低空飞行应急处置预案编制指南（试行）

低空飞行应急处置预案编制指南（试行）1总则1.1编制目的为规范低空飞行活动突发事件应急预案编制工作，建立健全快速响应、协同联动的应急处置机制，最大程度减少低空飞行突发事件造成的人员伤亡、财产损失，保障公共安全、飞行安全和生态环境安全，依据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国突发事件应对法》《通用航空应急救援管理办法》等法律法规规章，制定本指南。本指南明确了低空飞行应急处置预案的编制框架、核心内容、工作要求，为从事低空飞行活动的法人单位、其他组织提供编制指导，也可供民用低空飞行监管部门开展预案审查参考。我国现行《低空空域使用管理规定（试行）》明确，低空空域指真高1000米（含）以下的空域，地形复杂的高原地区可放宽至真高3000米（含）以下，本指南所称低空飞行含该范围内的有人驾驶通用航空飞行、民用无人驾驶航空器飞行活动。1.2适用范围本指南适用于以下主体开展低空飞行应急处置预案编制：（1）从事经营性通用航空低空飞行活动的企业单位；（2）从事农林作业、航拍测绘、物流配送、低空游览、应急救援等常态化低空飞行活动的事业单位、社会组织；（3）运营150公斤以上大型民用无人机、在人口密集区开展常态化低空飞行活动的无人机运营主体；本指南不适用于军事低空飞行活动、个人娱乐类微型无人机非经营性飞行活动的预案编制。1.3编制原则（1）生命至上，预防优先。始终把保障人民群众生命安全、从业人员安全放在首位，突出风险前端防控，把预防预警作为预案核心内容，强化应急准备，最大程度降低事件发生概率和危害后果。（2）统一领导，分级负责。落实生产经营单位安全生产主体责任，明确单位主要负责人为应急处置第一责任人，按照突发事件等级分级响应，明确各层级权责边界，避免权责不清。（3）属地为主，协同联动。落实突发事件属地处置要求，预案必须明确与属地应急管理、民航监管、公安、消防、医疗、生态环境等部门的联动机制，提前对接预留接口，确保事发后能够快速调动外部资源。（4）科学处置，务实管用。结合自身运营实际、风险特点编制预案，不照搬照抄通用模板，明确具体处置流程、责任到人、联系方式到位，突出实用性和可操作性。（5）动态更新，持续改进。建立定期评估修订机制，根据风险变化、处置经验、演练结果及时调整预案内容，保证预案的适用性。2低空飞行应急预案体系框架编制单位应当构建“综合预案+专项预案+现场处置方案+处置卡”四级预案体系，覆盖所有飞行场景和风险类型：2.1综合应急预案是单位应对低空飞行各类突发事件的总体纲领，明确应急工作的总体思路、组织机构、职责分工、响应分级、总体处置流程、保障要求等，适用于所有类型的低空飞行突发事件，是编制下级预案的依据。2.2专项应急预案针对低空飞行常见的典型突发事件单独编制，每个类型突发事件对应一个专项预案，明确专项处置的目标、处置要点、响应程序，通常应当编制的专项预案包括：发动机空中停车应急预案、无人机失控失联应急预案、鸟击事件应急预案、航空器碰撞事件应急预案、迫降事件应急预案、危险品泄漏应急预案、人员失联应急预案等。2.3现场处置方案针对具体作业场景、具体飞行任务编制，比如城市低空物流配送现场处置方案、山地农林植保作业现场处置方案、滨海游览飞行现场处置方案、大型活动安保航拍现场处置方案等，明确该场景下的特殊风险、周边敏感目标、就近救援资源位置、专属处置路线等内容，满足现场快速处置需求。2.4岗位应急处置卡针对一线岗位（飞行员、无人机飞手、地面管制员）编制，口袋大小便于携带，简化提炼核心处置流程、关键联络方式，核心内容包括：突发事件类型、第一处置步骤、报告对象及电话、核心注意事项，确保一线人员在紧急情况下能够快速处置，避免慌乱失误。