PPP采购策略的主要事项及PPP适用性与操作要点Word 文档

PPP采购策略的主要事项及PPP适用性与操作要点20160322中国资本联盟PPP采购策略的主要事项20世纪80年代以来，BOT/PPP采购策略已广泛地用于基础设施项目建设。由于基础设施项目规模大，BOT/PPP项目涉及面广，多方参与，合同安排非常复杂，执行困难。除了社会政治因素外，还有许多技术经济事项需要认真处理，否则，稍有疏忽就会坠入陷阱。本文难以讨论所有事项，只是探讨其中的一些主要事项及其隐含的陷阱。01这提出和参与项目的动机每个项目参与者都有自己的目的和动机。政府采用BOT/PPP策略的动机通常是利用私人资金解决基础设施短缺的问题和发挥私人公司的高效率，目的是获得项目所带来的社会经济效益。而私人开发商的动机主要是利润，如果无利可图，就不会参与。因对BOT/PPP项目的特性了解不够或有偏差，开发商或政府提出和参与项目的动机会不恰当。常见的陷阱之一是开发商的动机是获得施工合同或销售设备而不愿意经营基础设施。所幸的是BOT/PPP项目主要是利用项目融资技术筹措资金，借款人对开发商有严格的要求和限制，因而大多数情况下可以避免这类陷阱。另一个常见的陷阱是政府认为BOT/PPP项目会节省政府开支。实际上，BOT/PPP项目融资不一定会节省政府开支，特别是当政府或国有公用事业公司签有购买项目产品或服务合同时，更是如此。传统的公路是免费的，修建收费公路可以节省政府的开支。但是，如果政府用影子价格支付路费，而让公众免费使用，如英国用“设计建造融资运营”策略兴建的公路，这样的安排并不节省政府的开支。其实，一旦公众接受收费公路的观念，政府也可以修建收费公路，收回政府投资。传统的水和电都是有偿使用，BOT/PPP采购策略并没有改变这一特性，因而并不节省政府开支。例如，印尼国家电力公司与私人电力开发商签有27份购电协议，根据该协议，印尼国家电力公司在30年内应支付1335亿美元给私人电力开发商。另一个例子是巴基斯坦的电厂项目，政府为兴建装机容量300万千瓦的新电厂签发支持信，保证按每度电65美分购买，每年需要支付16亿美元。因此，政府在作出使用公私合作采购策略的决定之前，应比较不同的融资安排，选择最有价值的融资方案。一旦决定采用PPP采购策略，应进行项目的财务评估，决定是否提供必要的支持。最根本的目的是向公众提供高质量低成本的基础设施服务。此外，应用BOT/PPP采购策略应还有风险转移的考虑。02项目产品的市场需求是否兴建一个项目取决于市场是否需要该项目的产品或服务以及需求量的大小。因此，首先要确定市场对该项目的短期和长期需要。基础设施不足将影响国民经济发展和国民生活品质。反之，基础设施过剩，则造成资源浪费，降低项目的社会经济效益。常见的陷阱之一是忽略市场研究。当政府或国有公用事业公司担保购买一定数量的项目产品或服务时，私人开发商把担保的需求当作市场需求。在BOT电厂或水厂项目中，公用事业单位常常被要求购买一定数量的电或水。这种承诺可能导致项目公司忽略市场研究。如果政府也忽略市场研究或过于乐观估计经济发展，作出乐观的需求预测，忽略对供求平衡的控制，授予过多的项目特许经营权，就会导致供过于求。这种情况在多个国家发生，如菲律宾、印尼、巴基斯坦的电力项目。中国也不例外，20世纪80年代，电力短缺，因而大力发展电力，结果在90年代出现供过于求的状况进入21世纪后，又出现供不应求的状况。实际市场需求比购买保证更重要。如果没有市场需求或市场需求不足，项目会陷入困境。因此，应认真评估产品服务的市场需求并在协议中包含适当的控制措施，确保整个特许期内都有市场需求。03项目的财务经济可行性基础设施项目成本和效益都可以概括地分为两大类经济成本直接的人力、物力和资金投入和社会成本如环境污染和生态破坏财务经济效益如现金收入和社会经济效益如促进国民经济发展。一个基础设施是否值得兴建，取决于这两种效益是否大于这两种成本。然而，BOT/PPP采购策略将项目的社会经济效益和财务经济效益分开政府追求社会经济效益，而私人开发商追求财务经济效益。如果项目财务经济效益低于经济成本，难以吸引私人开发商。