《工程总承包(EPC)项目审计操作指南(试行)》

《工程总承包(EPC)项目审计操作指南(试行)》1总则1.1为规范国有投资占控股或主导地位的工程总承包（EPC）项目审计行为，明确审计操作标准，强化全生命周期风险管控，提升项目投资效益，根据《中华人民共和国审计法》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》《基本建设财务规则》等法律法规及制度规定，制定本操作指南。1.2本指南适用于各级审计机关、国有企事业单位内部审计机构开展的EPC项目审计，社会审计机构接受委托开展EPC项目审计可参照执行。1.3EPC项目审计遵循“全过程管控、突出重点、风险导向”原则，聚焦EPC模式一体化管控特点，重点审计项目决策合规性、招投标与合同管理规范性、变更调价合理性、资金使用安全性、投资效益真实性，防范总价合同下的管理漏洞与腐败风险。2审计准备阶段操作2.1审前调查审计组进场后3个工作日内完成审前调查，收集以下基础资料：（1）项目审批类：项目立项批复、可行性研究报告及批复、初步设计及概算批复、规划许可证、施工许可证、用地批复、环评批复等法定审批文件；（2）招投标与合同类：招标公告、招标文件、投标文件、中标通知书、EPC总承包合同、补充协议、分包合同、监理合同等；（3）过程管理类：勘察设计文件、图纸会审记录、设计变更、现场签证、监理日志、隐蔽工程验收记录、分部分项工程验收记录、材料设备检验报告等；（4）财务造价类：工程款支付凭证、会计账簿、财务报表、工程进度报表、结算书、竣工决算书等；（5）其他类：参建单位资质证书、项目内部控制制度等。同时，审计组应当核实项目基本信息：项目建设规模、总投资、承包范围、计价方式、开竣工时间、参建单位职责分工，初步梳理项目存在的疑点问题。2.2确定审计事项结合项目特点明确审计范围与重点：对总价包干EPC项目，重点审计变更调价合规性、程序合规性、资金使用绩效；对可调价EPC项目，重点审计工程量计算准确性、组价合规性；对大型重点项目，将全过程跟踪审计与竣工审计结合，突出过程风险管控。2.3编制审计实施方案明确审计依据、审计范围、审计内容、人员分工、时间进度、审计方法、风险防控措施，经审计机构分管领导审批后实施，重大项目审计方案需经主要负责人审批。3审计实施阶段操作要点3.1前期准备阶段审计3.1.1决策审批程序审计（1）核查项目是否履行完整的法定审批程序，是否存在越权审批、未批先建问题；核查可行性研究报告深度是否符合要求，是否存在为获得审批刻意压低概算的“钓鱼工程”问题。据行业统计，约32%的国有投资超概算项目源于可研阶段深度不足，刻意压低投资规模。（2）核查EPC模式应用是否合规：按照规定，政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包发包，核查是否存在初步设计未完成即违规发包，导致总价包干基础缺失的问题；核查项目是否符合EPC模式适用范围，是否存在违规将应当拆分发包的项目强行一体化发包，抬高建设成本的问题。3.1.2招投标与总承包合同审计（1）招投标合规性审计：核查是否存在规避招标、化整为零发包、违规直接发包问题；核查招标文件是否设置不合理排他性条件，是否存在排斥符合资质的联合体投标（EPC项目允许具备设计或施工资质的单位组成联合体投标，不得强制要求投标人同时具备设计和施工资质），是否存在量身定制招标条件、泄露标底等问题；核查评标过程是否合规，是否存在围标串标、评标不公问题，通过比对投标报价异常一致性、投标文件制作雷同点等线索，核查围标串标行为。（2）总承包合同审计：①核查承包范围是否清晰，是否存在模糊表述导致后续争议，是否存在将建设单位应当承担的征地拆迁等费用转嫁总承包，未纳入包干总价的问题；②核查计价条款是否明确，固定总价包干的风险范围与调价条件是否清晰，是否存在“概算调整则总价无条件调整”等模糊条款，是否存在违反规定要求总承包单位垫资建设的问题；③核查风险分担是否合理，是否存在将物价上涨、政策调整等应当由建设单位承担的风险全部转嫁总承包的不公平条款，按照行业规范，主要材料价格涨幅超过合同约定幅度（无约定的按5%控制）的部分，应当由建设单位承担，审计需重点核查是否存在违规约定所有物价风险由总承包承担的问题；④核查是否存在“阴阳合同”，中标合同之外是否签订背离实质性内容的补充协议，是否存在压低中标价、另行约定结算价格的违规行为；⑤核查分包约定是否合规，是否明确禁止主体工程分包，是否存在违规允许转包的条款。