3风险识别与评估编制预案前必须完成本单位低空飞行活动的全维度风险识别与评估，作为预案编制的基础依据：3.1基础信息梳理编制单位应当全面梳理以下基础信息：（1）运营航空器基本信息：含所有有人航空器、无人机的型号、最大起飞重量、性能参数、燃油/电池容量、故障特征、维护记录；（2）空域与起降点信息：所有常态化飞行空域的范围、边界、申请流程，起降点位置，起降点周边5公里范围内的地形、建筑、人口分布情况；（3）敏感目标信息：梳理飞行空域、预定航线周边10公里范围内的所有敏感目标，包括人口密集区（城市建成区、村镇、学校、医院、商圈）、重要基础设施（高压电站、输油气管线、桥梁、隧道、机场、铁路枢纽）、特殊保护目标（军事管理区、文物保护单位、饮用水源地、自然保护区），标注每个敏感目标的具体位置、保护要求；（4）运营与人员信息：飞行任务类型、年飞行量、飞行频次、所有机组人员、飞手的资质、从业年限、培训记录。3.2风险分类识别根据中国民用航空局2018-2023年通用航空事故统计，低空飞行事故中，人为因素占比47.8%，机械故障占比31.7%，环境因素占比15.2%，其他因素占比5.3%，编制单位应当按照以下类别逐一识别风险：3.2.1机械与系统风险：包括有人航空器发动机故障、旋翼/结构损伤、燃油泄漏、通信导航设备故障；无人机飞控系统故障、电池故障、信号链路中断、动力系统故障等。3.2.2环境风险：民航局鸟击防范数据库显示，约79%的民用航空器鸟击事件发生在真高1000米以下的低空区域，此外，低空区域受地形影响，风切变发生概率比6000米以上高空高42%，雷暴、局地大风（真高100米处风速超过12m/s即可对小型航空器、大型无人机造成操纵困难）、低云能见度不足、城市建筑信号遮挡、山地地形干扰等，都是典型的低空环境风险。3.2.3人为操作风险：包括飞行员/飞手操作失误、违规飞入限制空域、疲劳作业、未按流程做飞行前检查、沟通误差导致空域冲突等。3.2.4外部干扰风险：包括无线电干扰、第三方黑飞导致的空域冲突、群众误击无人机、障碍物遮挡视线等。3.3风险等级评估识别风险后，按照事件发生概率和危害程度，将风险划分为四级，对应制定差异化处置措施：（1）重大风险（红色）：发生概率较高，或者一旦发生可能造成10人以上死亡、或者5000万元以上直接经济损失、或者严重影响公共安全与社会秩序的风险，比如城市核心区大型无人机失控风险、载客低空游览航空器发动机故障风险。（2）较大风险（橙色）：发生后可能造成3-9人死亡、或者1000万元-5000万元直接经济损失的风险。（3）一般风险（黄色）：发生后可能造成1-2人死亡、或者100万元-1000万元直接经济损失的风险。（4）低风险（蓝色）：发生后无人员死亡、直接经济损失100万元以下，仅造成轻微财产损失的风险。4应急组织机构与职责编制单位应当明确清晰的应急组织体系，避免权责交叉、责任悬空：4.1应急指挥部设立单位低空飞行应急指挥部，由单位主要负责人担任总指挥，分管安全生产的负责人担任常务副总指挥，飞行部门、机务部门、安全管理部门、综合办公室、法务部门、财务部门负责人为指挥部成员，主要职责包括：（1）贯彻落实国家应急管理法律法规，制定本单位应急管理制度；（2）决定启动、终止应急响应，下达应急处置指令；（3）统筹协调内部应急资源，对接属地政府、民航、公安、消防、医疗等外部救援力量；（4）负责突发事件信息的统一发布，应对舆情；（5）负责善后处置、事故调查配合、预案修订等工作。4.2专项工作组应急指挥部下设6个专项工作组，明确各工作组的职责：4.2.1现场指挥组：由飞行部门负责人担任组长，成员为资深飞行人员，主要职责：事发后第一时间赶赴现场，开展现场指挥调度，实时向指挥部报送事态进展，引导外部救援力量抵达现场。