低效用地再开发指南(试行)

低效用地再开发指南(试行)一、低效用地范围与认定标准（一）认定范围纳入本指南的低效用地再开发范围包括以下四类：1.批而未供土地：指已经依法办理土地征收审批手续，超过1年未实施供应的土地，具体包括征地完成后因规划调整、拆迁未完成、基础设施不配套等原因未供应的土地。2.闲置土地：指依据《闲置土地处置办法》（自然资源部令第53号）认定，超过出让合同约定或划拨决定书规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地。3.已供已用低效利用土地：指已经办理供地手续、已投入使用，但土地利用效率低于现行管控标准，且不符合产业发展要求的土地，具体包括：①工业用地投资强度、亩均税收、容积率等指标达不到规定标准的；②属于国家产业政策明确淘汰类、限制类的产业项目用地；③“僵尸企业”占用的已供工业用地；④城镇建成区内布局零散、设施落后的旧厂、老商业区用地；⑤危旧房集中、基础设施配套不全的城中村、城镇旧城改造片区用地。4.其他低效用地：农村地区废弃闲置的乡镇企业用地、公益设施用地，以及布局分散、利用效率低下的集体建设用地，纳入再开发范围。（二）量化认定标准1.工业用地低效认定标准：国家级开发区范围内工业项目，现有实际投资强度低于300万元/亩，省级开发区低于250万元/亩，其他工业区块低于200万元/亩的；连续2年亩均税收低于当地上年度规模以上工业企业平均亩均税收60%的；工业项目现有容积率低于控制性详细规划规定下限，或者新建工业项目容积率低于0.6（特殊行业除外）。同时满足以上任意一项即可认定为低效工业用地。2.城镇经营性用地低效认定标准：商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，实际开发容积率低于控制性详细规划规定下限的80%，或者土地产出强度低于区域同类用地平均产出水平的50%，即可认定为低效经营性用地。（三）认定程序①申报排查：低效用地认定可由土地使用权人主动申报，也可由属地乡镇（街道）、自然资源主管部门排查提出。申报需提交材料包括：低效用地认定申报表、土地权属证明文件、宗地图、土地利用现状说明、开发改造意向材料。②联合核查：由县级自然资源主管部门牵头，会同发展改革、工业和信息化、财政、税务、住房城乡建设等部门，对申报地块进行现场踏勘，核查土地权属、利用现状、投入产出指标、是否存在抵押查封等权利限制，对照认定标准出具初步认定意见。③公示入库：初步认定结果在当地政府门户网站、地块所在地社区（村）公示，公示期为7个工作日，公示无异议的，纳入本地区低效用地再开发项目库，向社会公布；有异议的，重新组织核查。二、开发主体与开发模式（一）开发主体低效用地再开发实行多元化主体参与，原土地使用权人、农村集体经济组织、土地储备机构、专业开发企业、社会投资主体等均可依法参与再开发。同一宗地块涉及多个权利人的，可联合成立开发主体共同参与。（二）主要开发模式及适用场景1.政府收储出让模式：适用场景：位于城镇核心区，规划功能调整为商业、居住、公共服务设施等用途，原权利人不具备自主开发能力，或者地块分散需要整合开发的旧厂、城中村地块。操作要点：由政府依法收回土地使用权，对原权利人给予合理补偿后，整理为净地，依据控制性详细规划确定的用途，以招标、拍卖、挂牌方式公开出让，整理开发产生的增值收益主要用于基础设施建设和原权利人补偿。2.原权利人自主再开发模式：适用场景：符合国土空间规划，不改变土地用途，企业需要进行产业升级、技术改造，通过提高容积率、增加投资强度提升土地利用效率的工业项目；城中村改造中，农村集体经济组织具备开发能力，自愿自主实施改造的地块。操作要点：不改变土地使用权主体，经依法批准调整规划条件后，原权利人自行筹资实施改造，符合政策的可享受免缴土地出让金等优惠。3.合作开发模式：适用场景：原权利人拥有土地使用权但缺乏开发资金，或者社会资本拥有资金技术但缺乏土地，适合规模较大的旧城区改造、产业园区升级改造项目。