城市土地储备征购方式与补偿标准

城市土地储备征购方式与补偿标准

土地储备机制是我国城市土地管理制度的创新,

目前全国有70多个城市建立了土地储备机构，在规范土地市场，土地

资产保值增值，促进国有企业改革，加快城市建设等方面取得了显著

的效果.由于我国土地储备制度建立时间不长，理论指导和法律规范

还十分缺乏，也没有比较成熟的经验可以借鉴，所以运行中也存在一

些需要进一步研究却探索的问题.其中，怎样以适当的方式和价格,在

适合的时间，按照适宜的数量取得储备土地，是一个迫切需要研究的

理论问题和实践难题.本文根据xx市土地储备中心一年多来实际工

作的体会，结合有关土地经济和土地管理的法规和政策，对此进行初

步的探讨.

一，目前储备土地的来源和补偿标准

（一）储备土地的来源

按照xx市政府第33号令《xx市市区土地储备暂行办法》所规定

的范围，目前xx市储备土地的来源主要芍:①因单位搬迁，解散，撤

销，破产或其他原因停止使用的原划拨国有土地;②市政府指令任购

的土地;③以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且又不具备转

让条件的土地;④因国家建设代征而未处置的土地;⑤被依法收回的

国有土地;⑥土地使用权人申请市土地储备中心回收的土地;⑦其他

需要进行储备的土地.从以上市政府所规定的土地储备范围我们可以

看出，储备土地的来源不仅包括城市存量土地，而且还包括城市增量

土地.

但是，从土地储备中心实际运作的情况来看，储备土地的来源范围和

渠道还不够宽畅.根据xx市土地储备中心成立一年来所储备的24

宗土地情况统计表1（略），可以发现主要存在3个突出的问题：

1.储备土地规划用途单一.目前储备土地的规划用途基本为居住用

地，占总土地储备量的96.6%.这使得土地储备中心难以发挥在政府调

控土地市场中的作用，同时也不利于土地资源的合理调配，今后应向

工业用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.

2.储备土地来源单一.以往所回收的土地除一宗为集体土地外，其余

都来自市区停产的工业企业用地，占总量的90.7%.事实上，旧城改造,

城中村改造,城乡结合部开发都可以提供储备土地来源，市区扩大过

程中新增建设用地也应该逐步纳入土地储备范围.

3.城市土地一级市场未垄断.目前在xx市区虽然建立了土地储备

制度,但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场，没有做到一个口子

进，一个口子出.由于城市建设飞速发展，基础设施，公共设施和景观

设施的需求量非常大，相应需要投入巨额资金进行建设和改造.于是

市政府采用以土地换资金的政策，给相关部门一部分土地，由其先自

筹资金进行建设，待可出让土地拍卖后再回收资金.除了土地储备中

心外,能够对市区国有存量土地进行回收整理开发和制定供应计划的

部门主要有xx市城市建设发展投资有限公司，xx市交通建设投资

有限公司，xx市河道整治投资有限公司等3个公司，它们分别隶属

于XX市建委，XX市交通局和XX市河道办.截止XX年9月底，各部

门所控制的土地总面积和可出让土地面积如表2（略）所示.在一级市

场上多头供应土地不利于政府调控土地供应总量，制约了土地储备功

能的实现.

（二）征购土地的补偿标准

目前，xx市土地储备中心在征购和回收土地时，对土地，地上

建筑物等进行一定的补偿,补偿方法按照市政府第33号令执行,分50

万元/亩,40万元/亩,30万元/亩3个档次进行补偿.一般对于住宅，

商业用途的土地，在环城河以内的按50万元/亩补偿，环城河以外的

按40万元/亩进行补偿;对于回收后作为绿化用地的，一律按30万元/

亩标准进行补偿.这种补偿办法简单，方便，易于操作，但是对于某些

土地使用者,特别是通过出让途径获得土地的使用者不公平，使储备

中心取得土地的阻力较大.土地回收时间延长,增加了储备的成本.另

外，根据目前的补偿政策,在土地出让后有一部分土地收益返还给原

土地使用者，即土地储备中心所储备的土地在权益方面留有尾巴，增

加了将来土地增值收益分配的复杂性.

3个档次的土地回收补偿标准,在土地储备制度建立之初,不失

为一种简便易行的补偿方法，但随着土地储备制度的逐步规范和完善,

这种补偿方法的不合理性已日益显现，主要表现在没有体现回收土地

之间的多种差异性：

1.土地使用权产权结构差异.由于历史的原因，我国土地使用权

产权结构比较复杂,有有偿划拨,无偿划拨和有偿出让等方式，用地单

位的土地权益和成本差异很大.目前许多用地单位的土地取得成本加

上土地和建筑物的投入成本，已经远远高于所规定的补偿标准，如果

按照目前规定的补偿标准进行回收，回收难度就特别大.