这时政府应提供必要的支持。例如，公路项目中，如果需求量不足，可以授予一定量的土地用于房地产开发，或授予运营已建成的公路或隧道、桥梁的特许权。或者把赢利的项目和不赢利的项目捆绑开发。例如，2008年北京奥运会运动设施、运动场馆和运动员宿舍楼捆绑招标，利用房地产的高额利润补偿运动场馆的收益不足。常见的陷阱之一是建造非生产设施。当与公用事业公司签有购买合同时，私人开发商可能会陷入建造非生产设施的陷阱。认为只要与公用事业公司的购买合同保证回收投资和一定的利润，让建什么就建什么。然而，建造非生产设施只增加单位投资成本但不增加生产能力，结果导致抬高收费水平以便收回投资。例如，印尼的PAITON电厂只是该电力生产基地中的两台机组，但开发商却承担修建娱乐中心、维修中心和通往另外两台机组的公路。这些非生产性设施使电价每度增加075美分。高电价给PAITON电厂带来了许多麻烦被指控行贿，被要求降低电价，等等。04相关法律条例法律条例对项目的执行有很大的影响。在BOT/PPP项目兴起初期，没有专门的法律条例。是否允许使用该采购策略，各国的法律规定不同。有些国家的宪法不允许外国开发商参与重要基础设施项目，有些国家以个案的形式批准立项。此外，税法对项目经济效益有直接的影响，环保法规条例的影响面更广。常见的陷阱之一是开发商忽略对相关的法律进行研究。一是得不到许可，项目胎死腹中。例如，尽管土耳其首先提出BOT的概念，但是土耳其的法律不允许外国人拥有土地，直到1994年新的立法允许BOT项目后才得以进行。二是在执行过程中，由于法律的变更，导致项目无法执行或经济效益受损。如欧洲英法海底隧道项目中，由于政府对运载火车的安全要求比开发商预期的高，结果导致制造成本大大超出预算。因此，在参与BOT/PPP项目之前，应认真研究项目所在国的法律条例，并对可能的法律条例的变更作出恰当的预测，在合同中作出相应的保护措施。05合作伙伴类型的选择采购策略可以概略地分为两大类型。一是外购购买设施，二是开发商融资购买产品而不是设施。前者包括1自己设计和监督外购施工购买自己设计的设施2由咨询商设计和监督外购施工购买自己要求的设施。而后者包括1传统的公私合作采购策略，如BOT、BOOT、BOO，等购买产品服务而不是设施2私有化出售公有资产或由私人承担传统上由政府所承担的工作。不同采购策略要求公私参与程度不同，风险分担也不同，传统的公私合作采购策略是利用私人资源，介于外购和私有化之间。陷阱之一是把公私合作采购策略当作万灵丹。不管项目的特性和周围的环境，一律采用公私合作采购策略。与国家安全有关的项目或没有足够投资回报的项目一般不适合采用公私合作采购策略。例如试着把公私合作采购策略用于核电站项目。随着经验的积累，公私合作采购策略应用范围越来越广，不排除将来会用在这一领域。公私合作关系类型的选择取决于许多因素，其中，项目的特性和各个合作伙伴的期望目标起决定性作用。有些项目建造费较低但运营费用较高，或是建造风险较低但运营风险较高，这时采用BOT/PPP采购策略可以利用私人企业管理上的高效率。有些项目建造费较高但运营费用较低，或是建造风险高但运营风险较低，这时采用交钥匙合同也可以达到转移风险的目的。另外，有些项目本身没有足够的现金收入，难以采用BOT/PPP采购策略。因此，应根据项目的特点和各个合作伙伴的能力特点来选择合作伙伴类型。所选择的类型应适合项目的特点和合作各方的目标期望。另外，应建立政府的参照体系，在选择采购策略时，应比较各种合同形式，选择有更合理的风险分配方式。06采购程序通常有三种采购程序公开竞争性招标、协商招标和两步招标。公开竞争性招标是通过广告让任何有兴趣又有资格的法人参与投标，在众多的投标人中选取报价最低的开发商。协商招标是与少数几个潜在的开发商协商，选取最佳的开发商。两步招标是先选取技术合格的开发商，再选取其中报价最低的开发商。每种采购方式都有自己的优缺点，应根据具体的项目情况选择最佳的采购方式。常见的陷阱之一是采用不恰当的采购程序。公开竞争性招标具有公开和透明等优点，为世界银行和各国政府所喜爱，广为应用。然而，过分强调公开竞争招标的方式，而忽略项目的特性，会坠入采用不恰当采购程序的陷阱。