【《上海自贸试验区政策文本特征量化分析案例》6900字】

上海自贸试验区政策文本特征量化分析案例1.1外部特征分析1.1.1发文时序分析图3-1显示了我国国家层面发布的上海自贸区相关政策文本发布时序即数量分布。由图可见，2013-2014年，国家、地方层面发布上海自贸区相关政策文件数量较多，表明这一阶段政策出台比较密集，2015年开始，政策文本发布数量逐渐下降，经统计，年均政策颁布量为39件，最高达到50件，总体上，2013年开始所有类别政策文本整体上呈现出逐渐下降的趋势，在2019、2020年文件出台数量回升至最高点。其中，国家层面文件出台数量最高点分别出现在2014、2019年，2019年发布政策文件数量达到峰值30件。分析原因与我国国家层面的政策大背景有关，2019年，国务院出台文件要求国务院各部门在全国自贸试验区开展改“证照分离”改革全覆盖试点。“证照分离”是指将营业主体申请的营业执照和经营许可证进行脱钩，通过创造更加宽松自主的市场竞争环境从而使个人、企业、创业者、中外资企业等市场主体更加容易取得参与市场经营的资格。通过进一步明晰政府和企业责任，建立负面清单管理制度、稳步推进审批制度改革、完善改革配套政策等措施进一步扩大企业的自主经营权从而进一步降低企业准营门槛和充分激发市场主体活力是该项改革的目的。证照分离改革共推动了523项国家层面设定的涉企经营许可事项的照后减证和简化审批并涉及国务院各部委部委证照管理事项。因此，各相关部委纷纷紧跟出台在自贸试验区内实施“证照分离”相关政策文件，造成了图表中2019年国家层面政策数量的峰值。地方层面上2020年出台文件达到最高点，共计出台103件政策文件，分析原因该峰值的出现与上海自贸区临港新片区在2019年成立有关。临港新片区总体方案中提出将对新片区参照经济特区管理，在自主发展、自主改革和自主创新管理方面赋予临港新片区更大更多权限；同时在确保风险可控的基础上赋予临港新片区管委会自主开展创新业务的权限。随着临港新片区建设开展，临港新片区管委会出台了相关政策文件90余件，形成了2020年政策文件数量最高值93件。图3-12013-2020年上海自贸区政策文本年度数量图1.1.2政策文本类型分析表4-2显示了上海自贸区相关政策文本的类型统计。经统计，上海自贸区政策文本类型主要有10类，结合政策的具体内容看，相较于通报、意见、公告等形式的政策文件[21]我国现有发布的上海自贸区政策文件以通知、公告和意见的形式为主。从形式上看，通知类政策文件有140件，占文本总书的比例约为62%，一般要求相关对象贯彻执行通知内容，具有告知性文件具体、可操作性强的特征，通知所占比例较大体现出目前我国上海自贸区政策文本中，对象指向性较强的文件数量较多，广而告之的普发性文件较少；从内容上看，发布工作安排和制度办法的文件较多，规划方案和总结报告相对较少，需要进一步完善政策体系。政策类型通知公告意见决定函通告命令报告决议其他政策数量235282213543112表3-2上海自贸区政策类型及数量统计表上表显示了上海自贸区政策类型与数量统计情况。表格显示，在我国314件上海自贸区建设相关政策文本中“通知”类政策文本数量占首位达到236件约占总量的74.9％。“公告”、“意见”文本数量位居其次并与“通知”文件数量有较大差距为28和22件，占上海自贸区相关政策文本总量的15.9%。“决定”、“函”、“通告”、“命令”、“报告”、“决议”等其他政策文本类型则数量较少共占总数约9.2％。其中，“通知”、“意见”类政策文本一般用于在某些领域指导、督办和落实相关工作。“公告”、“决定”类政策文本具有广泛性、普遍性等特征，一般用于宣告重大法定事项的及相关安排部署。“函”、“通告”、“命令”、等政策文本是指导具体方向、指向一定范围实施举措和总结工作成果的政策文本，它们的数量少之又少。经过对各类型政策文本开展统计和分析发现，我国上海自贸区针对某一领域指导工作落实和督促规范管理的政策文本较多，制定实施发展规划、计划或总结工作效果的政策文本较少。