操作要点：可采取原权利人以土地使用权作价出资、入股，社会资本投入资金联合开发，或者原权利人转让部分土地使用权给社会资本共同开发，收益按照合作协议分配；也可由原权利人将土地使用权整体转让给符合准入条件的开发主体实施开发改造。4.点状供地开发模式：适用场景：乡村振兴产业项目、城镇零星分散低效地块、山区产业项目等不需要整片开发的再开发项目。操作要点：按照“建多少、供多少”的原则，对项目实际需要建设的地块单独办理转用、供地手续，不需要整片征收开发，节约用地指标，降低开发成本。5.土地二级市场流转模式：适用场景：符合转让条件的低效工业用地，原权利人自愿转让给符合产业准入要求的优质项目。操作要点：依托土地二级市场交易平台公开转让，自然资源、工业和信息化部门优先引导转让给战略性新兴产业、高新技术产业项目，提高土地利用效率。三、标准化再开发工作流程（一）项目入库管理：经认定公示后的低效用地，全部纳入县级低效用地再开发项目库，实行滚动管理，每年年初制定年度再开发实施计划，明确每个项目的开发主体、完成时限、责任单位，向社会公布。（二）规划调整与方案编制：将低效用地再开发纳入各级国土空间总体规划，明确再开发的总体布局、功能结构和开发规模。对具体地块，开发主体编制项目改造方案，明确开发范围、开发用途、开发强度、配套设施、实施进度等内容。对符合国土空间用途管制要求，确需调整控制性详细规划的，按照法定程序启动控规调整，简化调整流程，对不涉及改变主导功能、不突破片区总开发强度的调整事项，可采用专家论证会方式简化审批。工业用地再开发项目，经批准可将配套行政办公及生活服务设施占比从不超过总建筑面积的7%提高到不超过15%，满足产业升级配套需求。（三）供地手续办理：根据不同开发模式分类办理供地手续：1.政府收储出让项目：整理为净地后，工业项目按照“标准地”制度出让，明确投资强度、亩均税收、单位能耗、容积率、环保标准等控制指标，经营性项目公开出让，出让成交后签订出让合同，办理建设用地规划许可证、不动产权证书。2.原权利人自主改造项目：不改变土地用途、不改变权利人，提高容积率的，直接办理规划条件变更手续，无需补缴土地出让金，直接办理不动产变更登记；改变土地用途符合规划的，经依法批准后，按照新用途市场评估地价与原用途剩余年期评估地价的差额补缴土地出让金，办理协议出让和变更登记手续。3.划拨用地改造项目：原划拨土地使用权实施改造，符合划拨用地目录的，保留划拨性质；不符合划拨用地目录的，经批准后办理协议出让手续，按照评估地价扣除原划拨土地使用权权益价格后补缴出让金。（四）项目实施与联合验收：开发主体按照批准的改造方案实施项目建设，相关部门定期开展进度跟踪，项目完工后，由县级自然资源主管部门牵头，组织发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、税务、生态环境等部门开展联合验收，对照出让合同约定的各项指标、改造方案要求进行核验，验收合格的，出具竣工验收意见，办理不动产首次登记或转移登记；验收不合格的，责令限期整改，整改仍不合格的，按照合同约定追究违约责任。四、配套支持政策（一）用地指标保障政策：各省（区、市）在安排年度新增建设用地计划指标时，预留不低于10%的新增指标专项用于低效用地再开发项目，对纳入省级重点再开发清单的项目，指标省级统筹全额保障。各地完成批而未供土地处置、闲置土地盘活任务产生的建设用地节余指标，可按照规定跨市域调剂使用，调剂收益全部用于低效用地再开发的拆迁补偿、基础设施建设。对开展低效工业用地再开发成效突出的地区，给予新增建设用地计划指标100-500亩的奖励，具体奖励标准由各省制定。（二）土地价款优惠政策：1.工业企业实施产业升级改造，经依法批准提高容积率的，不再补缴土地出让价款，不调整土地使用权出让年限。2.政府收储低效用地出让后，土地出让收益扣除国家规定计提的农业土地开发资金、教育费附加、保障性安居工程资金、农田建设资金等费用后，剩余部分可按照不超过80%的比例安排用于该项目所在区域的基础设施建设、原权利人搬迁补偿和公共服务设施配套。3.农村集体经济组织自主实施城中村改造的，土地出让收益扣除法定计提后，剩余部分全部返还用于村庄改造建设、村民安置补偿和集体公益事业发展。4.