政策分析WORD版

.内容摘要：本文试图通过对一些重要理论观点的评述探讨政策分析的基本步骤。这些重要的理论观点包括托马斯戴伊的三段式分析、卡尔帕顿和大卫沙维奇的快速分析、威廉 邓恩的五步骤分析、尤金鲍尔道奇的八重路径分析。尽管政策分析并没有统一固定的程序与模式，但对于这些过程与步骤的研究，可以为我们提供政策分析的一些指导性原则，并勾勒出政策分析的基本轮廓。关键词：政策分析；三段式分析；快速分析；政策影响作者简介：谢明，中国人民大学公共管理学院教授。中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-0863(2012)04-0033-05进入 21 世纪，人类社会面临更多、更复杂的难题，如环境、人口、卫生、能源、交通、教育、贫困、犯罪等，社会的变化与发展对公共政策提出了更高的标准和要求，同时也有力促进了公共政策分析学科的完善和职业的发展。从目前情况看，各国介入公共政策分析的部门和人员越来越多，相关费用所占政府预算的比例也越来越高，公共政策分析已成为当代社会科学中发展速度最快、最富有研究活力的学科之一。那么，政策分析应如何进行？有哪些具体的步骤和程序？到目前为止，尽管还没有形成一种统一的说法或标准性框架，但经过前期研究人员的大量工作，已逐渐形成一些具有代表性的理论观点，并在指导政策分析实践中发挥了重要的作用。本文将对这些理论观点进行系统的总结和评述。.一、三段式分析按照托马斯戴伊的观点，所谓公共政策就是政府选择做的或选择不做的事情。1政策分析就是回答如下几个问题：政府做了什么？为什么要这么做？做与不做有何不同，即政策行为会产生什么样的结果？通过三段式政策分析我们能够得到什么收获呢？首先，我们能够学会描述政策可以得知政府在公共管理领域(福利、教育、环境、卫生、交通、税收等 )正在做的事情。了解一些公共政策的实际信息。例如，国家的社会保障计划处于什么状况，公共医疗补助和保险制度对穷人和老年人做出了怎样的承诺？国内外反恐斗争进展如何？政府为此每年支出多少费用？其次，我们能够学会探究原因，了解一些政策的决定性因素。为什么政策会是现在这个样子？为什么政府非得这样去做？政治制度、政治过程、政治行为对政策产生了哪些影响？(例如，特殊利益集团的游说对政府税收制度产生的影响) 社会、经济、文化等因素对政策产生了哪些影响？(例如，经济的大萧条对政府支出的影响 )当我们对政策原因进行分析时，政策就是因变量，而决定政策的各种社会、政治因素就成为自变量。第三，我们能够学会对结果进行分析(通常被称为政策评估 )，了解公共政策给社会生活带来的结果。比如，死刑是不是有助于遏制犯罪？福利计划是不是伤害了人们的工作热情？教育支出是不是真的与学生成绩成正比？当我们对政策结果进行分析时，政策就成为.自变量，而政策对社会、政治的影响就变成了因变量。然而，政策分析(policy analysis)与政策倡议(poli-cy advocacy)是有区别的。2托马斯戴伊认为政策分析与政策倡议根本不是一回事，不能把两者相互混淆。解释公共政策的原因与结果并不等于指明政府应该追求何种政策。了解政府为什么这样做而没有那样做，以及这样做会产生哪些影响，并不意味着告诉政府应该做什么，如何去做，以及行动上应做出何种变化。政策倡议需要修辞、说服、组织和实践的技巧，而政策分析却鼓励研究人员运用调查工具去评判重大的政策议题，尝试发现那些构建公共政策的基本因素，以及公共政策所带来的相关影响。政策分析活动产生的知识是政策倡议和政策实践的先决条件。此外，政策输出(policy output)与政策影响(policy impact)也有所不同。评估政策影响时不能仅仅满足于衡量政府的行为，比如，只知道人均教育支出和医疗支出，并不能对一项政策对目标群体的影响做出客观的评估。托马斯戴伊指出：“许多政府机构用大量的统计来衡量产出，比如已支付的福利款项、逮捕罪犯的起诉数量、医疗保险的支出、学校的招生人数等等。但这种方式说明不了贫穷、犯罪、健康或教育的状况。我们不能仅满足于计算一只乌鸦煽动了多少次翅膀，而要考虑这只乌鸦到底飞行了多远。”3输出这一概念使人们集中关注物质层面的内容，比如税收总量、建设高速公路的长度、实行的限价协定、交通罚款额或承担的外国援助项目等。一般来说，输出比较容易进行计算、加总与统计分析。检查输出可以表明，或似乎表明，为执行某一政策许多事情正在进行或已经完成。然而，评估不是数豆子的游戏，不可如此“斤斤计较”。