论集体经营性建设用地入市的实现途径+——以北京市大兴区为例

Rural-Economy/Finance 农 村 经 济 / 金 融论 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 的 实 现 途 径以 北 京 市 大 兴 区 为 例摄 影 ： 张 超 摘 要 十 八 届 三 中 全 会 提 出 要 建 立 城 乡 统 一 的 建 设 用 地 市 场 ， 在 符 合 规 划 和 用 途 管 制 的 前 提 下 ， 允 许 集 体 经 营 性 建 设 用 地 出 让 、租 赁 、 入 股 ， 实 行 与 国 有 土 地 同 等 入 市 、 同 权 同 价 。 论 文 以 北 京 市 大 兴 区 为 例 ， 对 大 兴 区 集 体 经 营 性 建 设 用 地 的 现 状 和 入 市 难 点 进行 了 分 析 ， 提 出 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 的 实 现 途 径 。文 / 杨 岩 枫 谢 俊 奇引 言十 八 届 三 中 全 会 明 确 提 出， “建 立 城 乡 统 一 的 建 设 用 地 市场 。 在 符 合 规 划 和 用 途 管 制 的 前 提 下 ， 允 许 集 体 经 营 性 建 设 用 地出 让 、 租 赁 、 入 股 ， 实 行 与 国 有 土 地 同 等 入 市 、 同 权 同 价”、 “建立 兼 顾 国 家 、 集 体 、 个 人 三 者 间 利 益 均 衡 的 土 地 增 值 收 益 分 配 机制 ”、 “赋 予 农 民 个 人 更 多 的 财 产 性 权 利 ， 让 广 大 农 民 能 以 地 权 分享 工 业 化 和 城 市 化 的 成 果”。截 至 2016 年 4 月 底 ， 全 国 共 有 97 宗 约 1277 亩 农 村 集 体 经 营 性建 设 用 地 入 市 ， 总 价 款 达 15.7 亿 元 ， 入 市 改 革 提 高 了 农 村 建 设 用地 节 约 集 约 利 用 水 平 ， 丰 富 了 集 体 土 地 所 有 权 实 现 形 式 ， 增 强 了农 民 集 体 和 农 民 群 众 的 获 得 感 ， 促 进 了 农 村 一 二 三 产 业 融 合 发 展 。本 文 以 北 京 市 大 兴 区 的 试 点 为 例 ， 探 讨 集 体 经 营 性 建 设 用 地入 市 的 难 点 和 具 体 实 践 途 径 。大 兴 区 集 体 经 营 性 建 设 用 地 现 状 及 入 市 难 点 分 析（ 一 ） 大 兴 区 集 体 经 营 性 建 设 用 地 现 状大 兴 区 地 处 北 京 南 部 ， 是 京 津 冀 协 同 发 展 区 和 环 渤 海 经 济圈 的 战 略 结 合 点 ， 下 辖 14 个 建 制 镇 和 8 个 街 道 办 事 处 ， 总 面 积 约1052 平 方 公 里 。 截 至 2014 年 末 ， 全 区 常 住 人 口 154.5 万 ， 地 区 生万 方 数 据 December 2016 农 村 金 融 研 究 51农 村 经 济 / 金 融 农 村 经 济 / 金 融前 提 下 ， 试 点 打 破 “本 村 集 体 经 济 组 织 ”的 限 制 要 求 ， 以 镇 为 基 本实 施 单 元 成 立 镇 级 土 地 股 份 合 作 社 或 联 营 公 司 。 各 村 集 体 组 织 通过 召 开 成 员 大 会 或 成 员 代 表 大 会 ， 入 股 镇 级 土 地 股 份 合 作 社 或 联营 公 司 。 公 司 或 股 份 合 作 社 根 据 各 相 关 农 村 集 体 经 济 组 织 的 委 托授 权 作 为 入 市 实 施 主 体 开 展 相 关 工 作 对 镇 域 内 的 集 体 经 营 性 建 设用 地 进 行 统 一 规 划 、 开 发 和 整 治 ， 同 时 作 为 实 施 主 体 开 展 入 市 相关 工 作 ， 着 力 化 解 产 权 碎 片 化 与 集 中 规 划 、 短 期 收 益 与 长 期 收 益之 间 的 矛 盾 ， 提 高 土 地 集 约 节 约 化 水 平 。试 点 运 行 中 ， 将 镇 级 联 营 公 司 或 土 地 股 份 合 作 社 注 册 为 股 份制 公 司 ， 每 村 1 名 股 东 代 表 ， 同 时 推 行 股 东 制 现 代 企 业 治 理 模 式 ，完 善 股 东 大 会 、 董 事 会 、 监 事 会 等 机 构 。 