低效用地再开发项目涉及集体建设用地转用的，对符合条件的优先安排转用指标，补缴出让金时可按规定享受分期缴纳政策，首次缴纳比例不低于50%，剩余部分可在1年内缴清。（三）税费优惠政策：1.企业因低效改造实施政策性搬迁的，其取得的搬迁收入，按照《企业政策性搬迁所得税管理办法》规定，享受递延纳税优惠，搬迁所得可在搬迁完成年度一次性计入应纳税所得额，最长递延期限不超过5年。2.低效用地再开发改造项目，改造期间缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难的，可按照规定申请减免，改造完成后3年内符合困难减免条件的，继续享受减免政策。3.改造项目涉及不动产产权变动的，按照规定享受契税、印花税减免优惠。（四）金融支持政策：1.鼓励银行业金融机构开发低效用地再开发专项信贷产品，对符合条件的自主改造项目，贷款期限最长可延长至15年，允许按照项目建设进度分期提款、分期还本，降低企业融资压力。2.支持原权利人以依法取得的土地使用权、在建工程抵押申请改造贷款，鼓励政府性担保机构为再开发项目提供融资担保，降低担保费率。3.鼓励地方政府设立低效用地再开发专项基金，吸引社会资本参与，支持符合条件的城市更新类、产业园区类再开发项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），盘活存量资产，滚动开发后续项目。（五）审批服务优化政策：建立低效用地再开发项目审批绿色通道，实行“一窗受理、并联审批”，将项目从申报到竣工验收的全流程审批时间压缩至45个工作日以内。对符合条件的小型改造项目，实行告知承诺制审批，开发主体作出符合规划、安全标准、环保要求等承诺后，可直接办理施工许可，后续补齐相关手续。对地块权属清晰、仅存在少量历史遗留问题的项目，可实行“先供地、后解遗”，先行办理供地和开工手续，同步推动遗留问题解决。五、全生命周期监管（一）严格项目准入管理：建立低效用地再开发项目负面清单，禁止国家产业政策淘汰类、高耗能高排放低水平产能项目进入再开发地块，禁止违反国土空间规划擅自将工业用地调整为商品住宅用地。所有工业用地再开发项目全部纳入“标准地”管理，出让合同必须明确投资强度、亩均税收、单位能耗、环保标准、开竣工时间等约束性指标，作为履约监管的法定依据。（二）动态跟踪监管：将所有再开发项目纳入国土空间基础信息平台“一张图”监管，实现从入库、供地、开发到验收、后续利用的全流程跟踪。属地乡镇（街道）、自然资源主管部门每半年开展一次现场巡查，对照出让合同约定核查开发进度、投资完成情况，对出现逾期开工、投资不足等违约迹象的，及时发出预警提醒，约谈开发主体，督促限期整改。（三）履约考核与退出机制：对再开发后的工业项目，每年开展亩均效益评价，连续2年亩均税收达不到合同约定标准60%的，重新纳入低效用地管理，启动新一轮再开发程序。对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，依法按基准地价的20%征收土地闲置费，满2年未动工开发且无正当理由的，依法无偿收回土地使用权。（四）交易监管：对通过土地二级市场转让的再开发项目，严格核验开发进度，完成投资额不足总投资额25%的不得转让，严禁炒买炒卖土地。对抵押融资的再开发项目，协同金融机构监管信贷资金用途，确保资金全部用于项目开发建设。六、组织保障（一）建立统筹协调机制：县级以上地方人民政府建立低效用地再开发工作联席会议制度，由自然资源、发展改革、工业和信息化、财政、住房城乡建设、税务、金融监管、生态环境等部门为成员单位，定期召开会议，协调解决再开发过程中的规划调整、遗留问题处理等重大事项，形成部门联动工作合力。（二）压实地方主体责任：将低效用地再开发年度任务纳入地方人民政府绩效考核体系，每年分解下达目标任务，要求各地年度盘活批而未供土地不低于近5年累计批而未供总量的15%，闲置土地处置率不低于80%。对年度任务完成排名靠前的地市，给予新增建设用地计划指标奖励，对连续2年未完成任务的，暂停新增建设用地审批，约谈地方政府负责人。（三）提升基础服务能力：县级自然资源主管部门完成本地区低效用地全