3.1.3勘察设计管理审计核查初步设计是否符合概算控制要求，是否存在超标准设计、抬高建设内容规模问题；核查勘察设计深度是否满足EPC总承包要求，是否存在设计漏项、错误，为后续变更调价留下隐患的问题；核查设计变更内控制度是否建立健全，是否明确变更审批权限与流程。3.2建设实施阶段审计3.2.1分包管理审计核查总承包单位是否存在违规转包行为，是否存在中标后仅收取管理费，将全部设计、施工内容转包给第三方的问题；核查是否存在违规分包，是否将主体设计、主体工程分包给不具备相应资质的单位，分包是否经建设单位同意，是否存在层层分包、挂靠资质问题；核查分包价款是否合理，是否存在高价分包给关联单位，套取建设资金的问题。3.2.2设计变更与现场签证审计设计变更是EPC总价合同审计的核心内容，约42%的EPC项目超概源于不合理设计变更，审计按照以下步骤操作：（1）界定变更性质：区分变更提出主体与原因，属于建设单位要求变更项目功能、规模、建设标准，或者合同约定应由建设单位承担的地质条件变化、政策调整导致的变更，属于可调价范畴；属于总承包单位自身设计深度不足、设计错误漏项、施工组织不当、优化设计节省投资等原因导致的变更，属于总承包单位应当承担的风险，审计不予认可调价。（2）核查变更程序：核查变更是否履行先审批后实施的程序，是否存在先实施后补批、口头变更无书面手续的问题，核查变更是否有建设单位、监理单位、设计单位、总承包单位四方签字确认，手续不全的变更不予认可调价。（3）核实变更真实性：现场核查变更内容是否实际实施，是否存在只报批未实施、实施后减量不核价、虚增变更内容等问题；核查变更工程量计算是否准确，是否存在重复计算、虚增工程量问题。（4）审核变更费用：按照合同约定的计价规则计算变更费用，合同未约定的按照项目所在地现行定额、信息价、计价规范计算，核减高估冒算的不合理费用；对总承包单位通过变更减少原设计内容的，必须同步核减对应费用，不得只增不减。3.2.3设备材料采购管理审计核查总承包单位采购的设备材料规格、型号、质量是否符合设计要求，是否存在偷工减料、以次充好、使用不合格材料的问题；核查大宗设备材料采购是否履行了招标程序，是否存在违规向关联单位采购、抬高采购价格、收受回扣的问题；核查主要材料价格是否符合合同约定，市场价格波动下是否存在虚高定价套取资金的问题。3.2.4概算执行审计核查项目实际支出是否控制在批准概算范围内，是否存在未经审批擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容、违规超标准装修的问题；核查超概算原因，是否属于不合理变更、管理不善导致的超概；核查超概算后是否履行了法定审批程序，按照规定，政府投资项目超概算10%以上的，需重新报原审批部门批准，审计需核查是否存在未经审批擅自超概建设的问题。3.2.5工程质量与安全管理审计核查总承包单位质量安全管控体系是否健全，参建各方质量责任是否落实到位；核查隐蔽工程验收、分部分项工程验收是否合规，资料是否真实完整；核查是否存在违反工程建设强制性标准、偷工减料等质量问题；核查是否发生重大质量安全事故，责任追究是否落实到位。3.2.6资金使用与财务管理审计核查建设资金是否按计划到位，是否存在资金不到位导致工期延误问题；核查是否按合同约定支付工程款，是否存在超付、拖欠工程款问题，审计发现超付工程款的，应当要求建设单位追回；核查是否存在截留、挪用、挤占建设资金问题，是否存在虚列支出、套取建设资金问题；核查项目成本核算是否规范，是否存在将不属于项目的支出挤入项目成本问题；核查待摊支出列支是否合规，有无违规列支业务招待费、奖金等非项目支出。