2.土地原用途差异.回收补偿的实际操作是按新规划用途为住

宅,商业用地的地块，以环城河为界，以内为50万元/亩，以外为40万

元/亩；规划用途是绿化，道路用地的统一按30万元/亩进行补偿.而

没有考虑土地的现有用途和用地单位的实际土地收益.

3.土地区位和综合价值差异.3个档次的补偿分类不能充分体现

级差地租理论，因为同在环城河内的不同地块,其交通条件，地理位置,

商服繁华度和公共服务设施的完善程度差别是较大的，因而其价格差

别也是很大的.因此,单纯以环城河为界划分的方法就不尽科学,更应

以基准地价考虑土地级别范围.

4.原土地使用单位差异.原土地使用单位包括企业，事业单位，

政府机关等,企业又分为国营企业,集体企业和个体企业等，他们取得

土地的方式和利用效益有很多差异，企业目前经营情况和社会负担也

不同，但目前的补偿标准没有考虑这些情况，增加了回收土地的难度.

可见，制定合理，科学，可操作的土地补偿标准已经成为当务之

急，既体现了城市土地储备制度运作的客观需要，也对社会稳定和利

益平衡有直接的影响.

二,土地征购的台理范围和具体方式

（一）合理的土地征购范围

从我国土地所有制的形式，土地储备机制的功能定位以及杭州

等地土地储备制度运行的经验看,合理的土地征购范围应是由政府完

全垄断一级土地市场，即所有城市存量土地和增量土地在出让前都只

能从土地储备中心这一个口子进，一个口子出.根据XX市区土地本

身的特点,我们认为Xx市合理的土地征购范围应包括4个方面：

1.进入城市建设用地范围的农村集体土地.农村集体土地对于

城市建设用地来讲属于增量土地范畴.一般包括以下几种农村集体土

地:①因城市扩大征用郊区农村集体土地;②因规划和城市建设的需

要，征用城中村的集体土地;③因城市建设和规划的需要征用集体企

业土地.对集体土地变为国有土地,土地储备中心应严格按照《土地管

理法》进行征用，并贯彻保护耕地的原则,对于城中村,根据城市规划

要求和原则,应该实施撤村建居的战略.

2.城市存量土地中的划拨土地.城市存量土地中，大部分是历史

上国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地,可以由土地储备中心

代表国家收回，它是土地储备中心土地储备的主要内容.划拨土地使

用者的土地主要包括:①因单位搬迁,解散,撤销,破产,产业结构调整

或者其他原因调整出的划拨国有土地;②因实施城市规划，旧城改造

和土地整理，市政府指令收购的土地;③土地使用权人申请土地储备

中心收购的土地;④其他需要进行储备的国有划拨土地3,城市存量土

地中没有经过出让和划拨的土地.由于历史原因，城市存量土地中还

有一些产权没有归属任何单位的国有土地，应该进入土地储备体系.

主要包括:①市区范围内无主土地;②市政府代征的土地;③土地使用

期限到期被政府依法收回的土地;④市土地管理部门依法收回的荒芜,

闲置的国有土地;⑤土地违法案件经依法查处，依法没收的土地;⑥以

出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土

地.

4.出让土地中被政府收购的土地.土地储备中心的储备土地来

源除了增量土地和存量土地中尚未有偿出让的部分外，还应向土地的

二，三级市场开拓储备土地的来源，即已经出让给土地受让人并进入

土地二级市场的土地.包括土地受让人土地开发后进行转让的土地和

银行抵押处置的土地等.对于这些土地，土地储备中心根据土地市场

供应计划和城市发展规划，必要时可以在土地市场收购，或者行使政

府优先购买权，以达到政府调控土地市场的目的.

储备土地进入土地储备体系后，应由土地拆迁公司及时完成拆

迁,平整,开发，配套等土地整理工作，以便熟地进行出让.

（二）土地征购方式及其操作程序

根据储备土地的来源和对象，其具体征购方式有土地征用，土地

回收,土地置换和土地购买等4种.

1.土地征用.国家根据城市建设和发展需要,按照《土地管理法》,

将原集体所有土地征用为国家所有，具体由土地储备中心实施.其具

体操作方式如图1（略）.

