征收补偿决定书复议诉讼期间能否注销土地使用权Word 文档

征收补偿决定书复议诉讼期间能否注销土地使用权湖北谦顺律师事务所马家强近年来，随着城市建设步伐的加快，房屋征收拆迁工作在全国各地如火如荼地进行，尤其以中部省会城市为突出代表。征收拆迁的早期，拆迁团队普遍“重拆除房屋，轻产权注销”，一旦土地达到“三通一平”或“五通一平”后，施工队进场开始施工，后期却发现，土地上仍有少量的土地证、房产证没有灭籍，如此一来，开发商的大土地证、建设工程规划许可证、施工许可证等全部无法正常办理，以往的这种操作模式让政府和开发商用重金买了沉痛的教训。所以，现如今比较成熟的征收拆迁团队都高度重视“产权灭籍”工作。在产权灭籍过程中，那些尚未与政府（或征收实施单位）达成协议的被征收人不会主动交出两证原件，但若因此等待其复议、一审、二审，将耗费大量的时间。由于我国现行法律法规对此没有明确的规定，所以，在城市基础设施建设和土地使用权人的利益之间，各地政府部门会形成具有自己特色的解决办法。曾经在2016年11月11日至12月7日，武汉市国土资源和规划局连续公布了26个不动产权属证书/不动产登记证明作废公告，涉及户数达300多户，该新闻被南方周末、中华网、腾讯网、中新网、凤凰网、搜狐新闻、亿房网以及各地方网站、媒体争相报道。其中，南方周末原标题为公告一出，产权证作废武汉汉阳注销330拆迁户不动产证引争议，该文首发于2017年1月19日。武汉市国土资源和规划局的该职能现已由武汉市不动产登记局承接，武汉市不动产登记局官网至今仍有大量的该类型公告。为了阐述方便，笔者在本文中暂将该种操作模式称之为“武汉市模式”。顷刻之间，武汉市模式的合法性成为大家热议的话题，现笔者仅结合自身经验，就该问题谈谈个人浅见，供同行参考。一、武汉市模式的合法性首先，就法律依据而言，根据中华人民共和国物权法第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，自人民政府征收决定生效时，物权即发生转移。所以，严格意义上说，政府的征收令一出，无论是否对被征收人作出征收补偿决定，国有土地使用权就已被国家收回，不再是被征收人的个人财产。同时，根据国土资源部颁布的不动产登记暂行条例第十四条第三款之规定，人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的，可以由单方申请注销登记。不动产登记暂行条例第二十三条还规定“因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。”站在这个角度来说，国土部门在门户网站发布注销被征收人的国有土地使用权的行为完全符合法律规定。其次，就政策依据来说，根据武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法第二十条第三款之规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，房屋、土地管理部门可以根据征收补偿协议或者征收补偿决定直接办理注销登记手续。此时，武汉市国土资源和规划局依据征收补偿决定直接办理注销登记手续符合政策要求。最后，从法理上讲，具体行政行为一经作出，即具有相应的拘束力、公定力和确定力。即，政府征收决定一经做出，在未经有权机关依法定程序撤销或变更之前，推定为合法。因此，征收引发的物权变动的时点应为征收决定做出之时，而与征收人和征收对象达成拆迁补偿协议的时间以及被征收人是否获得补偿、征收房屋是否拆除无关。从该视角出发，无论是征收令还是征收补偿决定，即使是在复议、诉讼过程中，但并不影响其与生俱来的公定力和约束力。该观点在中华人民共和国行政复议法第二十一条“行政复议期间具体行政行为不停止执行”；中华人民共和国行政诉讼法第四十四条“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。”；中华人民共和国行政处罚法第四十五条“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”等规定中也得到了充分体现。二、武汉市模式的争议性首先，中华人民共和国物权法所规定的并不是所有政府征收决定，而是“导致物权变更、转让或者消灭”的征收决定。这就意味着征收决定并非一经作出就必然产生物权转移。而且，众所周知，我国房屋产权与土地使用权不可分割，如果政府强行单方注销了被征收人的国有土地使用权，那么，被征收人的房屋所有权便成为了违法违章建筑。如此一来，人民政府完全可以在公告注销国有土地使用权后，以排除妨碍为由强行拆除被征收人的房屋，而此时违法强拆将摇身为合法的排除妨碍。其次，根据最高人民法院公报2017年第1期总第243期发布的“山西省安业集团有限公司诉山西省太原市人民政府行政裁决案”2016最高法行再80号案，最高人民法院撤销了山西省高级人民法院（2015）晋行终字第50号行政判决和山西省太原市中级人民法院（2014）并行初字第43号行政判决，确认通告中有关收回山西省安业集团有限公司7495平方米国有土地使用权的行政行为违法。其裁判要旨为“有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照征补条例规定的程序和方式进行，并应根据国有土地上房屋征收评估办法和城镇土地估价规程等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。”