综 合 考 虑 试 点 镇 镇 域 内各 村 集 体 土 地 的 区 位 、 面 积 、 规 划 用 途 和 人 口 权 重 等 要 素 设 计 股权 结 构 ， 形 成 “以 人 入 股 、 以 地 入 股 、 人 地 混 合 入 股”的 股 权 模 式 ，确 保 试 点 区 域 内 农 民 受 益 相 对 均 衡 ， 保 障 农 民 的 土 地 发 展 权 。 通过 一 次 性 授 权 方 式 简 化 入 市 工 作 中 需 要 履 行 的 民 主 程 序 ， 明 确 授权 的 程 序 、 授 权 内 容 及 相 关 要 求 ， 全 权 委 托 镇 级 土 地 联 营 公 司 或土 地 股 份 合 作 社 开 展 集 体 建 设 用 地 报 批 、 整 治 开 发 、 拆 除 腾 退 、规 划 建 设 、 入 市 交 易 、 合 同 签 订 、 运 营 管 理 、 收 益 分 配 等 事 项 。（ 二 ） 以 “同 等 入 市 、 同 地 同 权 ”为 基 本 原 则 ， 进 一 步 完善 市 场 运 行 机 制围 绕 “同 等 入 市 、 同 权 同 价 ”的 要 求 建 立 城 乡 统 一 的 建 设 用地 市 场 。 在 地 块 交 易 中 引 入 竞 争 性 环 节 ， 按 照 平 等 、 公 开 原 则 ，采 用 出 让 （ 招 标 、 拍 卖 、 挂 牌 ）、 租 赁 、 作 价 （ 出 资 ） 入 股 等 方 式 ，充 分 发 挥 市 场 在 资 源 配 置 中 的 决 定 性 作 用 。在 此 基 础 上 根 据 行 业 生 命 周 期 和 区 域 经 济 社 会 发 展 实 际 ， 合理 弹 性 确 定 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 的 具 体 年 限 ， 入 市 最 高 年 限与 同 类 用 途 的 国 有 建 设 用 地 等 同 。 将 集 体 经 营 性 建 设 用 地 纳 入 城乡 统 一 的 基 准 地 价 体 系 ， 由 土 地 股 份 合 作 社 或 联 营 公 司 委 托 具 备资 质 的 地 价 评 估 机 构 确 定 土 地 入 市 价 格 ， 实 现 集 体 土 地 与 国 有 土地 “同 地 同 价 ”。 明 确 规 定 集 体 经 营 性 建 设 用 地 必 须 通 过 城 乡 统 一的 平 台 进 行 公 开 交 易 ， 由 土 地 股 份 合 作 社 或 联 营 公 司 委 托 北 京 市土 地 交 易 市 场 大 兴 分 市 场 公 开 交 易 ， 确 保 交 易 程 序 依 法 、 自 愿 、有 偿 、 公 平 、 公 开 ， 杜 绝 暗 箱 操 作 、 私 相 授 受 等 不 规 范 交 易 问 题 ；入 市 交 易 涉 及 的 竞 买 保 证 金 、 土 地 价 款 等 ， 进 行 专 账 专 管 ， 确 保资 金 安 全 。（ 三 ） 以 “规 划 引 导 、 业 态 支 撑 ”为 流 转 前 提 ， 促 进 集 体产 业 优 化 升 级针 对 集 体 经 营 性 建 设 用 地 产 业 层 级 低 、 结 构 不 合 理 等 问 题 ，坚 持 规 划 先 行 ， 充 分 发 挥 土 地 利 用 总 体 规 划 和 城 乡 规 划 的 先 导 作用，强化 “多规合一 ”，促进 “业 ”、 “地 ”良性互动，将大兴区集体经 营 性 建 设 用 地 的 总 体 布 局 确 定 为“四 个 集 中 ”， 即 ： 向 产 业 园 区集 中 、 向 新 城 集 中 、 向 重 大 项 目 集 中 、 向 新 市 镇 集 中 。 在 土 地 用途 上 ， 紧 扣 首 都 功 能 定 位 和 产 业 发 展 方 向 ， 以“创 新 驱 动 、 科 技支 撑 ”为 引 领 ， 结 合 “十 三 五 ”经 济 社 会 发 展 规 划 和 京 津 冀 协 同 发展 规 划 ， 入 市 的 集 体 经 营 性 建 设 用 地 用 于 符 合 首 都 功 能 定 位 的 科技 、 环 保 、 商 业 、 旅 游 、 服 务 业 等 二 、 三 产 业 发 展 ， 以 及 农 民 回迁 安 置 房 建 设 、 租 赁 房 建 设 、 养 老 产 业 发 展 和 都 市 型 现 代 农 业 的配 套 设 施 建 设 等 经 营 性 用 途 ， 进 而 实 现 土 地 资 源 合 理 配 置 ， 提 高农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 价 值 ， 促 进 空 间 布 局 优 化 、 产 业 结 构 升级 和 人 口 调 整 ， 推 进 城 乡 协 调 发 展 。