4.2.2技术支持组：由机务部门、无人机技术部门负责人担任组长，成员为机务技术人员，主要职责：分析故障原因，预判事件发展趋势，提出处置技术建议，排查次生风险，参与事故原因分析。4.2.3疏散搜救组：由安全管理部门负责人担任组长，成员为专兼职应急救援人员，主要职责：配合公安部门划定警戒区域，疏散现场无关群众，开展人员搜救，控制次生灾害。4.2.4信息联络组：由综合办公室负责人担任组长，主要职责：负责内外部信息传递，按照要求向监管部门报送事件信息，记录处置全过程，对接媒体做好信息发布。4.2.5后勤保障组：由行政后勤部门负责人担任组长，主要职责：保障应急物资、交通、通信供应，做好伤亡人员家属接待，保障救援工作的后勤需求。4.2.6善后处置组：由法务、财务部门负责人担任组长，主要职责：负责伤亡人员医疗理赔、家属安抚、资产损失核算、舆情应对、配合事故调查等工作。4.3属地联动衔接预案中必须明确与属地相关部门的常态化联动机制，至少包括：民航地区管理局/监管局、属地应急管理局、公安局、消防救援支队、急救中心、生态环境局（涉及危险品飞行的）的对接部门、联系人、24小时联系电话，明确信息报送的流程和要求，要求编制单位每年至少组织1次与属地部门的联合应急演练，磨合联动机制。5监测与预警机制5.1日常风险监测建立“飞行前排查-飞行中监控”的全流程风险监测制度：（1）飞行前：完成航空器适航检查，获取精准的航线天气预报，确认空域申请合规，排查周边敏感区域的临时活动，确认满足飞行条件后方可起飞。（2）飞行中：地面管制人员实时监控航空器的位置、飞行参数、通信状态，无人机运营单位应当全程监控电池电量、信号强度、飞控系统状态，发现异常参数立即预警。5.2预警分级对应风险等级，将预警划分为四级：（1）四级预警（蓝色）：对应低风险，出现异常参数但不影响飞行安全，比如无人机剩余电量满足返航要求、轻度传感器偏差等。（2）三级预警（黄色）：对应一般风险，出现影响飞行安全的异常，需要做好处置准备，比如通信信号不稳定、单发轻微故障等。（3）二级预警（橙色）：对应较大风险，已经出现险情，可能造成人员伤亡，需要启动响应。（4）一级预警（红色）：对应重大风险，险情已经失控，可能造成重大人员伤亡和财产损失，需要立即启动最高等级响应。5.3预警发布与响应蓝色、黄色预警由飞行部门负责人发布，橙色、红色预警由应急指挥部总指挥发布，预警发布可以通过对讲机、工作群、短信、电话等方式发布，同时第一时间通报属地空管部门。预警响应要求：（1）蓝色预警：提醒机组/飞手关注异常参数，做好返航准备。（2）黄色预警：通知相关应急人员到位待命，通报空管部门，指令机组就近返航。（3）橙色预警：启动专项应急预案，通知属地救援力量做好出动准备，指令机组避开人口密集区，做好迫降准备。（4）红色预警：启动综合应急预案，通知属地救援力量立即出动，协调相关区域疏散群众，下达迫降指令，全力开展处置。6应急处置程序6.1通用处置流程（1）事件初报：第一发现人（机组、飞手、地面管制）应当在事发后15分钟内向本单位应急指挥部和属地空管、民航监管部门报告，紧急情况可以先报告事件概要，随后补报详细信息，报告内容必须包括：事发时间、具体经纬度位置、事件类型、航空器型号、载客/载货情况、伤亡情况、已采取的措施、需要的支援。严禁迟报、瞒报、漏报。（2）预案启动：应急指挥部根据事件等级，对应启动响应，较大及以上突发事件立即启动综合应急预案，一般及以下突发事件启动专项应急预案。（3）现场管控：事发后第一时间划定警戒范围，疏散无关人员，对燃油泄漏、电池起火等次生风险立即采取管控措施，防止危害扩大。（4）协同处置：向到达现场的外部救援力量提供现场平面图、敏感目标位置、航空器参数、风险情况等信息，配合开展救援处置。