由于项目的特殊性如需要独特的技术，项目规模庞大等，能参与竞争的开发商很少，这时使用公开竞争招标的方式并不能达到降低投标报价的目的，使用议标或两步招标效果可能会更好。采购程序与项目成功关系密切，选择采购程序应考虑项目特性和市场情况，选择最合适的采购程序。07特许经营期的设计特许经营期的设计包括1选择特许经营期的结构单时段或双时段结构2确定特许经营期的长短及形式固定式或可变式3激励措施有激励措施或无激励措施。上述三个要素各有两个选择，可组合成8种以上的设计。常见的特许经营期是固定的。在固定施工期和运营期的情况下，单时段和双时段与激励措施结合可形成4种特许经营期的设计1单时段带有激励措施2单时段不带激励措施3双时段带有激励措施4双时段不带激励措施。其中，激励措施可以根据项目特点设计出不同的奖励和惩罚措施，因而得出更多的特许经营期的设计。不同的特许经营期的设计有不同完工风险分配。在单时段不带激励措施的设计中，实际运营期取决于完工时间提前完工，实际运营期比计划运营期长延迟完工，实际运营期比计划运营期短。因而完工风险由项目公司承担如果提前完工，享受比计划长的运营期所带来的收入如果延迟完工，承担因运营期缩短所造成的损失。图2显示该设计的实际运营期的长短。单时段带有激励措施的设计与单时段不带激励措施的设计类似，只是完工风险比无激励措施的设计更大提前完工，实际运营期比计划运营期长并有奖励延迟完工，实际运营期比计划营运期短并受处罚。图3显示该设计的完工风险。在双时段不带激励措施的设计中，实际运营期与完工时间无关提前完工或延迟完工，实际运营期都和计划运营期相同。移交时间取决于完工时间提前完工，提前移交延迟完工，延迟移交。完工风险主要由政府承担。图4显示该设计的完工风险。在双时段带有激励措施的设计中，实际运营期与完工时间无关但奖惩不一样提前完工，实际运营期还和计划运营期相同，移交时间与计划相同，但有奖励取决于激励措施延迟完工，实际运营期仍和计划运营期相同，移交时间相应延迟，但受处罚取决于激励措施。完工风险由政府和项目公司共同分担取决于激励措施。图5显示该设计的完工风险。特许经营期的设计选择主要取决于两个因素项目的施工难度简单还是复杂和市场特性市场型还是合同型。施工简单的项目，可以比较准确地估计施工期，完工风险较小。因此，用单时段结构还是双时段结构差别不大。施工复杂的项目，难以准确地估计施工期，完工风险较大。因此，用双时段结构可以降低项目公司的完工风险。再通过激励措施的设计，进一步调整完工风险在项目公司和政府之间的分担程度。合同型市场，政府可以有多种激励措施设计选择，而市场型市场，选择范围较小。常见的陷阱之一是特许经营期的设计不符合项目的特性，完工风险处理不符合风险管理的原则。如果只强调把完工风险转移给开发商，可能导致开发商提高报价或提出尽可能长的施工期来降低延迟完工风险。在一切顺利的情况下，项目公司可能获得超额利润。08收费设计收费设计包括1确定基本收费的高低及形式水平、递减、递增2选择收费的结构综合收费或组合收费结构3设计调节机制反映风险因素。上述三个元素相结合可组合成各种收费设计。基本收费的高低与特许经营期相关，为了收回投资，如特许经营期短，则基本收费高反之，则低在。基本收费的形式主要考虑现金流的需要。收费结构是一项还是多项组成主要取决于生产成本结构。收费调节机制目的是减少通货膨胀、汇率波动、需求变化、生产材料价格起伏、利息波动等因素对项目公司的影响。常见的收费调节机制有1与消费指数挂钩以便降低通货膨胀的影响2与汇率挂钩以便降低汇率波动的影响3与需求挂钩以便降低需求变化的影响4与生产材料价格挂钩以便降低材料价格起伏的影响等等。因此，收费设计应考虑下列几点1在给定的特许期内，收费水平应足够高以便保证项目公司收回投资并获得合理的回报2基本收费形式应尽量与所需现金流吻合3收费结构综合或组合应反映生产成本结构4应包括适当的调节机制降低项目公司的风险。不同的收费设计有不同风险分配。收费设计的选择受多种因素的影响，其中，项目的生产成本特性简单还是复杂和市场特性市场型还是合同型起着关键作用。