3.3竣工结算与交付阶段审计3.3.1竣工资料审计核查竣工资料是否真实、完整，是否存在伪造、篡改资料、隐瞒变更内容问题；核查竣工图是否与实际工程一致，是否存在将已取消的工程仍列入竣工图、虚增工程量问题；核查竣工验收是否合规，是否完成各专项验收，是否存在未验收擅自投入使用问题。3.3.2结算价款审计（1）核对合同条款：首先确认工程已验收合格，符合结算条件；严格执行合同约定的计价规则，固定总价合同中，属于总承包风险范围内的工程内容，不得调整总价，仅对符合合同约定调价条件的变更、签证进行调整，审计不得推翻原合同总价重新组价，这是EPC项目结算审计的核心原则。（2）审核可调价部分：对符合调价条件的内容，核对工程量计算规则是否正确，定额套用是否合规，取费标准是否符合合同约定，有无高套定额、重复计价问题；核对材料设备价格是否符合约定，有无虚高定价问题；据全国审计机关EPC项目统计，EPC项目结算平均审减率为3.8%，其中80%以上的审减额来自不合规变更调价与虚假索赔。（3）审核索赔费用：核查索赔事由是否成立，是否属于建设单位责任导致的索赔，是否存在总承包单位将自身管理不善导致的损失转嫁建设单位的问题；核查索赔费用计算是否合理，是否符合合同约定，核减夸大损失的不合理索赔额。3.3.3竣工决算审计核查竣工决算编制是否合规，项目成本计算是否准确，有无虚增虚减项目成本问题；核查资产移交是否完整，手续是否齐全，有无隐瞒、转移国有资产问题；核查尾工工程预留是否符合规定，按照《基本建设财务规则》要求，确需预留的尾工工程投资不得超过批准概算总投资的5%，超过比例的需说明原因，核查是否存在违规预留尾工工程、长期不结算问题；核查结余资金计算是否准确，有无隐瞒结余资金问题；核查各项税费缴纳是否合规。3.4绩效审计3.4.1经济性审计：评价项目投资控制情况，是否实现了概算控制目标，是否存在投资浪费，是否通过EPC一体化管理实现了投资节约。3.4.2效率性审计：评价项目工期管控情况，是否按计划完工，设计、采购、施工各环节衔接是否顺畅，是否发挥了EPC模式一体化管理的优势，分析工期延误的原因与责任。3.4.3效果性审计：评价项目是否达到了立项批复的功能目标，社会效益、经济效益、环境效益是否达到预期，是否存在建成后长期闲置、不能投入使用、资产损失浪费问题。3.4.4风险评价：评价项目存在的潜在质量风险、债务风险、运营风险，提出风险防控建议。4常用审计方法4.1全过程跟踪审计法：对总投资5亿元以上的重点EPC项目，实行全过程跟踪审计，审计组定期进驻现场，每月收集工程进度与支付资料，每季度开展现场核查，参与重大变更讨论与审批，及时发现问题督促过程整改，避免事后无法整改的风险。4.2对比分析法：将实际投资、工程内容与批准概算、合同总价对比，找出异常波动，分析原因；将变更价格与原设计同类工程价格对比，分析价格波动的合理性；将中标价与同期市场价格对比，核查是否存在异常低价中标后高价索赔问题。4.3现场核查法：深入项目现场，实地测量工程量，核对工程内容与设计要求的一致性，抽查材料设备质量，核实变更内容的真实性，发现资料与实际不符的问题。4.4BIM与大数据审计法：运用BIM技术比对设计变更前后的工程量，快速准确计算变更工程量；运用大数据分析投标报价，识别围标串标线索；运用造价信息数据库比对材料设备价格，发现虚高定价问题。4.5延伸审计法：延伸审计总承包单位、分包单位、材料供应商，核查资金流向，发现套取资金、利益输送等违规问题。5审计问题定性与处理5.1常见问题定性：（1）程序违规类：未批先建、规避招标、违规转包分包、未履行审批程序擅自超概算；（2）造价不实类：不合规变更调价、高估冒算、虚增工程量、重复计价、虚假索赔；（3）财务违规类：截留挪用建设资金、超付工程款、虚列支出、套取资金、核算不规范；（4）质量安全违规类：偷工减料、使用不合格材料、违反强制性标准、质量责任不落实；（5）腐败风险类：围标串标、利益输送、收受回扣。5.2处理处罚：严格依据法律法规与合同约定进行处理：对违规多计的工程价款予以核减；对违规挤占挪用的建设资金予以追回；对程序性违规问题督促限期整改完善手续；对涉嫌违纪违法的问题，移送纪检监察机关或司法机关处理。6审计质量控制与成果运用6.1审计质量控制：实行审计组长负责制，审计证据必须做