可是，政府部门往往会聚焦于政.策输出而不是政策影响，以求能够制造出发展幻象的统计数据。如果某一地方的大学毕业生人数百分比上升了，这是否能告诉我们这些大学生所受教育的质量如何呢？当然，强调政策影响并不是要否定政策输出，只是为了区分两者的不同。在描述一个政策甚至解释一个政策的时候，衡量政策输出同样是非常重要的。然而，政策输出是政府部门追求政策决定与政策声明而实际做的事情，是工作总结需要关注的内容，而政策评估的焦点则主要在政策影响上。二、快速分析根据卡尔帕顿和大卫沙维奇的观点4，按照政策分析的项目要求不同，可以把政策分析分为研究型分析(researched analysis)与快速分析(quick analysis)。研究型分析主要面向一些大型的或长期性的项目，分析人员努力寻求问题背后的真相，对分析的复杂性和精确性有较高的要求；快速分析多涉及社会生活中的一些具体事项，目标比研究型分析更为实在，旨在向决策者提供简明的建议。研究机构的学者们和思想库的顾问们多受雇对一些公共政策问题进行专门的研究，人们习惯于称这类分析为研究型的政策分析或政策研究(policy study/policy research)。这类政策分析的重要特点是研究周期长，投入成本高，占有资料多，效果显示慢。它对社会现实问题的回应力相对来讲是比较弱的，与日常工作中为决策提供服务的分析方法显然不同。快速分析或基础分析(basic analysis)这类术语恰好能够说明与研究型分析的这种区别。快速分析需要对政策问题作出及时的反应，在时间资源稀有条件下，快速提出有效的政策建议。它以简便、快捷的分析.过程及其分析结果的及时提供引起了决策者的广泛关注并受到政策分析人员的青睐，逐步在政策分析领域得到推广和应用。从某种意义上讲，快速分析并不比研究型分析来得轻松。研究型分析具有相对固定的程式，存在一些常规性的步骤和已为人们所接受的科学标准。而快速分析最重要的特征就是与现实因素的密切互动，表现出很强的实践性特征。快速分析的基本步骤如下：1. 确认政策问题问题最初会表现出多面性特征，不要不经质疑就轻易接受最初对问题的陈述，这也许只是浮在水面的冰山之顶，只是一个更大问题的一小部分，或是决策者和执行者根本无法施加影响的那一部分；由于问题具有即时性、分析具有短期性，所以常常需要问题的反向解决方法(backward problem solving)，即依据其后步骤能够得到的信息，重新对问题进行界定；因为最初的时候目标不很确定，经常会在陈述中表现出冲突的特征，而且还存在因术语的不同理解引起的沟通障碍，所以对问题的界定常常会遇到很大的困难。2. 建立评估标准人比较高矮要有高度标准，比较胖瘦要有重量标准，比较美丑要有大众标准，比较好坏要有道德标准。那么，为了在备选方案之间进行比较、权衡和选择，就必须确立相关的评估标准。标准的确立源于事实和价值的判断。一些被普遍运用的衡量标准包括成本，效益、公平、效率、管理简便、管制便捷、合理合法、政治可接受性等等。标准很少是平等.的，所以必须考虑对各类突出标准的满足程度。因此，标准的相对重要性就成为政策分析的一个中心问题。3. 提出备选方案无为方案(继续保持原状或做出最小的变动)是值得推荐的策略。这种以静制动的方式看似保守，但经常是较佳的选择(付出成本小)；如果委托人在确认问题时已经有了自己偏好的可选方案，分析人员只需把它推演开来，提供一些细节的帮助；类似的问题也许在别处早已存在，那么不仅那里尝试过的方案可以作为一种选择，而且那里的分析人员可能还考虑过其他的方案，这些经验都非常值得借鉴；可行性方案可能会很多，实际选择的往往是一套方案而非一个方案，比如要解决大城市的交通拥堵问题，单靠多修路是无济于事的；备选方案的变动和组合是一个重要的方法，不同的方案体现了思考问题的不同角度，正确的取舍源于对细节的关注；对那些以前不被接受的方案也应重视，以前不可行不代表现在不可行，既然参与者的价值判断和环境条件会随时间而改变，那么昨天否定的方案在今天就不能不经分析而加以简单抛弃。4. 评估备选方案问题的性质和评估标准的形式将会对评估工作给予提示。政策方案的预期影响是什么？它们是否满足评估标准和满足到何种程度？这是方案评估必须要面对的问题。评估中要避免使用你所熟悉或喜欢的工具箱式的方法去衡量每一个方案，比如，你只会使用锤子，那么就可能把所有的问题都视为钉子。成本- 收益分析方法是不错的评估方法，但它并非包治.百病的灵丹妙药。