什么样的角色改善社会效益，以及如何正确地评估私营部门的参与程度，以实现公平和效率，并对跨国公司在发展中国家以公私合作方式参与基础设施建设所涉及的问题进行了初步的探索[1]。失衡风险分配在缔约双方是一个重要的决定导致增加一个特定项目的总成本之间的关系，进而影响了整体缔约双方。由于共同风险分担决策过程是基于经验知识，是主观的，选择平衡风险分担将专家知识和经验变成一个更加可用的系统，利用模糊逻辑分析均衡发展风险分担，该模型融合了模糊逻辑定性研究方法和层次分析法(AHP)自适应能力的评价，确定最佳配置项目风险分担。在PPP项目风险管理研究中，Hodge，GraemeA.依据PPP模式概述了一些概念框架并确定了风险转移和风险分担的概念，重点考虑了在基础设施项目中遇到的各种典型风险并阐明了其与传统项目执行安排的区别。JonathanP.Doh与RaviRamamurti认为发展中国家基础设施的私人投资迅速增长，但存在的危险可能会破坏稳定的投资项目，在公用事业民营化的过程中，政府要充当多重角色，为投资者和开发商提供评估和减轻风险的策略，他们主要是从政府角色的角度来识别PPP模式下公用事业项目的风险。ManjuPatel,HerbertRobinson认为公平的风险分配是政府与私人部门达成协议的关键因素，可用语言术语和系统分析协助PPP项目相关利益者进行风险分担，根据研究结果建立一个模糊综合评价模型确定政府与私人部门之间合理的风险分担。综上所述，国外学者对PPP的研究，都包含了现代意义上PPP模式“公私合作、互惠双赢”的思想，但是各自的侧重点有所不同，有的对跨国公司以公私合作方式参与发展中国家基础设施建设的问题进行了初步探索；有的通过建立一个模糊综合评价模型确定政府与私人部门之间合理的风险分担[2]；有的依据PPP模式概述了一些概念框架并确定了风险转移和风险分担的概念，重点考虑了在基础设施项目中遇到的各种典型风险，大多是以本国实践为研究对象，但是很少涉及像中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的发展中国家里如何利用PPP模式加快基础设施建设的问题，更没有研究如何改变政府职能以吸引民间资本参与公共基础设施建设的问题。（2）国内研究现状国内的专家学者对于PPP模式的研究主要从理论研究和实际案例分析为主。理论研究方面，国内的专家学者主要侧重于PPP项目的内涵、分类、功能、利益分配、风险机制以及它的创新性和局限性来分析；在实际应用的案例分析方面，国内专家学者主要侧重于分析国际或是国内的一些实际案例，分析案例的成功因素和失败因素，这些案例主要以领域划分，涉及市政道路桥梁、污水处理、垃圾处理、养老产业等。陈双、夏志坚（2010)从研究PPP模式的内涵入手，从PPP模式引入中国的可行性和适用性进行了分析，并探究出当前国内融资模式的滞后性，提出了相关的建议。叶晓甦，徐春梅（2013)对PPP模式的组织机构和运作流程设计出了一种新的模型，并通过与其它融资模式对比发现PPP模式的优势。主要表现在几个方面：第一，PPP模式可以使民营部门在项目的初始阶段提前介入项目，这样可以避免项目前期的风险；第二，PPP模式的引入可以将民营部门的先进技术带入公益性的项目当中；第三，PPP模式可以使得公共部门和民营部门共同为社会做出贡献，更好的为大众提供了服务[3]。何寿奎、孙立东（2010)在对PPP项目的定价机制进行了分析，认为PPP项目的物有所值评估应该从其年化总成本率、年化平均成本率、产品或服务质量、物价指数以及税收等方面考虑。在这些因素包含在内的基础上构成完整的PPP模式价格机制，并提出建议应该健全听证会制度、设置独立的监管机构、建立基础数据库等。叶建勋、李琼（2014)主要研究PPP项目的利益分配问题，从对PPP项目风险分配的原则入手来研究项目中各方利益的分配问题，认为PPP项目的风险主要包括公共部门承担的风险、民营部门承受的风险以及双方共同承担的风险。假设各方参与者的利益分配和所承受的风险城线性相关，PPP项目中最优控制权又产品的社会化程度决定，二者结合就可以得出PPP利益分配的系数。季闯（2012)分析了主要探索城市基础设施建设中PPP项目的风险分担机制问题。认为大多数没有成功的PPP项目主要是因为公共部门和民营部门之间的风险分配机制不合理，对此其从各方风险着手，分析各方所应承担的风险，并说明PPP项目中风险分担机制对于项目成功的重要性。陈浩、袁竞峰、张星、李启明（2012)通过建立贝叶斯模型对PPP项目的风险进行评估和预测，项目残值为PPP项目价值，作者利用WBS-RBS矩阵对PPP项目残值各方面的调查基础上，识别出其对残值的影响因素，用这种方式分析出残值风险与项目前期发生的各类风险的内在联系，有效的预测和评估了项目的风险[3]。