；“根据国有土地上房屋征收与补偿条例的规定，补偿是收回国有土地使用权的前置程序，未进行补偿前，人民政府不按照法定程序即作出收回国有土地使用权的决定系违法行政行为，此时土地使用者有权拒绝交出国有土地使用权。”第三，对于国有土地上房屋征收活动来说，因为相关具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织的基本生存保障，在执行相关具体行政行为时应当慎之又慎。针对征收补偿决定，复议或者诉讼应当停止执行。最终出台的国有土地上房屋征收与补偿条例第28条第1款规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”删除了国有土地上房屋征收与补偿条例征求意见稿中关于“行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行”的相关规定，而是规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。同时，根据行政诉讼法第六十六条和最高人民法院关于执行若干问题解释第九十四条之规定，在诉讼过程中，除不及时执行具体行政行为可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的外，人民法院应当裁定不予执行。最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知规定对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。此外，最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知（法2012148号）中明确规定，对申请先予执行的案件，原则上不得准许；凡由人民法院强制执行的，须报经上一级人民法院审查批准方可采取强制手段。此外，笔者认为，人民政府作出征收决定并非自然生效，征收决定发布后,当事人可在60天内申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼。在这期间，征收决定处于效力待定状态。第四，有学者认为，征收决定做出后，政府收回土地使用权及房屋所有权，但并未取得相关不动产的占有权（及房屋使用权），因此这种物权变动是不完全的。甚至有学者认为，征收决定只是物权变动的原因，物权变动的时点应在征收补偿之后（协议签定或补偿到位）。江苏省镇江市不动产登记中心曹利在中国不动产（2017年第3期）刊登的占有权未转移,实施注销登记弊大于利一文中，载明虽然不动产登记机构可以依人民政府嘱托办理相关不动产的注销登记，也无需审查相关不动产的占有权是否实际转移，但若明知房屋征收补偿存在纠纷，不动产依然由征收对象掌控，先行以权属证书“确实无法收回”为由注销不动产登记并宣告权属证书作废，将使征收对象在寻求救济过程中面临主要证据缺失的局面，也会导致不动产注销登记成为推进拆迁的“工具”。这与依法治国、依法行政的方向是存在偏差的，应引起地方人民政府及不动产登记机构的重视。第五，根据国家土地管理局土地登记规则第六十八条第二款以及国家土地管理局对浙江省关于注销土地登记进行公告的请示的批复（国土批125号）之规定，“注销的土地权利及内容经土地登记机关审核，并报原批准登记机关批准后，进行注销土地登记、注销或更改土地证书，并将注销土地登记结果书面通知当事人。为便于社会公众了解土地登记的有关情况，土地登记机关可根据当地实际情况将注销土地登记结果进行公告。”部分地区人民政府会就此进行细化规定，比如山东省土地登记条例第三十一条规定“土地登记机关直接办理注销土地登记，自注销之日起十五日内书面通知原土地权利人。”虽然湖北省和武汉市并没有就通知行为进行明确规定，但武汉市模式只选择在门户网站公告，并未将注销结果书面告知当事人，客观上剥夺了当事人权利救济的途径，也应属于程序违法或瑕疵。三、争议的源头国务院颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例中并没有对征收决定的效力进行明确，目前，法学理论界对此也存在较大争议。一种观点认为，政府征收决定一旦作出便会生效，也就是说，从下达征收决定的一刻起，居民的房屋所有权、土地使用权便已灭失。不动产权证上交与否，都不再有任何意义。如果对征收决定不服，居民可以申请政府裁决、行政复议或提起行政诉讼。另一种观点认为，房屋征收决定只是征收过程的一个环节，是一个开端。有了征收决定，才能进入下一个程序，比如签订征收补偿协议。当补偿协议谈妥、补偿履行完毕，或政府裁决、行政复议、行政诉讼的一系列程序走完，房屋所有权、土地使用权才发生转移。当前，武汉市所采用的是第一种观点进行解释，而在北京市所采取的模式是按照第二种观点进行解释。按照第二种观点进行解释的，需要等被征收人将全部流程完结，才可以申请注销不动产权属证书，这样做显然比较缓和。关于注销不动产登记行为能否撤销的问题，在现行法律行政法规层面没有具体规定。但参考最高人民法院于2003年11月作出的关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复，房地产管理机关可以撤销错误的注销抵押登记行为。根据不动产登记暂行条例实施细则第二十三条的规定，对相应的不动产权属证书予以注销，原