（ 四 ） 以 “完 善 权 能 、 金 融 创 新 ”为 流 转 保 障 ， 实 现 金 融资 金 全 程 参 与金 融 配 套 是 集 体 经 营 性 建 设 用 地 顺 利 流 转 的 保 障 。 据 初 步 测算 大 兴 区 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 所 需 土 地 整 理 、 拆 除 腾 退 、 基础 设 施 建 设 等 方 面 的 投 入 累 积 超 过 千 亿 元 。 试 点 中 大 兴 区 通 过 北京 市 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 试 点 办 法 明 确 集 体 经 营 性 建设 用 地 使 用 权 可 以 设 定 抵 押 权 ， 以 “集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 后的 未 来 收 益 ”作 为 抵 押 ， 实 现 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 与 国 有 土地 具 有 相 同 的 抵 质 押 融 资 功 能 ， 从 而 打 通 集 体 经 营 性 建 设 用 地 前期 整 治 、 建 设 和 运 营 的 融 资 渠 道 ； 入 市 后 地 块 达 到 合 同 约 定 开 发条 件 的 ， 竞 得 人 可 转 让 和 出 租 。 同 时 进 一 步 探 索 、 丰 富 农 村 集 体经 营 性 建 设 用 地 土 地 信 贷 、 信 托 、 基 金 等 金 融 产 品 ， 鼓 励 和 引 导社 会 资 本 合 作 开 发 ， 推 出“小 城 镇 建 设 资 金 ”、 “村 镇 整 治 建 设 贷款 ”等 金 融 服 务 项 目 ， 深 化 金 融 改 革 ， 实 现 金 融 资 本 在 经 营 性 建设 用 地 入 市 过 程 中 的 全 程 参 与 。（ 五 ） 以 “合 理 保 障 、 加 强 监 督 ”为 流 转 核 心 ， 收 益 分 配兼 顾 国 家 、 集 体 、 农 户 个 人 各 方 权 益针 对 大 兴 区 建 设 用 地 密 度 大 、 拆 除 腾 退 成 本 高 、 农 民 收 益保 障 诉 求 强 等 情 况 ， 试 点 期 间 市 级 财 政 不 参 与 土 地 增 值 收 益 的 分成 ， 土 地 增 值 收 益 调 节 金 （ 土 地 总 交 易 额 的 5% 30%） 全 部 归 区政 府 。 土 地 增 值 收 益 调 节 金 使 用 上 侧 重 于 农 村 基 础 设 施 建 设 支出 ， 周 转 垫 付 集 体 经 营 性 建 设 用 地 土 地 开 发 、 土 地 整 理 资 金 ， 以及 农 村 经 济 困 难 群 众 的 社 保 补 贴 和 特 困 救 助 。 土 地 收 益 扣 除 土 地增 值 收 益 调 节 金 后 ， 由 土 地 股 份 合 作 社 或 联 营 公 司 在 股 东 （ 各 村集 体 ） 之 间 按 照 “保 既 得 、 利 当 前 、 重 长 远”的 原 则 进 行 合 理 分 配 。为 保 障 土 地 使 用 合 同 切 实 履 行 ， 在 上 市 条 件 中 增 加 留 取 部 分 经 营性 用 房 （ 地 上 ） 作 为 履 约 保 证 ， 竞 得 人 如 未 按 约 定 履 行 合 同 义 务 ，履 约 保 证 的 建 筑 物 所 有 权 及 分 摊 的 土 地 使 用 权 一 并 无 偿 划 转 给 土万 方 数 据 December 2016 农 村 金 融 研 究 53农 村 经 济 / 金 融 Rural-Economy/Finance（ 二 ） 入 市 地 块 概 况2016年 1 月 15 日 ， 北 京 市 首 宗 农 村 集体 经 营 性 建 设 用 地 使 用 权 挂 牌 竞 价 会 ， 在北 京 市 土 地 市 场 大 兴 区 分 市 场 成 功 举 行 。