国内目前对于PPP的研宄，虽然研究时间比较短，但己有许多进展，目前己有的研宄已涉及到PPP的各方面，如有PPP模式的形成背景、概念、特点的研究，有PPP操作流程的研究，有项目监管的研究，有收益分配和风险管理的研究，等等。许多研究还结合了我国一些城市的实践案例，在理论研究的基础上对运行模式进行探讨由于我国相关法律法规的不完善，未能有效的推动PPP在我国的应用，因此政府在实际操作PPP项目时，可根据项目的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。在汉阳黄金口污水处理厂BOT项目，盐城城南污水处理厂BOT项目等项目中，政府均保证项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂内的土地，并且协助项目公司获得与履行项目协议相关的税收优惠等。研究认为PPP项目能否顺利实施，需要双方对项目中的风险进行合理的分担。采取合理的风险分担的方式，从项目整体风险管理的角度，遵循合理分担的原则，共同应对风险。因此，项目参与方应根据项目实施过程中诸多的风险问题，采取合理的风险分担方式，积极的应对措施，最大限度地化解了项目的风险。按照风险分配的原则，对比分析政府及私营企业的风险分担偏好和实际风险分担。（1）研究内容本文主要是对丰城市引入PPP合作模式进行乡镇基础设施建设的必要性和重要性进行了阐述，并对其如何进行提出了建议。引言主要提出问题，将本课题的研究背景意义，研究内容和目的，研究的方法进行了简单的介绍。第一章主要是为本课题的进行提供了理论基础，本章主要是对本文涉及到的一些经济学相关理论，如公共物品理论、自然垄断理论、委托代理理论等进行了阐述。并介绍了PPP模式的概念界定、要素和分类；基础设施的相关概念界定及特点。第二章通过对丰城市城镇目前的基础设施现状进行了解，然后从中找出其在建设过程中存在的问题。第三章针对丰城市乡镇的实际情况，本章论述了丰城市乡镇基础设施建设投资的必要性和可行性。运行，提出了一些具有针对性的建议。（2）研究目的基础设施的供给不应当只由政府部门供给，而是应当走向市场化，鼓励私人部门进入基础设施领域，与政府部门有效合作来满足公共需求，一方面缓解政府部门财政压力，另一方面也能提高公共产品的供给效率，从而促进整个社会的经济发展。从整个理论的发展过程来看，对基础设施投融资管理的研宄，学术界从一开始对基础设施建设与国民经济发展水平之间的关系以及政府承担基础设施建设的职责的研究，发展为在单一靠政府投资难以满足基础设施建设需求的背景下对基础设施投融资模式市场化的研究，并随着基础设施市场化改革在理论研究领域和实践领域的不断深化，PPP模式应运而生，并得到了越来越广泛的应用，也引起了有关PPP的许多学术研究。收集和阅读国内外相关著作、期刊等文献资料基础上，针对PPP模式的相关理论进行归纳，总结当前研究现状，以明确PPP模式的相关概念和理论基础。案例分析法。结合实际情况，理论分析与实证分析相结合的方法，并以理论分析为主。一方面力图从经济理论和现实条件两方面论证基础设施丰城市乡镇基础设施建设应用PPP模式的重要性、必要性与可行性进行了深刻剖析。公共物品理论、自然垄断理论、委托代理理论等经济学相关理论为丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式提供了充分的理论依据。本章将从PPP模式的概念界定、要素和分类；乡镇基础设施和乡镇基础设施的相关概念界定及特点入手分析丰城市乡镇基础设施建设新模式。1.1PPP模式的理论基础经济学相关理论为乡镇基础设施领域中引入PPP模式提供了一定的理论依据：公共物品理论同时阐释了县域基础设施建设中的政府责任和引进社会资本的可行性；自然垄断理论则为公共部门参与的必要性提供了理论依据；委托代理理论则是PPP模式能够成功运用的理论保障[4]。1.1.1公共物品理论公共物品理论决定了乡镇基础设施建设中政府参与的必要性，但也阐释了社会资本参与的可行性。政府部门参与的必然性在西方经济学理论中，公共产品理论把产品以消费特征为依据把产品分为公共物品和私人物品两种类型。公共物品能同时为供多个消费者使用，而私人物品只能单个消费者使用，两者主要区别在于物品是否具有非排他性和非竞争性。一是非排他性。公共物品在一定的时间和区域内被提供，所有社会公众同时消费使用，并且某个消费者对公共物品的消费不能排除其他消费者从中受益，如果要阻止其他人从中受益，要付出高昂的价格，即公共物品具有技术上的排他性。非排他性的特征决定了公共物品如果不是技术上排他，不可行，就是技术上可行但在经济问题上行不通。二是非竞争性。有两层含义包含在非竞争性中：一是指公共物品的边际成本为零，具体表现在公共物品的消费过程中，消费者数量的增加不会引起增加公共物品的生产成本。比如增加一个人对公路的使用不会增加公路的建设成本。