2.土地回收.土地储备中心代表政府按照法律，法规等收回土地

使用权的行为和过程.土地回收的主要对象是城市存量土地，可以是

无偿的，但多数情况下是需要补偿的，其操作程序如图（略）.

3.土地置换.土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市

经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻

碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位

的土地.土地置换的操作程序如图3（略）.

4.土地购买.土地储备中心在土地二，三级市场上，根据土地储

备和供应计划,在同等条件下，优先购买土地使用权,增加土地储备的

活动.土地购买主要有如下几种情况:①土地受让人进行土地开发后

进行转让的土地;②银行抵押需处置的土地;③市场交易价格明显偏

低的土地.土地购买的操作程序如图4（略）.

从上面的4种土地征购方式我们可以看到,各种征购方式基本上

都经过申请,权属核定,征询，实施补偿,变更权属等几个阶段.但由于

每种征购方式适用范围不同，每个阶段的操作方式和内容有所不同,

土地储备中心应根据实际情况进行具体操年.

三,土地征购过程中土地补偿的原则和标准

从目前城市土地储备制度的运转情况来看，土地补偿标准的确

定是关键，同时也是难点.因为土地储备制度是一种创新,我国现行法

律法规目前还没有专门对其性质进行规定，各城市的做法也不相同.

因此,我们只能从土地补偿的内涵入手，分析其影响因素,从而确定一

些基本原则，并针对不同征购方式探讨具体的土地补偿标准.

（一）土地征购过程中土地补偿的内涵

土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿，

与土地产权的性质却结构有很大关系.直接影响土地补偿的法定权利

主要包括土地所有权,土地使用权,土地处置权和土地发展权.

我国现行《宪法》明确规定城市范围内土地为国家所有,农村土

地归集体所有，国家建设占用集体土地要通过征用.因此,征购集体土

地需要对土地所有权进行补偿，征购城市存量土地中的国有土地不需

要对土地所有权进行补偿.因为征用集体土地的补偿标准由国家规定,

并带有强制性,所有权的补偿是不完全的.土地使用权是指土地使用

者按照土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营管理并获取土地

收益的权利，它受有关法律法规明确的约束和保护，所以土地补偿构

成中应包含土地经营权价格.土地处置权包括最终处置权，出让和划

拨权,用地约束调整权，转让权，出租权,抵押权和继承权等,对于拥有

划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权.因此，如果

被收购土地是划拨土地使用权，土地补偿不应包括土地处置价格.对

于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权，出租权，

抵押权和继承权,这在出让合同中有明确规定，土地补偿中应包括与

其相应的土地处置权价格.土地发展权指土地在规划或最优利用条件

下的价格.我国实施土地储备制度实践过程中，收购双方对土地补偿

分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地补偿构成中，由此可能导

致收购价格数倍的变化.我国目前设置的土地权利体系没有直接发展

权.但从现行法律法规及土地增值的成因分析，土地发展权应是国家

的权力，被收购土地的原使用者，无论是出让土地使用权还是划拨土

地使用权都不拥有土地发展权.

从土地补偿内涵构成的分析中我们可以看出，在现行的法律法

规下，土地的补偿内容可能涉及土地使用权，部分土地处置权以及部

分土地所有权.根据收购对象不同，具体的补偿内容是几种权利的某

种组合.

（二）土地补偿标准的影响因素

土地权益的大小不仅取决于权利的内容，而且取决于这些权利

带来的经济效益.因此,在制定土地补偿标准时，应结合宗地特点,考

虑以下几个方面的因素:①土地区位因素.土地区位是某宗土地与其

所处的周围环境综合作用的结果，根据国内外经验，一般都根据土地

区位将城市土地进行分级.②土地用途,土地用途应以土地目前现状

用途为准.这是因为从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增

值部分,属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关，其增值收

益理应归社会公有或国家所有二另外从土地的权益分析因规划改变或

被收购导致的土地增值部分,属于土地发展权的权益，应属于土地所

有者一一国家.③土地使用权年限.由于土地价格是各年地租的总现

值，在进行土地补偿时必然要考虑用地单位剩余的土地使用权年

限.④土地成本.由于历史原因，获得同样性质的土地使用权，其取得

土地的成本不一样,在土地补偿中应该考虑.

（三）确定土地补偿标准的原则

根据国内外经验及我国社会主义市场经济发展的目标模式，我

们认为确定储备土地的补偿标准应遵循下面几个原则：①产权原则.