生产成本特性简单的项目，生产成本由一主要成分组成，受外界影响的因素较少，可以比较容易调整收费以反映影响因素的变化。因此，不用组合型收费结构也能很好进行调节。大多数收费公路项目采用这种收费设计。生产成本特性复杂的项目，生产成本包含多种成份，每种成份受到不同风险因素的影响，综合型收费难以调整。因此，用组合型结构较好。再通过调节机制的设计，风险因素可以不同程度地降低项目公司的商业风险。大多数水厂和电厂项目采用这种收费设计。常见的陷阱之一是收费调节机制中包含不恰当的风险因素。收费调节机制常用来作为降低风险的措施，但是有它们的局限性1与汇率挂钩可能因忽略社会和政治的影响而难以实施，也可能产生消费者支付不起的收费。例如，当货币大幅度贬值时，如果相应调高收费，会产生消费者支付不起的收费，或因社会和政治因素的考虑而不能相应调高收费。2把燃料价格直接包括在收费中，可能使项目公司不在乎燃料价格的高低，也可能诱使项目公司使用成本低但效率不高的设备。以印尼的PAITON电厂为例，项目公司通过中间人购买煤炭，当时的市场价是每吨2224美元，而供煤合同价格是每吨3976美元，理由是提供供煤保障。3收费与市场需求挂钩可能导致恶性循环需求少，提高收费收费提高，需求减少，也可能诱使项目公司不注意提高产品服务的质量。因此，在进行收费设计时，应了解收费调节机制作为风险管理措施的局限性1收费调节机制作为风险管理措施难以处理极端事件。所以，应预测极端事件并把它排除在收费调节机制之外，设置上下限。2避免收费调节机制中含不合适的风险因素，注意社会和政治的影响。09政治风险与担保公认的风险管理基本原则是风险应尽可能由最有能力评估和控制该风险的人来承担。有些风险因素如政治风险中的外汇兑换及汇出境外、法律变更等不适合私人开发商承担，而需要政府以担保的形式来承担。政治风险是PPP项目是否成功的一个关键因素。陷阱之一是政府没有或没有准备足够的资源来支持自己的承诺。由于担保是在所规定的事件发生后才需要兑现，而在作担保时并不需要付出任何资源。因而政府常常没有准备足够的资源来支持自己的担保。因此，项目公司还应向其他机构寻求担保，如向世界银行、进出口信贷机构和政治风险担保机构以及世界银行的多边投资担保机构MULTILATERALINVESTMENTGUARANTEEAGENCY和美国的海外私人投资公司OVERSEASPRIVATEINVESTMENTCORPORATION购买保险。10风险管理策略风险管理的核心是风险的应对措施和策略。常见的风险应对策略有回避风险、转移风险、预防风险、减轻风险和自留风险。每个策略都有各自的用途，一般是综合运用。在一个项目中，有些风险需要采用回避风险的策略，让对方承担有些风险需要采用转移风险的策略,通过买保险的方式转移给保险公司有些风险需要采用减轻风险的策略,与对方共同分担有些风险需要采用自留风险的策略，留下来自己承担，但辅以预防风险的措施。常见的陷阱之一是“高风险高回报”风险管理策略的运用不当。基于风险回报平衡原则，项目公司要求较高的利润作为承担较高风险的回报。如果其他条件相同，高回报意味着高收费。高收费会带来许多问题，例如，高收费会削弱竞争能力如果经济发展不强劲或消费者支付不起，高收费难以维持。确立公平的风险回报平衡是非常困难的，因为不但风险大小难以准确定义，而且风险回报平衡因人而异。结果是项目公司会被责备收费太高，甚至被指控行贿。因此，在进行投标和进行分析风险时，避免“高风险高回报”风险管理策略用于纯风险，特别是用于协议投标过程。PPP适用性与操作要点PPP模式发展的迅猛，有不少地方和领域都在积极探讨采用PPP模式的方法。哪些项目更适用PPP模式针对特定项目，是否适用PPP模式通常可从以下几个维度来研判1是公共产品或公共服务领域的项目具体包括基础设施类如市政道路、高速公路、电厂、市政公用类如自来水厂及配套管网、固废处理和收运设施以及社会事业类如文化体育场馆、医疗和教育服务设施。公共产品或公共服务设施具有自然垄断的经济属性，这决定了在特定服务范围内由一家主体统一负责项目的运营是最有效率的。作为公共利益的代表和直接责任主体，政府或其下属单位责无旁贷地承担起公共产品和公共服务的生产任务。