二是公共产品的边际拥挤成本为零，具体表现为任何一个人对公共物品的使用不影响其他人对公共物品的使用，比如对每个社会成员而言，自己在享用社会治安这种公共产品时是不影响其他人同时享用的。我们知道公共产品是具有不可分割的特性的，在其使用量达到饱和之前，每增加一个消费者不会增加生产公共产品的可变动成本。三是由于非排他性和非竞争性的存在，使得在公共物品供求市场上出现了“市场失灵”的现象，单靠市场这只“看不见的手”难以达到“帕累托最优”的状况。具体原因是：①非排他性与非竞争性的存在使得公共产品在消费过程中会出现“搭便车”的现象，影响公共产品的收益从而对私人部门缺乏投资吸引力，只有政府才能使社会成员利益最大化；②公共产品的使用总是伴随着外部性，而外部性必须由政府部门来矫正。县域基础设施是一种公共物品，当其供给市场出现市场失灵时，只能由政府部门来提供。社会资本参与的可能性在现实生活中，公共物品与私人物品并没有特别明晰界限。公共物品中那些能满足任意数量消费者使用需求的是纯公共物品，而在使用过程中会出现拥挤的是准公共物品。纯公共物品同时具有非排他性和非竞争性，任何人都能消费且不影响其他人的消费，比如社会治安、国家安全等。相对地，私人物品既有排他性又有竞争性。准公共物品则介于纯公共物品和私人物品之间，具有竞争性或排他性其中的一种性质。分为两类：第一种是具有竞争性但无排他性，这种公共物品也被称作公共资源，如森林资源等。另一种是具有排他性但无竞争性的物品，又被叫做俱乐部资源，比如电力输送设施、无线电视和通信网络等，特点是可以通过技术手段区分消费者，在一部分消费者使用的同时能排除另一部分人的使用，但在使用的消费者群体中互相不影响各自的使用情况，比如电视台可以通过加密技术排除其他人的使用，但在使用者A的对电视台的消费并不影响使用者B的消费。显然，乡镇基础设施属于准公共物品范畴。准公共物品介于私人物品和公共物品之间，既有私人支付的价格，同时因为外部性的存在，需要政府来弥补支付这部分的价格。私人物品的总需求曲线是对所有个人需求曲线的横向加总得到，公共物品的总需求是对所有个人需求曲线的纵向加总得到。准公共物品的均衡说明，准公共物品的供给，既不能完全由个人来承担，也不能完全由政府部门来承担，而是两者共同承担，由政府部门来矫正准公共物品的外部性。民间资本参与到准公共物品的供给过程中，并且这一点的应用给这一过程提供了相应的理论基础。根据前面我们所述的理论，准公共物品有具有竞争性和非排他性的两种类型，因为在技术上无法实现排他或者排他成本过高，难以形成价格调节机制，会出现市场失灵的情况，因此这部分公共产品只能由政府部门出资提供;而是非竞争性但有排他性的公共物品，由于可以通过某种技术实现排他性，从而可以适当的引入市场机制，让私人资本与政府部门合作提供产品来满足公众需求，同时由政府部门来矫正准公共物品的外部性。准公共物品具有拥挤性，即在消费过程中存在一个消费者数量的临界点，在这个临界点之前所有消费者之间互不影响各自的消费，没有竞争性，但如果超过了这个临界点，那么新增加的消费者的边际成本就非常大甚至无穷大，从而对其他消费者产生影响，形成了消费者之间的竞争（如下图所示）。例如公路，在达到交通拥挤之前，公路上的所有个体都能自由使用公路并且互不影响，公路是非竞争的，但是在达到拥挤的时候，再增加消费者就影响道路的通畅。显然准公共产品在其未达到拥挤状态之前，是非竞争性的，同时它也可以通过收取费用等手段实现排他性，并且通过排他性的实现，可以保障县域基础设施的非竞争性。通过适当的收费来调节社会的需求，从而缓解拥挤的状况，而收费为参与投资的私人资本获得收益提供了可能性，而引入私人资本缓解了消费拥挤，比单靠政府提供准公共物品更有市场效率。根据公共物品理论，乡镇基础设施可以分为三类：1.完全由政府部门来提供的公共物品，如乡镇绿化设施等；2.可以交给市场提供的私人物品，如通信、电力等基础设施；3.由政府和市场共同提供的准公共物品，如供水系统、公共交通等。1.1.3委托代理理论委托代理理论研究的是委托人和代理人在追求各自效用最大化的过程中，因为两者的效用最大化目标不一致而出现的问题，代理人可能不会始终维护代理人委托人的利益，而是在决策中尽可能最大化自身的利益。委托代理理论从所有权与控制权相分离、信息不对称角度出发，研究如何使得代理人为委托人带来最大效用。造成委托代理问题的原因主要是：信息不对成性。在委托代理关系中，委托人和代理人对信息的掌握有差异，代理人信息掌握充分，处于有利地位，委托人信息贫乏，处于不利地位。如果监督没有成本，那么委托人可以使得代理人为其有效工作，但是由于代理人往往比委托人掌握更多的信息，所以委托人难以监督代理人的一切行为，从而造成了委托代理问题。契约的不完备性。委托人和代理人之间是通过契约来规定双方的权利和义务的。一个完备的契约能完整的描述在未来交易中可能出想的所有状况，并确定在各种状况下委托代理双方的权利和义务。但契约往往不能确切的规定代理人在工作中的努力程度，从而产生不完备的契约，这是产生委托代理问题的一个主要原因。