按照效力等级不同，政策文本又可以分为法律、行政法规及规范性文件、司法解释及文件，部门规章及文件，地方法规文件、地方政府规章及文件六大类。根据表4-3可以发现，不同效力等级政策文本在不同年份发布数量起伏较大。其中，国家层面，围绕上海自贸区出台的部门规章及文件的数量最多，年均12.4件，年度最高达25件。2013、2014年，2018、2019年间部门规章及文件发布数量增长较快。法律文件的政策数量较少，且没有显著变化，行政法规及法规性文件每年的发布数量较平稳，每年度发布数量在3件以内，体现出围绕上海自贸区出台的相关法律、法规政策较稳定，不及部门规章及文件变化大。地方层面，出台上海自贸区相关的地方政府规章及规范性文件的数量最多，年均达21.5件，2020年数量最高达93件。2013-2014年、2019-2020年间文件数量增长较快。为纵向比较，根据数据绘制了图条形图（表3-4）和图饼状图（表3-5），可以直观地展现每一类政策文本在每年和在2013-2020年8年中发布数量及所占比重。表3-3各类政策文本发文数量年度表表3-42013年-2020年度各类政策发文数量统计表表3-52013-2020年上海自贸区各类政策文本发布数量占比以上图表显示，2013至2020年间，国家和地方层面发布的上海自贸区各类政策文本所占的比重差异较大。国家层面，出台的上海自贸区相关部门规章及文件占据比重最多，高达32%，排趴在其次为行政法规及法规性文件多26个百分点；地方层面，出台的上海自贸区相关地方政府规章及规范性文件所占比例最大，高达60%。总体来说，国家层面，部门规章及文件中，2014年、2019年的峰值可以反映出2014年国家有关部门对发展自贸试验区、上海自贸区的重视，以及2019年中央“证照分离”政策对自贸试验区整体政策环境产生的较大影响。行政法规及法规性文件数量变化不大，可以看出国务院政策出台具有一定的稳定性和前瞻性。地方政府规章及规范性文件数量在2014年出现的峰值，反映出地方政府紧跟国家层面动作出台了贯彻落实的地方政策文件和具体细化举措，2020年出现最高峰值，反映了国家对上海自贸区临港新片区赋予了极大的管理自主权，临港新片区管理委员会从资金、技术、人才、基础设施、公共服务、税收优惠、监督监管、法制保障、创新鼓励、信息公开、减少审批、金融信贷、吸引外资、风险补偿等方面出台了方方面面扩大开放、深化改革和创新支持的有力措施。综合看来，具有较强权威性的法律法规类政策文本数量极少，一方面说明，我国仍处于集中力量支持自贸试验区发展的阶段和时期，在上海自贸区相关具有强制性的法律法规性政策制定上较为灵活，出台数量较少，不给自贸试验区发展设置过多瓶颈和限制，符合自自贸试验区建立以来我国全方位推进对外开放的实践进程。另一方面，围绕上海自贸区出台的法律法规文件中，大部分为授权暂时调整有关法律规定的行政审批决定性文件，这意味着给予自贸试验区更大的减少审批权限，同时也进一步表明了政府推进自贸试验区建设进而推进我国深化改革、扩大开放的信心和决心。1.1.3发文主体分布和合作网络分析上海自贸区相关政策发布主体主要有3种类型，一是国务院及国务院办公厅单独颁布的综合指导类政策文本从宏观层面对上海自贸区建设进行政策指引；二是国务院各部委单独颁布的政策文本，从行业条线上指导上海自贸区发展；三是国务院各部委联合制定的共同就上海自贸区发展开展联合指导。国家层面，参与上海自贸区政策制定的主体数量总计51个，其中，人民银行位居首位发文数量最多，占比15%，其次为国务院，占比14.3%。根据表4-6，单独发文主体数量2019年最多（23个），2014年发文主体数量次之（12个）；联合发文主体数量2020年最多（14个），2015年次之（6个）。地方层面，参与政策制定主体数量总计31个，其中，临港新片区管委会位居首位发文占比48.9%数量最多，上海市政府占比11.2%数量次之。单独发文主体数量2014年最多（12个），2020年发文主体数量次之（10个）；联合发文主体数量2019年最多（13个），2015年次之（12个）。