对我国排污权交易问题的思考

1对我国排污权交易问题的思考陈玉荣一、排污权交易制度的引进。环境不仅是人类赖以生存和繁衍的栖息地，为人类提供生产和生活的原材料，而且对人类活动所排放的污染物同时具有扩散、贮存、净化等作用中国城市低碳经济网但是，随着经济社会的不断发展，人口的急剧增加，环境作为一种资源，也变得越来越稀缺。排放污染物使用了环境资源，而环境资源又是稀缺的，因此，必须对污染物的排放行为加以限制和约束，从而达到保护环境资源的目的，促进经济社会的可持续发展。排污权概念的提出正是基于此目的，通过排污权来约束污染物的排放行为，从而达到保护环境的目的。从经济学来讲，一样东西，只有成为商品，有了具体的价格，所有权或使用权归属于某个人或某个机构，人们才会珍惜，才有可能节约集约利用；否则，它就是“公共牧场“上的牧草，大家都来放牧，直至消耗殆尽。因此，当排污权成为一种“商品“在市场上公开交易的时候，排污权交易制度也应运而生。排污权交易制度起源于美国。1960 年，英裔美国经济学家科斯首先提出了排污权交易理论概论，随后 1968 年，美国人戴尔斯2在污染、财富和价格中对排污权交易进行了详细阐述，继而被美国国家环保局（EPA）用于大气污染源及河流污染源管理，并在实现清洁空气法所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，其后又制定了一系列政策法规。排污权交易为美国带来了巨大经济效益和社会效益。“据美国总会计师事务所估计，从 1990 年被用于二氧化硫排放总量控制以来，美国二氧化硫排放量得到明显控制，促进了环境的改善，并节约了约 20 亿美元治理污染的费用。而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。这项制度在保护环境、解决环境问题方面所独有的制度价值得到了世界各国的普遍认可，我国也不例外。早在这项制度在美国方兴未艾之时，我国环保部门就对其给予了很大的关注，很快，排污权交易制度漂洋过海来到了我国。“我国在 90 年代引入排污权交易制度，2001 年 4 月，国家环保总局与美国环保协会签订 5推动我国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究 6合作项目，随后开展了4+3+1 项目。2001 年 9 月，在多方努力下，江苏省南通市（南通天生港发电有限公司与南京醋酸纤维有限公司）顺利实施我国首例 SO2 排污权交易。2003 年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成 SO2 排污权异地交易。3开创了我国跨区域交易的先例。2007 年 11 月 10 日，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立。标志着我国排污权交易逐步走向制度化、规范化、国际化。二、排污权交易制度的困境。90 年代，改革开放的进程一步步加快，快节奏却又粗放式的经济增长背后必然是是资源与环境的极大破坏，我们将祖先对环境敬畏与尊重的“天人合一“的传统观念抛之脑后，追逐金钱与物质占据了人们的头脑，对所谓“现代文明“的追逐让大地千疮百孔。当排污权交易制度-这依靠市场机制下环境资源的优化配置作用的舶来品，贴着美国制造的标签漂洋过海来到我国时，当时我们是那么欣喜不已，给予厚望。然而，新奇与兴奋过后，我们发现，引进后的这项制度在我国渐渐陷入发展困境，异国之制渐显水土不服之状。比如 2008 年长沙市排污权交易，作为长株潭“两型社会“试验区先改先试的一项重要内容，曾被寄予厚望，然而，在高调启动当天成交 3 笔后，近 2 年来再无交易。就此，财经杂志记者刘建辉曾撰文指出 4 ，中国排污权交易市场存在三大困境：第一，“零供给“困境。文章认为，我国的排污权交易还不完全是一个自发的市场行为，而是需要政府的促成。而交易不能进行的原因不是没有买方，而是卖方太少。第4二，技术困境。排污权交易实施的前提是排污总量控制。然而要控制总量，首先要科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量。环保部门需要知道每个企业排污量是多少，就必须将跟踪、监测排污的数据量化，这样环保局不仅增加了工作量，而且也需要较为先进的技术作为支撑。第三，“灰色交易“困境。有些企业干脆省略了“买“这个步骤，直接进行政府部门公关，在他们看来，这种公关成本要比从市场上购买排污指标的成本要低得多。而一些政府部门也往往不会放弃借此时机获得的交易利益，不会完全放弃一些配额交易的权力。以上三点较好总结出了我国当下排污权交易的困境。