不完备契约产生的原因主要有：①在充满不确定的世界里，人们难以预测未来的所有可能出现情况；②信息不对称的原因能导致不完备契约的产生；③契约执行的监督成本太高。不确定性的存在。不确定性产生的原因主要有：①可以预见的偶然事件导致的不确性。虽然偶然事件的发生可以预见，但是由于这种预测及应对成本过高，导致人们不得不放弃这种预测；②难以预见的偶然事件导致的不确定性；③信息不对称带来的偶然事件导致的不确定型。不确定性是导致委托代理问题的一个重要原因。在委托代理关系中，委托人要支付一定的费用，成为代理成本。代理成本的高低由两个因素决定：①所有权与控制权的分离程度，当所有权与控制权分离程度越大时，代理成本越大；②委托代理的层级范围。当代理层级越多、代理范围越广时，代理成本越大。在传统的基础设施建设中，基础设施是全社会共同资产，政府部门作为代理人代为管理，由于全民性资产庞大、分散又复杂，委托代理问题严重。而PPP模式解决了传统模式中的产权缺位的问题，对产权做了明晰的定义。PPP模式在改善委托代理问题方面有如下几点优势：PPP模式使得政企分离，减少政府对市场经济的过多干预，投资主体从一元向多元化发展，多元主体之间互相监督促进，从而发挥内部权力控制和监督，提高了乡镇基础设施的供给效率；传统的乡镇基础设施建设过程中，公众委托政府部门建设管理，政府又委托企业建设运营，这样存在两层委托管理关系，而私人资本的引入，使得委托关系简化为公众作为委托人、政府和企业作为同一层次的代理人，减少了委托代理层级，能有效减少代理成本；PPP模式引入私人资本以后，负责乡镇基础设施建设的企业由政府任命向市场化选择转变，同时私人部门出于利益最大化的目的，会通过市场的考核来选择经营代理人，从而能够提高经营效率；通过PPP模式提供乡镇公共基础设施，融资模式从政府财政融资转变为市场融资，提高了资金的市场效率。因为国有资金在资金使用过程中由于产权主体缺位、内在约束缺乏，所以使用效率低下，而资本市场的资金流动性大，并且总是从低效益产业流向高效益产业，从而可以提高资金的使用效率。1.2PPP模式的内涵1.2.1PPP模式定义对于PPP的定义，不同的机构都有不同的说法，目前尚无统一表述。本文认为PPP模式是指政府与私人组织之间，为了合作提供公共产品，以特许权协议为基础，基于某个项目而形成的一种伙伴式合作关系。在合作过程中，项目的责任不会被全部转移给私人部门，而是由政府与企业一起承担风险与责任。项目各方都能获得比各方独自开展项目的更高的投资回报。PPP的本质就是在公共事业领域引入民间资本。1.2.2PPP模式的要素PPP模式有四个基本要素分别是：1.确定可行的项目。在PPP模式中，政府部门与私人部门基于某个项目而建立合作关系，这个项目必须是一个确定的、可行的项目。这个合作对象需要具备以下几个必要条件：①项目要有准公共物品的特性，不能是只能有政府部门来提供纯公共物品，也不能是可以完全由市场提供的私人物品，②项目自身可以能给投资者带来经济回报。项目能给投资者带来经济利益的大小直接影响了私人部门参与到项目中的积极性，当项目能获得的经济回报越大，私人部门参与的积极性就越高，反之，私人部门就没有积极性参与PPP模式；③项目需要具备一定的自然垄断性，项目的自然垄断型大小直接影响了私人部门参与项目的积极性大小，自然垄断性越高时，私人部门就越积极参与项目，当自然垄断性低时，私人部门参与的积极性就低。完备的合约。完备的合约可以有效解决委托代理中存在的问题，通过合约的约束和激励机制，可以有效的确定项目各方的权利和义务，发挥项目各方的自身优势，实现利益共享、风险共担。最有风险分配的激励合约是PPP成功实施的必要条件。明确一致的合作目标。PPP模式中合作的政府部门和私人部门是为了实现同一目标而进行合作的。例如，一个通过PPP模式建立的城市地铁项目，政府部门是为了为公众提供更便捷的公共交通方式，服务更多的乘客，而民营部门参与项目的目标是获得更多的利润收入，也需要提供更好的公共交通服务来吸引更多的乘客，因此，为乘客提供更优质的公共交通服务是两者的共同目标。在公共部门与私人部门合作的过程中，合作双方要有明确的并且是高度一致的共同目标，即以最小的成本提供最好的公共产品，这是PPP模式成功的一个必要条件。参与各方。在公私合作中，政府公共部门和民营部门是两个主要的参与者，政府部门和私人部门都可以是由一个部门单独参与或者由几个部门联合参与。多个私人部门可以通过合约形成联合体，再与政府部门合作。除了政府部门和私人部门之外，还有其他第二方参与者，如保险公司等。1.2.3PPP模式分类根据PPP模式的不同定义，不同机构对PPP模式有着不同的分类方法：一般将PPP模式分为外包类PPP项目、特许经营类PPP项目、私有化类PPP项目三类。外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。