随着城镇化的不断发展，公用产品和服务的需求数量和质量要求越来越高，政府直接提供越来越力不从心面临资金、技术、管理上的瓶颈，经尝试发现合格的私人主体也能承担公共产品和公共服务的提供任务，而且更有效率。于是，公共部门与私人部门通过合作提供公共产品和服务渐成趋势，这大致就是PPP模式的由来。2合作期限相对较长最好包括从项目前期准备到后期运营的全过程，其中运营期在3年以上。通过项目全过程的参与，社会投资人可以增加其对项目的全面了解，更有效地识别和管控项目风险对于政府而言，则能更好地掌握建设运营成本信息，主动采取针对性的监管措施，在保障项目公司获得基本收益的同时又不至于获取暴利。对于短期不含建设期，3年以内一次性完成的公共服务项目，不宜采取PPP方式，如果需要，可以改用政府采购服务的方式实施，并签订短期服务合同。3项目具有一定专业要求，且存在足够多的潜在社会合作主体PPP项目的基本特征之一，就是要通过政府与社会资本合作取得112的效果，双方要优势互补，其中社会资本的相对优势主要体现在资本、技术、管理等方面，而且往往体现为综合优势。如果项目内容属于简单辅助性内容如环卫保洁、或者虽然专业性较强但内容单一且已相对标准化如工程设计，或工程建设，则直接采取传统方式或通过政府采购方式实施可能更有效率。另外，潜在竞争者数量足够多才可能给社会合作主体带来必要的竞争压力，否则限制激励约束机制作用的发挥，使得政府在合作中处于相对被动的地位。4综合评价PPP项目的交易成本PPP项目往往交易结构复杂、实施周期较长，在项目前期准备及实施过程中都会耗费大量人力、财力等资源，交易成本不容忽视。目前，国际上流行的评价方法是物有所值论证VFM，VALUEFORMONEY，具体评价过程包括定性评价、定量评价和补充评价，评价结果主要包括以PPP模式实施的成本较政府以传统方式实施是否更经济，在各个备选PPP实施方案中哪个是成本最低的。目前，我国在PPP项目的筛选和评价上，更多的还是依赖于定性的分析判断，缺少类似的定量或系统性分析评价。5PPP项目不限于收费机制完善的项目实际上，PPP项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费如供水、燃气项目，二是完全由政府支付服务费用如市政道路、排水管网、生态环境治理项目，三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性如污水处理项目、垃圾处理项目。前文所述的优先在已建立用户收费机制的领域推行PPP，只是现阶段政府在债务压力较大的情势下所作的次优选择，并不意味着只有收费机制完善的公共项目才适用PPP模式。相反，从提高公共服务效率的角度来看，那些收费机制建设比较困难或滞后的领域因此对社会专业主体缺乏吸引力，是最需要推行PPP模式的也更具试点示范效应，比如污水收集管网设施、市政道路等，在传统BT或EPC模式下，重建设、轻运营易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现豆腐渣工程。而PPP模式下，项目主体需要统筹考虑项目全寿命周期的成本，因此有效避免前后脱节的问题、保障项目设施的可用性和运行绩效达标。从融资的角度来看，收费机制不完善的项目也可以应用PPP模式，虽不能从总量上降低政府支出算上回报还有所增加，但通过分期支付的方式可以平滑当期的财政支出压力。PPP项目实施要点针对确定以PPP模式实施的项目，操作中需注意以下要点。1交易结构设计所谓交易结构，是对项目的投资回报机制、各主体之间权责和风险分配、监管机制安排的综合反映。2基本收益保障和风险的最优分配对于社会投资人而言，首先要保证项目的财务可持续性。为此，需要通过对项目现金流进行预测和测算分析，以判断项目自身的收入能否覆盖所有的支出并实现基本的回报要求，否则就需要通过政府补贴或捆绑其它权益的方式使得项目现金流达到预期水平。其次，需要按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相关主体间