笔者认为，造成这些困境的根本原因在于我国现行的排污权交易制度对行政权力和市场机制各自作用领域的界分模糊，没有一个完整的机制加以规范、监督与保障。“我国现行的排污交易模式，除少数地区（如上海的水体污染物交易系统）较为规范之外，多数的排污权交易都发生在行政权力介入过度的政策环境或法律环境中。在这些场合中，排污权的分配、交易过程、交易监督都由行政权力左右。这既造成了排污权私权属性的完全躯壳化，又使得交易远离了作为其基础的市场体系，还导致了行政机构的不堪重负，实有彻底改革的必要。5同时，相关法律的缺失是我国排污权交易市场混乱且冷淡的重要原因。根据我国现行法律法规，一切单位和个人只有保护和改善环境、防治环境污染和破坏的义务，但没有明确规定有向环境排放一定污染物的权利；对单位和个人超额治理污染的行为，法律规定可以给予奖励，但法律上没有创设可用于交易的富余排污权的概念；我国法律既没有承认有权出卖其富余排污权的卖方，也没有承认有需要购买排污权的买方；我国法律既没有创立排污权交易的市场规则，也没有规定排污权交易市场的管理机构。所以，原本只是个人或企业间的交易行为，但在发生利益诱惑时，地方政府很容易“积极“地参与了进来。这就导致了政府与民争利，既是规则的制定者又是规制的实施者，既当运动员又当裁判员，排污权交易市场混乱或冷淡也就在所难免了。三、解决途径。排污权交易作为环境保护的市场化手段，对实现我国环保减排的目标具有重大意义，但是由于某些原因使其在我国的实施面临重重障碍，要真正发挥排污权交易制度的优越性，必须为其在我国的发展创造良好的“土壤“。他山之石，可以攻玉。排污权交易制度来源于美国，所以我们首先应该总结美国成功的经验来为我们提供借鉴。美国的交易制度具有三个突出的特点值得我国参考。6首先，作为美国排污权交易制度基础的各项政策措施充分体现了可持续发展的理念，这是美国法律领先于时代，领先于常人认知的可贵之处。可持续发展认知是我国环境资源立法，特别是排污权及其交易制度立法应充分吸收和借鉴的精神给养。其次，美国排污权交易的制度设计突显出市场化的价值取向。在交易制度设计之初，人们对该交易体系究竟是行政主导还是市场主导并没有形成具有压倒性优势意见，后来学者们认识到，“对于一个拥有排污权的厂商来说，自由的市场有很多优点，因为市场系统能使公众更加积极地参与到环境保护的过程中来，能以最小的成本保证环境的质量，能阻止不必要的行政干预“。对于同样以市场化价值取向为前进方向的我国而言，在厘定排污权交易价值取向的过程中，美国同人的经历和认知值得借鉴。最后，美国排污权交易的二级市场充分注重了市场机制的作用，较好的协调了市场机制与行政权力干预的关系。将涉及交易自身的事务完全交由自由市场来解决，行政权力仅在违约制裁和环境违法行为出现后方可介入二级市场之中。此种制度安排，充分给予了这两种性质截然不同的调控机制以最大的效用空间，使他们各自的制度价值都得到了淋漓尽致的发挥，此点正是我国立7法的不足和盲点之所在，此时引入美国立法的些许经验用以提升我国排污权立法的实用基础，真可谓他山之石。笔者认为，改变我国排污权交易现状的出路在于，在法律框架下实现对政府权力的有效制约，同时又让其能充分发挥其应有的作用。我国学者认为认为，“在我国，要顺利实施排污权交易存在着一系列亟待解决的法律问题。除了必须克服大量来自行政部门的行政障碍和来自企业界的企业障碍外，还必须注意我国特有并在不断变化的司法和立法要求，创造一系列法律条件。从法律角度讲，要推行排污权交易、建立排污权转让市场，起码必须创造如下条件：从法律上确认排污权；从法律上保障可用于交易的富余排污权；从法律上保障有权出卖其富余排污权的卖方；从法律上保障有需要购买排污权的买方；从法律上规定排污权交易的市场规则和管理机构。“7 所以，对现有的排污权交易予以法律上的认可，一方面可以鼓励人们积极的进行排污权交易，另一方面也必然对非法的权力滥用或暗中操作予以惩戒和排斥，同时也会引导市场通过理性选择，保持稳健的运行就如何建立科学有效的排污权交易制度，笔者认为，必须做到以下几点。第一，尽快构建符合我国国情的排污权交易的相关法律法规，在法律的框架下，明确各方权利与义务。不仅要在环8境基本法环境保护法中对排污权交易机制予以明确，对排污权交易的管理机制、交易办法等做出规定，鼓励交易行为，而且应尽快制定污染物排放控制的单行法律法规，确立配套的监督管理机制, 保证总量控制指标的全面落实。第二，规范排污权交易市场，尊重市场的法律地位，有效的约束和利用公权力，特别是规范初始市场的分配，应加强监管，杜绝权力寻租。第三，完善相关配套制度，如利用税收、信贷等对排污权交易市场进行相关宏观调控，加强财政、金融