1.2.4PPP模式的优点PPP模式使政府部门和私营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与私营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：消除费用的超支。政府部门和私营企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营企业才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管者的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。促进了投资主体的多元化。利用私营企业来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营企业参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。政府部门和私营企业可以取长补短，发挥政府公共机构和私营企业各自的优势，弥补对方的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控1.3乡镇基础设施的内涵乡镇基础设施是为社会生产、居民生活等提供基本条件和服务，保障一个地区、城镇社会生产、经济活动的基础性物质工程设施和服务的总称。基础设施分为两大类：1.经济基础设施（或生产性基础设施）这一类主要是指能够为居民和经济生产提供服务的永久性的工程构筑和设备设施，主要包括：（1）电力、供水、环境卫生设施和排污系统、电信、管道煤气和固体废弃物收集处理系统等公共事业；（2）道路、防洪、排水等公共工程；（3）城镇交通、交通设施。2.社会基础设施,这一类则是主要是服务人力开发的其他基础设施，包括体育、教育、文化、卫生、医疗等几个方面，比如学校、医院等。1.3.2乡镇基础设施特点乡镇基础设施涉及面广、种类多，但它们都有以下特点：社会基础性。基础设施又被称作是社会先行资本，体现的就是它的基础性特征。乡镇基础设施是向城镇的生产者金额消费者提供公共产品和服务的，是社会生产、居民生活的基础性条件。同时，基础设施产品和服务的价格直接影响了其他生产部门或服务的生产成本。因此，基础设施的功能和价格能对其他部门生产活动产生直接影响。外部性。经济学上把经济主体的经济活动对社会或其他部门造成损失或者获得利益，但损失没有得到市场补偿、利益也不需要付出代价的现象称为外部性，造成有益影响并且收益者没有付出代价的称为正外部性。基础设施总是对社会起到积极的影响，比如污水处理设施能消除水体污染、保护环境，从而美化城市生活环境、改善居民生活质量，因此，城市基础设施存在较强的正外部性，是对所有消费者有益的公益性产品，对社会产生积极影响。自然垄断性。城市基础设施具有自然垄断性，其主要表现在三个方面：①基础设施存在市场进入壁垒，其他竞争者难以进入市场。这是因为基础设施的建设往往是一次性大规模投资，形成大额的沉没成本，但在随后的维护使用过程中变动成本相对较小，而且基础设施往往耐用性和专用性比较强、不容易流动，比如供电供气系统有专门的传输网络系统，所以就形成了自然屏障，即便没有管制，其他竞争者也难以进入市场，从而形成了垄断性。②基础设施提供的产品和服务都是在生产地就地消费的，不同地区不同领域提供的产品和服务不同，比如水体处理系统是提供当地水体处理服务，乡镇基础设施一旦建成就应当及时在当地投入使用，并且不能转到另一城市使用，在时间上也不能转到其自然生命周期之外使用，因此这些产品和服务都具有不可替代性，有很强的时间、地点的依附性，从而形成了区域垄断。共享性。城市基础设施是面向全体社会的消费者的，某个消费者的使用的同时不能排除有其他消费者也需要使用或者说，为了在一定程度上防止其他消费者来使用，需要花费昂贵代价，所以可以说基础设施具有非排他性，提供的是整个社会共享的产品和服务，只是根据基础设施项目的不同，共享程度不同。成本大、收益期长。基础设施建设投资主要集中在项目的初期，投资量大，在建设过程中和后期的运营维护阶段也需要一定的成本投入，初期往往亏损。一部分项目对社会免费提供，另一部分项目可以在运营过程中收取一定的费用来获得收益，但收益低、投资回报期长、沉默成本比较大，基础设施的生命周期比一般产品长很多。但一些经营性的基础设施的长期平均成本递减，又因为自然垄断性的存在，所以收益长期稳定。主要原因，随着城镇化发展进程逐步加快，大量的乡镇基础设施得到改善，但从配套程度来看，仍然远没有达到秀美乡镇发展要求、达到人民期望及需求。2.1.2财政对城市基础设施的支持方式单一通过调研来看，目前丰城市各乡镇对于乡镇基础设施建设的支持方式主要是以“投资”为主，凡是需要配套的内容，有立项计划的按照计划执行，没有计划的由各负责单位通过报告的方式，由财政具体拔付。