如上所述，土地补偿的内涵是土地产权，土地补偿标准应与被补偿土

地经济主体对土地的权力和利益相一致.②土地补偿与安置补偿相分

离原则.土地收购过程中可能牵涉到土地补偿,地上附着物补偿,职工

或住户安置补偿，企业异地安置补偿以及企业债务分担等经济关系.

在实际操作中，对地上附着物补偿和企业债务处理的内涵比较清楚，

国家和地方都有相关的规定,而安置补偿与土地补偿往往区别不开，

导致标准混乱.土地补偿与安置补偿是两个完全不同的概念，土地补

偿主要考虑土地权益的大小;而安置补偿则要考虑被收购者的生活和

居住水平，具有一定的计划性和福利性.因此，二者的依据和作用完全

不同.现实中，许多企业都把安置，搬迁，改制甚至企业扭亏的希望寄

托在土地补偿上，被收购的土地主要是占据市中心区域，经营不善或

濒临倒闭的企业用地.对于这些企业来说，即使其土地不被收购,政府

仍需对其进行安置,土地补偿与安置补偿要分别考虑.③增值贡献原

则,土地增值是指由于经济发展和土地投资而造成的土地价值提高.

由经济发展和城市扩张,政府对基础设施投资和建设以及城市规划等

导致的土地增值,应该归属于政府或社会公共所有，不在土地补偿的

范围内.由土地使用单位对宗地的资金和劳动力投入导致的宗地增值,

应该根据贡献予以补偿.

（四）不同征购方式土地补偿标准

1.征用集体土地按照有关法律法规确定的标准进行补偿.国家

与被征用土地者或被拆迁者之间不存在买卖关系，征地是一种国家行

为，土地被征用者是对国家应尽的一种义务，征地和房屋拆迁补偿以

不降低被征用者的生活和居住水平为原则.从集体土地的用途来看，

我们可简单地将集体土地分为耕地和非耕地两种情况.根据XX市实

际情况,征用耕地的补偿标准为120元/平方米,征用非耕地的补偿标

准为87元/平方米.需要说明的是,这是土地补偿标准,若征用的是乡

镇企业或个体企业，其安置补偿费中考虑的费用应与耕地的情况不同.

2.征购出让土地的补偿标准.有两种确定补偿标准的方法.一种

是直接比照基准地价进行修正，另一种是委托评估机构评估.对于x

x市来说，由于该市已经制定了完整的基准地价体系，宜采用第一种

方法.因为基准地价具有全域性，分用途,平均性,有期限，时效性等特

点，它又是政府公布的地价，能较客观公正地反映土地当前利用状况.

需注意的是,在应用时应针对宗地的区位因素,个别因素,剩余使用年

限等方面加以修正.

3.征购划拨土地的补偿标准.划拨土地是历史产物，原则上采用

收一还一的政策，土地补偿标准以现时征地成本加上前期开发费用确

定.理由是土地所有权属于国家，企业只有使用权，收一还一政策不影

响企业的权利.但在企业或单位搬迁时，应按照国家有关规定进行额

外补偿（除土地补偿外）.考虑原土地的取得方式和成本，根据xx市

实际情况,可以按以下标准进行土地补偿:①无征地依据，使用国有存

量土地的，按上年市区征用非耕地平均补偿标准给予补偿;②有征地

依据，证明该划拨土地原是征用集体耕地的，按上年市区征用耕地的

平均标准给予补偿.