有些问题需要进行定量分析，另外一些问题则需要定性分析。方案评估不但需要考虑经济和技术的可行性，更要考虑政治上的可行性。许多方案能否被执行往往是政治方面的问题。在方案评估过程中发现的一些新情况、新信息也许会揭示出问题的新内容，从而会要求改变或附加评估标准。尽管这种情况的出现会使人感到有些泄气，但在政策分析过程中循环往复是必不可少的经历。5. 展示备选方案毫无疑问，突出标准的选择、备选方案的排序、给予各个选项的空间等因素都会对决策构成重要的影响。时效性、可视性、直观性和对比性是展示中需要重视的方面。如果标准能用量化的术语加以表述，那么价值的比较就能通过图表的形式进行表现。一般来说，分析人员往往希望能为自己钟情的方案提供强有力的证据，所以会产生为此专门制作案例的冲动。他们爱把故事式的写作方法融入政策分析报告当中。的确，情节化、戏剧化的表现手法是人们偏爱的沟通工具，“新闻效应”会使信息接受者感受到更强烈的心理冲击。有人说，“每个解决方案都可能孕育着新的问题，只不过表现的程度有所不同罢了。”的确，汽车的出现带来了出行的便捷，但尾气的污染加给社会无穷的烦恼；网吧的严格管制规定规范了市场秩序，但黑网吧的游击战术导致重大的火灾伤亡事故。事物都有两面性，要想使委托人接受推荐的方案，需要对利弊加以说明。6. 监督政策执行政策分析人员常把自己比作汽车设计师，他们说自己设计了汽车但并不开车，这的确.是一个很形象、很准确的比喻。尽管分析人员不参与政策执行，但并不能因此放弃监督和评估执行情况的责任。由于社会生活中存在太多的不确定因素，政策执行中什么情况都可能发生，所以设计再好的方案也不一定能够很顺利地执行。对政策分析人员来说，了解执行信息是非常重要的。政策为什么会失败？是如何失败的？是设计问题还是执行问题？设计与执行是不是不合拍？对这些问题的关注无疑将会大大提高政策分析人员前期工作的效率和政策分析的质量。总而言之，卡尔帕顿和大卫沙维奇提出的是一个较为简化的过程模式。这个模式虽然简单，但应用范围较大，从政策问题分析一直延伸至政策执行分析。三、五步骤分析按照威廉邓恩的观点，政策分析会用到 5 种类型的信息，即有关政策问题(policy problems)的信息、政策绩效(policy performance)的信息、政策预期结果(expected policy outcomes)的信息、偏好政策(preferred policies)的信息和政策观测结果(observed policy outcomes)的信息。从而产生 5 个分析的步骤，包括定义(definition) 、描述(description) 、预测(prediction)、评价(appraisal) 和对策(prescription)。5 所有的步骤都会涉及如下几种判断：判断是同意还是不同意一种定义问题的方法，接受还是反对一种解释，认可还是不认可一种预测，确信还是质疑一种行动，选择还是不选择一项对策。在政策分析领域，这些程序已经被赋予特有的名称，即问题构建(problem structuring)、监测(monitoring)、预见(forecasting)、评估(evaluation)和建议(recommendation)(见图 1)。.问题构建(定义) 产生什么样的问题需要解决的信息，提供与问题基本假设相关的知识。这些知识会被用来质疑支撑问题定义的基本假设，没有这种质疑，基于这些假设的问题将会很顺利地进入到政策议程当中，从而可能对政策制定的质量和效率构成不利的影响。不仅如此，问题构建还有助于发现隐含的假设、判断问题的成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策可选方案。预见(预测) 产生政策预期结果的信息，提供有关事件未来状态的相关知识。所谓未来状态是指政策方案(包括不行动的选择)在未来可能发生的结果，这是在政策形成阶段必须考虑的问题，预测能够检验那些看似合理的、潜在的、规范的前景因素，能够评估现行政策和选择方案的相关结果，指明在实现目标过程中未来可能出现的限制因素，以及评估不同方案的政治可行性(支持或反对)。建议(对策) 产生偏好政策的信息，通过对结果的得失进行分析，产生对政策选择有用的知识。建议有助于评估风险因素与不确定的程度，明确外部性和溢出量，确定政策选择的相关标准，指明政策执行的行政责任。监测(描述) 产生政策观测结果的信息，提供先前政策执行结果方面的知识。很多政府部门会在相关管理领域依