10家 公 司 经 过 67 轮 竞 价 ， 竞 拍 人 北 京 赞 比西 房 地 产 公 司 最 终 成 功 竞 得 该 集 体 经 营 性建 设 用 地 40 年 的 土 地 使 用 权 ， 并 现 场 与 北京 市 盛 世 宏 祥 资 产 管 理 有 限 公 司 签 署 了 成交 确 认 书 。 此 次 挂 牌 出 让 的 大 兴 区 西 红 门镇 2 号 地 小 B（ 2-004） 地 块 ， 位 于 大 兴 区 西红 门 镇 ， 在 京 开 路 东 侧 、 马 家 堡 西 路 南 延西 侧 、 五 环 路 北 侧 ， 用 地 面 积 2.67 公 顷 ，建 设 总 规 模 5.34 万 平 方 米 ， 以 大 兴 区 西 红门 镇 属 土 地 联 营 公 司 北 京 市 盛 世 宏 祥资 产 管 理 有 限 公 司 为 主 体 进 行 出 让 ， 规 划表 2： 入 市 地 块 的 规 划 和 经 济 技 术 指 标用 地 规 模挂 牌 编 号 宗 地 性 质( 平 方 米 )容 积率建 筑 密 度(%)绿 化 率(%)控 制 高 度(米 )出 让 年 限(年 )用 途 为 绿 隔 产 业 用 地 ， 可 进 行 公 建 、 商 服 、办 公 、 多 功 能 等 产 业 类 项 目 建 设 （ 见 表2） 。京 土 集 使 挂 （ 兴 ） 绿 隔 产 业 用 地2015001 号 （ F81） 26700 2 50 30 30 40地 提 供 方 ， 以 保 障 农 民 的 长 远 利 益 。（ 六 ） 以 “简 政 放 权 、 厘 清 关 系 ”为 服 务 重 心 ， 充 分 发 挥市 场 在 土 地 资 源 配 置 中 的 决 定 性 作 用结 合 集 体 建 设 用 地 自 身 的 规 律 和 特 点 ， 充 分 尊 重 基 层 的 创造 ， 推 进 简 政 放 权 。 厘 清 政 府 与 市 场 的 边 界 ， 政 府 主 要 承 担 平 台建 设 、 规 则 制 定 、 市 场 培 育 、 服 务 保 障 和 管 理 监 督 的 作 用 ； 发 挥市 场 在 资 源 配 置 中 的 决 定 性 作 用 。 在 积 极 推 进 简 政 放 权 过 程 中 ，规 范 工 作 程 序 ， 精 简 审 批 流 程 ， 压 缩 办 理 时 间 ， 建 立 高 效 、 快 捷的 行 政 审 批 服 务 体 系 。 市 、 区 各 部 门 联 动 推 进 ， 强 化 协 同 作 业 ，构 建 完 善 的 全 方 位 配 套 支 持 政 策 ， 形 成 了 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用地 审 批 的 “绿 色 通 道 ”。 同 时 加 强 试 点 与 财 税 、 社 保 、 金 融 等 相 关领 域 改 革 的 密 切 衔 接 ， 以 市 场 为 主 导 、 以 行 政 为 服 务 、 以 改 革 为方 向 ， 实 现 改 革 的 协 同 性 和 完 整 性 。北 京 市 首 宗 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 实 践（ 一 ） 大 兴 区 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 流 程大 兴 区 农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 共 分 为 三 个 阶 段 ， 分 别 是项目启动阶段、拟入市地块的审核阶段、项目交易及建设阶段 (见图 1)。54 农 村 金 融 研 究 December 2016万 方 数 据结 论作 为 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入 市 的 改 革 试 点 ， 围 绕 集 体 经 营 性建 设 用 地 权 能 不 完 整 ， 交 易 制 度 不 健 全 、 交 易 行 为 不 规 范 等 问 题 ，大 兴 区 以 统 筹 发 展 、 规 划 引 领 、 创 新 金 融 、 合 理 分 配 、 简 政 放 权等 为 制 度 创 新 的 核 心 ， 因 地 制 宜 的 探 索 “同 地 同 权