加强文物保护重在开发利用

文物，是人类历史遗存中的瑰宝。加强文物保护，对于研究历史，

发掘深厚的文化底蕴，具有非常重要的意义。保护文物不仅仅是把文

物保护起来，更重要的是体现文物的价值，使之产生较好的社会效益

和经济效益，使文物“曾经辉煌，再现璀璨”。

但对于文物保护，我们做得还很不够，还有相当多的问题。以XX

为例，在文物保护方面既有不足，在文物的开发利用上又有很大的潜

力有待发掘。

一、XX文物的基本情况

二、存在问题及原因分析

1、保管不善，不能发挥文物的作用。设施齐全，管理科学的文物仓

库，对保护文物将起到非常重要的作用。由于XX没有象样的文物仓

库，一些高档次的文物只有暂存于省博物馆和省文研所；由于没有文

物仓库，现存的部分文物腐蚀严重，甚至匕文物埋藏于地下腐蚀得更

快。没有一座博物馆，大量的文物不能展出，既不利于文物保护，更

不利于开发利用。

2、投入较少，古建筑年久失修。按照《文物法》规定：国保单位主

要由国家财政投资维修和保护；省保单位主要由省财政投资维修和保

护；市县级保护单位主要由本级财政投资维修和保护。由于河北省是

经济欠发达地区，XX市的财政收入也相对较少，这些年几乎没有投

入，造成了多数古建筑年久失修。

3、开发不够，没有发挥文物的效益。相对于旅游发达地区，XX的

文物旅游资源的开发还远远不够，造成了大量的资源浪费。目前，全

市仅有不到10处文物旅游景点对外开放，旅游参观人数也少得可怜,

门票收入难以维持正常的支出。

4、破坏严重，文物保护意识有待于加强。文物资源为非再生资源，

一旦遭到破坏就难以恢复。多年来，文物资源经历了多次劫难，特别

是“文化大革命"，破坏了XX地上文物的一半以上。现在仍有对文

物的盗掘盗卖现象；有个别的施工单位还故意破坏文物，把工程工期

放在比文物勘探更重要的位置。

三、几点建议

1、加大文物法规宣传，提高公民的文物保护意识。通过宣传，使群

众了解XX悠久的历史，激发作为XX人的自豪感，产生保护文物的

责任感。同时也使各级领导对文物保护予以重视，给文物以更大的投

入，对不利于文物保护的行为予以抵制。

2、尽快兴建XX市博物馆。从70年代初即有人呼吁要建博物馆，

但时至今日，仍没有建起一座市级博物馆c各级领导应给予关注，多

方筹资，积极运作，解放思想，尽快把博物馆筹建起来。使我市的文

物既有一个向人民展示的舞台，以发挥文物的社会效应。同时，博物

馆也发挥着文物仓库等多项功用，有利于文物保护。兴建XX市博物

馆，有百利而无一害。

3、统筹规划，加大文物旅游资源的开发。XX的文物旅游资源十分

丰富，有名人郭守敬等，有很多独具特色和意义的古建筑，有流传久

远的乡艺文化。这些都有待于开发，以产生巨大的社会效益和经济效

益。

市文物保护调研责任编辑：飞雪阅读：人次

经历了寝食难安的复习，经历了惊心动魄的考试,

一年一度的暑假在无数期盼的目光中又姗姗来临。曾经用稚嫩的的肩

膀扛着沉甸甸的书包在学校家庭两点之间作了无数次来回丈量的机

械运动的孩子们，你将去干什么呢？

补课：无可奈何没商量

某学校一名初二学生告诉我们：“老帅早就给我们布置了任务，7月

5日开始补课，8月20日结束，中间休息一周。”

笔者对市内213名不同学校不同年级的学生进行了问卷调查显示：

即将进入毕业班的学生有80%以上的要参加学校组织的暑假补课；非

毕业班的同学则有相当一部分要么是参加各类培训班、补习班，要么

是由家长出面三五人联合或单独请家庭教师。在“是否自愿”一栏

中，只有3%的同学选填了“无所谓”,更多的则是“学校要求”或

“家长逼迫”。孝昌县的一名学生说：“做呀背呀，搞了一学期的A、

B、C,X、Y、Z,满指望暑假轻松轻松，做一做自己喜欢的事，这下

子又泡了汤。不是不准补课吗？怎么还要补？”

某镇中的一位教导主任无可奈何的说：“尽管上头三令五申不准补

课，但周边乡镇寒暑假、节假日都在补，我们只好随大流。要说补课

能够起多大作用还很难说，不过，明年考不上几个伤，你就更难向社

会向家长交待了。”

在城区某中学校门口，当笔者问一位刚从家里赶来上晚自习的女生

暑假准备去干什么时，她苦涩的一笑：“努力吧，准备考重点。”

旅游：想说爱你不容易

“我想去桂林哪，我想去桂林，可是有时间的时候我却没有钱；我

想去桂林哪，我想去桂林，可是有了钱的时候我却没时间。”一曲《我

想去桂林》正好道出了少男少女们向往大自然而又困难重重的无奈和

遗憾。

调查中我们发现，很多学生对附近的双峰山、鸡公山等旅游区的景

点如数家珍，每年暑假，都要三五相邀到这些地方玩儿大。但他们对

稍远一点的三峡、张家界却知之甚少。一名高三学生说：“不是我们

不想去，主要是条件不成熟。一是父母不放心，不同意；二是我们没

有那个实力，包括经济的和时间的。”某县一中高二学生张泉，语文

成绩特棒，今年四月份，他的一篇作文在南京某杂志社的征文竞赛中

获特别奖，暑期他将应邀参加杂志社举办的“文学之旅”夏令营活