（5）响应终止：当人员搜救完成、现场风险完全消除、次生隐患全部排除后，由应急指挥部总指挥宣布终止应急响应。6.2典型突发事件专项处置要点（1）有人航空器发动机空中停车：机组第一时间保持航空器操纵，立即报告空管和指挥部，第一时间调整航向，避开人口密集区和敏感目标，高度在300米以上具备重启条件的，尝试重启发动机，高度低于300米的，立即选择就近开阔无人区域迫降，严禁为保全航空器在人口密集区迫降，迫降前做好机组防撞防护，撤离后第一时间报告位置，等待救援。（2）民用无人机失控失联：飞手第一时间尝试手动接管，启动自动返航功能，若自动返航失效，立即预判坠落点，若坠落点为开阔无人区，做好标记等待回收，若坠落点为人口密集区或敏感目标，具备反制条件的立即启动反制装置击落，立即报告当地公安、民航部门，通知现场人员疏散，残骸回收后逐一排查伤亡损失，做好现场清理。（3）鸟击事件：鸟击后航空器能够保持操纵的，立即就近返航降落，检查损伤情况，鸟击造成发动机失效、结构损伤无法保持操纵的，按照迫降流程处置，鸟击事件发生后必须第一时间上报民航监管部门，留存损伤记录。（4）碰撞事件：碰撞后航空器能够保持操纵的，立即就近降落，无法保持操纵的立即迫降，碰撞造成人员伤亡的立即通知医疗救援，碰撞公共设施的立即对接产权单位，设置警戒防止二次伤害，配合相关部门开展损失核算。（5）低空飞行人员失联：立即将失联航空器最后已知位置通报属地救援力量，组织本单位地面搜寻力量和备勤航空器按照预定航线展开搜寻，24小时未找到的，配合属地政府扩大搜寻范围，持续更新信息上报监管部门。（6）载运危险品泄漏：驾驶员立即驾驶航空器远离人口密集区、饮用水源地，立即报告指挥部和属地应急、生态环境部门，划定警戒区域，禁止任何火种，救援人员做好防毒防护，配合环保部门开展污染清理和环境监测。7后期处置7.1善后处置：及时做好伤亡人员的医疗救治、家属安抚、保险理赔工作，清理事故现场，回收航空器残骸，妥善处理污染物，恢复事发地正常生产生活秩序。7.2事故调查配合：如实提供飞行记录、维护记录、人员资质材料等所有相关资料，不得篡改、隐瞒相关证据，配合监管部门开展事故原因调查。7.3处置总结评估：应急处置结束后30日内，由应急指挥部组织开展总结评估，分析预案存在的漏洞、处置过程中的不足，提出明确的改进措施，形成总结评估报告。7.4预案修订完善：根据总结评估报告、事故教训，及时修订完善预案内容，更新风险信息和联动信息。8应急保障8.1队伍保障：建立专兼职应急救援队伍，规模较大的运营单位应当建立不少于5人的专职应急救援队伍，小型单位建立不少于3人的兼职应急队伍，每月开展1次应急处置培训，新入职飞行人员、飞手必须经过应急处置培训考核合格后方可上岗，与周边专业救援队伍签订应急救援协议，明确救援响应流程和权责。8.2物资保障：按照需求配备应急物资，包括：个人防护装备、搜救定位设备、应急通信设备、灭火器材、急救药品、破拆工具、无人机残骸回收工具等，建立物资管理台账，每半年盘点一次，及时更换过期、损坏的物资，确保应急时能够正常使用。8.3通信保障：建立主备双重通信保障机制，主通信依托公网，备用通信配备卫星电话，确保复杂地形、公网中断情况下能够正常通信，应急人员通讯录每季度更新一次，所有人员保持24小时开机。8.4场地保障：常态化飞行区域应当至少提前划定2个以上备用应急迫降场，明确迫降场的位置、净空条件、联系方式，录入航空器导航系统，每半年检查一次迫降场的适用性，及时调整不符合条件的迫降场。8.5资金保障：设立应急专项基金，纳入年度预算，专款专用，保障应急培训、演练、处置、善后的资金需求。9预案管理9.1编制审批与备案：预案编制完成后，由单位安全管理部门组织民航、应急管理相关专家开展评审