总体来看，2014-2015年、2019-2020年发文涉及主体数量较多，其余各年间发文主体数量较为平稳，无较大差异。表3-6单独发文主体和联合发文主体数量表国家层面的政策为自贸试验区建设搭建了整体政策环境，从本质上确定自贸试验区的性质、功能、目标、定位和实施方案，从立法上允许自贸试验区开展各类先行先试的试点和改革，赋予自贸区更大改革自主权，从流程上为自贸试验区建设打通有关工作的堵点、难点，加大改革授权和开放力度。地方层面的政策主要以制度创新为核心，以地方实际特点为基础，根据自身特色功能定位，提出不同的深化改革创新措施，并及时出台配套政策和细则，加大协调配合，支持自贸试验区深化改革创新。上海自贸区管理和建设发展需要诸多领域的政策支持，需要不同条线、不同级别政府部门之间协调合作，不仅是不同部门、单位、机构和主体间的横向合作，还需要国家和地方层面间的纵向协调。横向上，按照政策文本的发布主体的级别不同对中央和地方政府出台的支持自贸试验区建设相关政策文本进行统计。国家层面联合发文数量为9件，占国家层面发文总量的7.3%，涉及财政、税务、工信、银行、外汇、商务等领域；地方层面联合发文数量为29件，占地方层面发文总量的15.3%，涉及财政、税务、金融、住建、资源、海关、科技等更广泛领域。《关于印发<进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案>的通知》是唯一一份上海自贸区建设相关由中央机构和地方政府联合发文的政策，涉及中国人民银行、商务部、银监会、证监会、保监会、外汇局、上海市人民政府。该政策由人民银行牵头，围绕推进上海自贸区金融开放创新试点，建设上海国际金融重心提出了重要方案和具体措施，体现了国家和地方层面对加强上海和上海自贸区金融领域建设的高度重视。值得注意的是，2015年2月7日，国务院印发了《国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度》，建立起了中央30个部委之间的联席会议，联席会议由商务部、中央宣传部、中央财办等30个部门和单位组成，商务部为牵头单位，国务院副总理汪洋担任联席会议召集人，在国家层面建立了自贸试验区相关各部门、单位间的信息传达和沟通联系机制，确保从国家层面更好地统一立场、协调政策、整合资源、建立制度和发挥优势。除了中央政府层面，地方层面也设立了上海自贸区推进工作领导小组负责与国家部委沟通协调并定期召开会议及市相关部门沟通协调。纵向上，上海自贸区推进工作小组向上与上级政府机构沟通协调，向下与上海自贸区管委会协调对接，自贸区管委会则与浦东新区人民政府合署办公，两个部门定期沟通重大事项和难点问题并及时提请领导小组办公室审议决策，确保了纵向上的政策信息互联互通。所有联合发布的政策文本中两部门联合发布的政策文献数量达22篇，占比58%，三或四部门合作发布的政策文献有共计8篇，占比21%，五部门及以上联合发布的政策文献有8篇，占比21%。其中合作的发文主体数最多有8个，与地方层面相比，国家层面各部门联合发文数量较少，其中财政部和税务总局联合发文次数最多，为4次，其他部门两两合作次数不超过2次；地方层面联合发文共计29件，联合发文数量占地方层面政策文本总数的15.3%，其中，上海自贸区管委会和上海市商务委联合发文次数最多，达9次；上海市商务委和上海海关联合发文达5次，其他部门两两合作次数不超过4次。综上所述，上海自贸区发展政策涉及政府部门多范围广充分说明了上海自贸区发展所需支持指导的复杂性和完善相关政策体系的重要性。然而不管是从国家层面还是地方层面来看联合发布的政策文本数量均占比较低，表明国务院及各部委间、上海市政府及地方各部门间支持上海自贸区发展的合作性和协调性仍较弱。