而事实上，对于基础设施建设，还缺乏政策制度支持，对于基础设施的建设、管理均由归口单位负责，但没有以政策制度的形式进行具体规范，导致很多基础设施建设无论是从项目推动，还是使用和管理上都存在一定的迟滞性；另外，财政对于基础设施的支持往往都是一次性投资，后续管理及维护资金均由乡镇政府承担，2.1.3乡镇基础设施项目投资效率不高从丰城市乡镇基础设施建设来看，每年都能够按照计划，按部就班的推进，但从投资效率来看，仍然在低水平徘徊。一是回报效率不突出。从基础设施投资金额及数量来看，基本能够满足社会服务消耗，但综合分析来看，其计划性不强的问题比较突出，很多基础设施建设存在随机性，没有形成长远规划；二是在配套服务上，开展多渠道融资为乡镇基础设施建设提供资金支持难以实施，即使实施也政府对乡镇基础设施投入不足。提供基础设施首先要解决其建设资金从何而来,乡镇的基础设施投入主要是由当地政府、村组投入，。由于本市乡镇政府的财力不足,很难拿出足够的资金用于乡镇基础设施建设。2、体制不顺、基层财政困难。体制不顺、机制不活是造成乡镇基础设施建设不足的另一个重要原因。从财政体制框架看,乡镇基础设施建设事权(职责)主要落在各乡镇,加强乡镇基础设施。3、对多元投融资激励不足。乡镇基础设施的多元投融资,常要难于城市区域,客观上需要更有力度的政策优惠来激励,以提高非公共部门的市场主体介入的意愿。要改善乡镇基础设施和公用事业,单独依靠政府或本镇人民的力量,都难以适应当前形势发展的需要。我认为,在市场经济发展的背景之下,我国已经越来越有可能、也越来越有必要发掘市场微观主体的潜力、通过公私合作伙伴关系(PPP)管理模式来为乡镇提供基础设施,以求更好地满足在新型城镇化建设中日益增长的公共基础设施需求。乡镇基础设施为城市居民提供了必要的公共产品和服务，同时为其他行业提供基础性服务，能够有效降低交易成本，提高市场运作效率。因此，加大对基础设施的投资建设力度是社会发展的必然要求，它能促进经济增长、改善生活环境、提高人们生活水平。基础设施建设水平越高，也越能吸引外地商人投资，促进当地经济发展。2.2.2新型城镇化的必然要求随着我国新型城镇化的推进，乡镇发展水平提高的同时，人们开始关注生存环境，渴望更好的生活条件，因此，他们对公共服务的质量要求进一步提升，同时对公共产品和服务的需求也越来越多元化。与此同时，公众对公共产品和服务数量的要求也在逐步增加，例如越来越多的人意识到坏境的重要性，于是就需要政府为公众提供更多的健身设施和绿化场地。城新型镇化进程的推进，公众对城市基础设施需求增加，城市基础设施需要更的投入力度。虽然近年来丰城市在乡镇基础设施建设上不断加大投入力度，但现有的乡镇基础设施建设项目仍有较多的历史欠账，新建乡镇基础设施项目更是资金短缺。2.2.4依靠公共财政融资的困境公共财政一直以来是丰城市乡镇基础设施建设资金的主要来源，政府部门有责任配合乡镇发展将通过多种渠道筹集资金予以妥善安排。但由于城市乡镇基础设施的建设一般需要巨大的投资，而公共财政有一定的有限性，单靠财政资金难以覆盖公共服务建设需求。解决市场失灵的必然要求。从市场的角度看，市场在以下几种情况下难免会出现市场失灵：（1)出现自然垄断的时候，市场不能有效地进行资源的有效配置；(2)存在外部效应的时候，当外部效应是正效应的时候，民间资本就会减少投入，出现投资不足的情况，当外部效应是负效应时，民间资本可能出现过度供给的情况。因此，在存在外部效应的时候，依靠市场难以达到资源的最优化配置；公共物品的非排他性和非竞争性决定了公共物品不能由市场来提供。城市基础设施具有上述三种特点，依靠市场不能有效供给，市场失灵的时候需要政府参与供给。避免政府失灵的有效路径。在市场失灵的时候需要政府干预，但完全由政府供给也会存在政府失灵的情况。在政府负责的领域也会存在能够发挥市场效率的空间，若没有这部分没有发挥市场的作用而完全由政府部门来提供，就会引起政府的过度干预、市场效率低下。在基础设施供给领域，这一现象尤为突出，基础设施完全由政府部门来供给，就会出现建设运营管理效率低下的问题。实现效率与公平的必然选择。高效是市场的目标，公平是政府的追求，政府和市场相结合就能兼顾效率和公平。若是由政府部门或者私人部门单独提供非纯公共物品，无论哪一方来提供，都无法达到资源的最优化配置，难以达到帕累托最优。城市基础设施的供给既要追求效率也要顾及社会公平，因此，采用政府和民间资本合作的方式来提供城市基础设施，就能兼顾效率和公平，最有效满足社会的公共需求。过去我国依靠政府部门投资城市基础设施项目，在建设和管理运营过程中都存在成本过高、效率低下的问题，因此当前有必要在政府供给的同时引入私人资本，由政府和社会资本共同参与城市基础设施建设。直接投资的方式加以建设。主要来源于两个方向：一是政府直接投资。约占基础设施建设资金总量90%,目前市场化运作模式并没有完全成形，仍然处于尝试阶段；二是市场化运作模式。