通过分析可以发现：①国务院及国务院办公厅发布的政策文本一般着重宏观层面指导，主要围绕发展方案、目标方向等内容提供综合性意见；根据国务院各部委职能，引导各部委分工负责上海自贸区发展；②国务院各部委各司其职，根据自身职能分工围绕上海自贸区建设的某一领域出台相关支持措施，例如推进自贸试验区创新发展、放宽准入、证照分离等支持措施的制定；③国务院各部委联合颁布的政策文本为按条线和职责分工负责细化举措，同时加强协调和配合，其中联合颁布部门出现较为频繁的有国家税务总局和财政部，两部委联合发布的财政和税收政策措施在支持自贸试验区活动中分布较广；④地方政府及地方机构发文主要为落实国家发展自贸区总体策略及相关要求，并量身定做为上海自贸区制定支持创新发展相关措施，各部门联合发布政策文本情况较多，说明地方层面各部门在建设上海自贸区方面联系配合更加紧密。1.2内部主题分析关键词是政策内容的缩影和概括。主题内容分析能够反映政策文本的关注焦点，为研究者判断政策文本的类别和政策目标提供参考[22]。本文运用关键词词频统计分析上海自贸区相关政策文本的关注焦点。运用清博大数据平台，在前期对总体方案、进一步和全面深化改革开放两个方案这三篇最重要的政策文本进行重要关键词标注的基础上，对每一篇上海自贸区相关政策文本进行分词并标注关键词，统计关键词频次，并按照降序排列。 经统计，本研究从314篇政策文本中提取到关键词共计194个。其中，频次为1的关键词19个。学者Donohue于1973年提出高频关键词和低频关键词之间存在一个临界点并经过研究和推理验证提出了高低频关键词筛选公式[23]：T其中，T为临界值点词的出现频次，Y1是频次等于1的关键词的数量。根据该公式可得高低频关键词临界值为19.7。因此高频词为频次大于等于19的关键词。经选取，共有关键词93个高频关键词，见表3-8。序号关键词词频序号关键词词频1临港新片区231315安全生产3962监管157516海关3763金融131317外商投资3484创新118118科技3245产业104619融资3136改革93220保险3187审批92421银行2878试点79022检验检疫2649风险74423事后监管23310投资58624航运21411许可52425服务业20412信用49726行政审批20213贸易48727科技创新19514人才39628监督管理183……88国际中转2491对外投资2389建筑面积2492国际通行2190注册会计师2393国务院批准20表3-8高频关键词频次降序表高频关键词分析体现了上海自贸区相关政策的关注焦点。其中，“临港新片区”位居首位出现频次多达2313次，一定程度上说明国家及地方政策对临港新片区的关注度极高，临港新片区成立后，国家和地方围绕其出台非常多政策文件。“服务”、“监管”、“金融”、“创新”、“产业”频次超过1000次，“改革”、“审批”、“试点”、“风险”、“投资”、“许可”、“信用”、“贸易”、“人才”、“安全生产”、“海关”、“外商投资”、“科技”、“融资”、“保险”、“银行”等高频关键词频次均超过200次。根据词频统计分析，形成了词云图（图3-1），直观地反映了上海自贸区相关政策文本高频关键词内容。图3-1上海自贸区政策文本关键词词云图词云图的中心是临港新片区，上海自贸区临港新片区被赋予“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”，五个“自由”金招牌和“开放创新”金字名片，目前是中央以及上海政府各部门、单位出台政策文本关注的重点，代表了中国自贸试验区最高水平对外开放的新高地，最能创新突破的改革开放试验田和最自由的开放型经济体系，将被打造为中国全面深化改革开放的新引擎。临港新片区成立短短一年多时间，市场主体大幅增长，产业体系初步建立，经济效益和经济质量得到有效提升。2020年，临港新片区工业总产值1703亿元，同比增长39%。临港片区的成立和发展将带动上海自贸试验区全面加码资本开放、金融服务、技术转移、知识产权保护等领域的对外贸易并强化区内的法治建设，着力营造国际化、法治化且公平公正的营商环境，从而赋能上海自贸试验区进一步吸引外资涌入、汇集全球范围内的高端资源、打造现代服务