从基础设施来看，市场化运作试点处于运转和调研阶段，3.3.1经济层面的可行性分析在乡镇基础设施项目规划与建设中引入PPP模式，可以减轻政府部门的财政负担，并有利于加快转变政府职能，激发经济活力与创造力。改革开放以来，我国非公有制经济发展迅速，已经具备了参与城镇基础设施建设的能力。与此同时，政府出台了多项规定，为私营性质企业进行信贷融资提供了更多平等和便利的条件，很大程度上减轻了私人企业参与基础设施建设在筹资融资方面受到的歧视。为民营企业进入城市基础设施等领域提供了强大的资金保障，对于PPP模式应用于准经营性基础设施项目提供了经济上的可行性。3.3.2制度层面上的可行性2001-12-11，原国家计委印发《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，文件中明确指出应积极鼓励、引导民间资本以合作经营、独资、合作、联营等方式参与我国经营性基础设施建设；2003-9-27,国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，指出应实行城市轨道交通系统投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与项目投资、建设和经营，并釆取发行长期建设债权、股票上市和现有资产盘活等方式进行资金融通；2010-5,我国国务院印发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确指出应进一步拓宽民间资本的投资领域、投资范围，对民间资本进入基础产业、基础设施领域及市政公用事业等民生领域予以积极的引导和鼓励；2014-11-16，国务院印发的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中指出，应积极推动社会资本参与市政基础设施、能源设施投资、社会事业投资等方面，建立健全政府和社会资本合作（PPP)机制；2015-5-19,发展改革委员会、财政部、人民银行印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，其中指出应围绕增加公共服务和公共产品供给，在环境保护、能源、交通运输、养老、教育、文化、医疗等多个公共服务领域，广泛采用PPP模式；2015-12-28，财政部发文《关于规范政府和社会资本合作综合信息运行平台的通知》，指出应发挥综合信息平台的作用，从而促进PPP项目的健康、科学与可持续发展；2016-2，国务院印发《关于深入推进新型城镇的若干意见》，指出应创新投融资机制，深化政府和社会资本合作，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营，加快城市基础设施和公共服务设施建设。可见，我国政府已经深刻认识到社会资本在提供公共服务、城镇基础设施建设方面的重要性，并逐步进行了政策性引导与改革，为城市基础设施建设项目中应用PPP模式提供了坚实的制度保障。PPP模式的优势之一就是能充分利用民间企业在项目筹建管理运营以及技术上的优势，提高项目的综合效益。以政府投资为主导的基础设施的建设与运营，普遍长期存在投资效率低下、服务或产品的质量不佳等问题。乡镇基础设施项目中引入PPP模式具有管理上的可行性，可以有效提升项目的服务质量和管理水平，进而降低其营运成本，实现项目的经济效益最大化。在很多发达国家，PPP模式在实践和理论方面都有着长足发展。PPP模式在英国、澳大利亚、美国、加拿大等国家的交通、医疗、国防、教育等基础设施领域已成熟运用。PPP模式不仅在其他国家得到了很好的发展，在我国也有了一定的探索与发展，如北京地铁四号线建设项目、成都新国际项目会展中心项目的成功运营。来看，服务外包、租赁以及承包协议方式都比较适用。一是服务外包模式。主要是针对某些特殊公共设施的一项或几项功能，政府部门负责投资，而将管理、维护或者其他职能交付由其他企业去完成，政府承担相应的费用开支，这种模式协议一般要低于5年。比如供暖公司、物业公司等；二是私有化模式。政府与私人企业签定合同，由企业负责出资兴建，政府部门主要负责监管，但通过向特定用户收取费用回收资金，所有权归属于私人企业。如污水处理厂建设等；三是特许经营类型。通常情况下，由政府与企业协商出资，通过合同明确利润与风险比例，根据实际收益情况，管理部门向经营企业收取相应的费用，但要充分考虑公益性与臝利性目标区分。4.1.2选择适合丰城市乡镇基础设施建设的PPP模式从上述分类来看，第一、二种模式在丰城市具有较为实际的应用效果。由于基础设施分类一般与居民生活与社会生产密切相关，如园林绿化、文化教育、生活服务、交通邮政、供电供水等，但这些基础设施往往都具有较强的公益化特征，本身就不具备或者具备少量赢利的空间，导致很多企业不愿意参与到基础设施建设中来。大量的基础设施服务具备采取“模式”的可能。如垃圾集中处理服务、园林绿化及管理、大市场、污水处理厂等，通过引入该模式能够增强管理效益。部分：公益性部分和盈利性部分。公益性部分由政府出资的投资公司来完成；盈利性部分的投资、4-1基础设施建设可选择的PPP模式基础设施类型模式描述现有基础设施出售民营企业收购基础设施，在特许经营权下经营并向用户收取费用租赁政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特区经营权下经营并向用户收取费用运营和维护的合同承包民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府向该民营企业支付一定的费用已有的基础设施租赁一建设一经营购买—建设一经营民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许所有权下改造扩建并经营该基础设施；它可以根据特许经营权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许费外围建设民营企业扩建政府拥有的基础设施，仅对扩建部分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并向用户收取费用新建基础设施建设一转让一经营(BTO)民营企业投资兴建的基础设施，建成之后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施20～40年，在此期间向用户收取费用建设拥有经营转让或者建设一经营—转让与BTO类似，不同的是，基础设施的所有权在民营部门经营20～40年后才转移给公共部门建设一M有一经营民营部门在永久性的特许权下，投资兴建、拥有并经营基础设施4.2完善政策扶持体系PPP模式在我国存在时间较短，并且重点在城市营利性基础设施项目中做推广，即使拥有成功的项目作为参考，PPP模式在我国的运作仍然是不成熟的，尤其是项目的风险分担与利益分配和后期运营管理等方面。而乡镇作为PPP模式应用空白的地区，在应用过程中将面临更为严重的问题。为更好的利用PPP模式改善我国乡镇基础设施建设滞后的现状，现提出如下建议：4.2.1政府主导地位不变，为PPP融资模式创造良好的环境虽然PPP融资模式提高了财政资金的利用效率实现各项资源的充分利用，但是私人部门作为理性经济人追求利益最大化是唯一目标，在缺少约束情况下可能会利用垄断和信息不对称等市场缺陷欺骗公众违背公众利益，因此需要政府维持乡镇基础设施建设的主体地位，全程参与PPP融资模式，更多担当监督、指导与合作者的角色，利用PPP协议约束私人部门的行为，保证公众利益。同时，政府需要从政策和法律两个方面为私人部门参与乡镇基础设施建设创造良好的外部环境，一是政策利用税收优惠、财政补贴等鼓励私人部门积极参与，减轻政府财政压力，形成双方风险共担、利益共享的合作机制；二是需要以法律形式约束双方行为，保证私人部门在PPP项目有所作为，真正发挥PPP融资模式的优势。4.2.2发展乡镇经济，完善乡镇金融市场利用PPP融资模式根本上是利用乡镇经济发展产生的资金流，利用乡镇金融市场上的资本存量和增量，利用乡镇内部资本用于乡镇基础设施建设，因此:发展乡镇工商业，形成稳定的外部资金流。目前我市乡镇地区仅依靠农业[发展，不足以实现当地经济的快速发展，需要充分利用当地自然资源和劳动力优势承接外来工商业的转移，加快建设本地的工商业，才能为基础设施建设创造稳定的外部资金流。深化乡镇信用合作社、邮政储蓄银行等金融机构的制度改革，用法律或制度形式强制为乡镇生产生活、基础设施建设提供贷款，保证乡镇金融资本用于本地基本建设；大力发展民间金融，乡镇地区小贷公司、担保公司的产生是顺应发展需要，因此这些民间金融机构更了解乡镇的融资需求，政府应该鼓励并引导其健康发展，用于构建多元化层次化的乡镇金融体系，同时民间金融的贷款门槛低、贷款手续便利，更容易为乡镇基础设施建设供给资本，满足基建的资金需求。为乡镇发展起到补充作用。4.2.3建立乡镇基础设施建设融资激励机制通过PPP融资模式鼓励民间资本进入乡镇基础设施建设领域，需要让私人部门看到项目的可能性和投资的收益性。1、分类乡镇基础设施建设准入门槛。基础设施有营利性质和非营利性质之分，政府应该对不同性质的乡镇基础设施建设设置不同的准入机制，营利性质的乡镇基础设施可以根据行业盈利水平适当提高准入标准，争取优质私人部门参与，非营利性质的乡镇基础设施应适当降低准入标准。2、建立乡镇基础设施价格收费机制。私人部门的初始投资额需要通过后期的收费款收回，为了保证私人部门的利益需要在乡镇建立合理的价格收费机制。只是设置基础设施消费价格时需要考虑基础设施的服务性和价值，考虑人民的接受程度，同时满足经济效益和社会服务效益要求。因此要以