试论国外环保产业融资机制对我国的启示

试论国外环保产业融资机制对我国的启示陈玉荣目前环境保护投资额不足和资金效率低下问题一直成为困扰着我国环保产业发展的瓶颈。环境的治理主要有政府和市场两种手段。由政府征收排污费是一种非市场化的配额交易制度；而借助市场机制实施排污权交易制度，激励企业超量减排形成排污权剩余，再通过出售剩余排污权获得经济回报，这是市场对企业环保行为的补偿。当前，如何遵循经济规律，将环境问题引入市场交易，建立排污权交易制度，在政府指导下利用市场机制进行排污权交易，依靠政府和市场的双重力量解决环境污染，是我国亟待解决的问题。本文通过对美日等发达国家的筹资机制和投资模式进行分析，得出国外环保产业融资方式基本呈现的四个方面的共同点。通过比较分析找出我国环保产业融资所遭遇到的问题，并相应的提出一些政策建议。一、国外典型环保产业融（筹）资机制。进入 2013 年以来“雾霾天气”成为热门事件之一。雾霾天气从北向南席卷中国东部沿海地区，大气连日重度污染，严重影响了人民身心健康和社会经济发展，生态环境治理已经成为人们关心的“头等大事”。我国环保产业化水平目前还处于较低水平，在环保产业化过程中还存在着一系列阻碍因素，其中环保资本和投资市场尚未形成、资金来源渠道不畅、多元化的融资体系不健全。必须借鉴国外典型环保产业融（筹）资机制。1、美国环保产业融（筹）资机制。中国的环境保护投资主要包括工业和区域污染防治、环境基础设施（如城市污水处理厂）建设以及环境保护机构能力建设等内容，通常不包括生态建设的投资。因此，中国的环保投资通常也称环境污染治理投资，是指在工业污染源治理和城市环境基础设施建设的投资中，用于形成固定资产的资金，包括工业新老污染源治理工程投资、建设项目“三同时”环保投资和城市环境基础设施建设所投入的资金。从20 世纪 80 年代初至今，我国环保投资总量呈现稳定上升趋势。从“六五”期间的 166.3 亿元增长到“十二五”的 3.4 万亿元，大约增长了 200 倍，环保投资额占到 GDP 比例也在逐步上升，“十二五”期间将到达 1.5%。但同国际水平相比，尚存在一定差距。根据国外经验，环保投资占 GDP 的比重达 1%1.5%时，环境污染恶化有可能得到基本控制，环境状况大体能够保持在人们可以接受的水平；环保投资占 GDP 比重 2%3%时，环境质量可以得到改善。显然，我国环保投资总额占 GDP 的比重，远低于环境保护投资的最佳控制比重。就美国环保产业融（筹）资机制而言，主要表现在如下几个方面：（1）公共财政支持。第一，联邦和州政府的财政支持。这主要是指联邦政府建立“超级基金”，通过对环保项目的转移支付来解决环保产业的资金短缺问题。比如在污水处理方面，美国建立了“清洁水州立滚动基金”，从 1987 到 2001 年，这个基金共向 10900 个清洁水项目提供了 343 亿美元的低息贷款。为了扩大基金量，在 50 个设立该滚动基金的州中，有 34 个州还通过发行“平衡债券”（用滚动基金中的 1 美元作担保发行 2 美元的债券），使其滚动基金的可使用资金共增加了 44 亿美元。第二，发行市政债券。美国在对环保事业发展的支持方面，其资金的来源很大一部分是通过发行市政债券来完成的。如在饮用水和污水处理两个领域，其项目建设资金约 85%是来自市政债券融资。但污水处理厂建设资金方面，这一方式的融资仅占建设投资的 5%16%。（2）市场融资。第一，排污许可证交易。在美国，排污许可证的交易非常的普遍、活跃。美国排污权交易包括三种模式：排污削减信用模式、总量分配模式、非连续排污削减模式。排污削减信用模式是美国排污权交易最初采取的模式，总量分配模式从 1990 年开始成为排污权交易的主要趋势，这两种模式贯穿着美国二十多年来的排污权交易的实践。非连续排污削减模式近几年刚刚运用于实践，它实质上是对 ERC 模式在灵活性上的改进。ERC 模式即排污削减信用，一般来说它是指由污染源采取自愿措施使其排放的污染低于允许的排放量而产生的差值；总量分配模式是指政府用某种程序将有限的污染权发给污染者；非连续排污削减模式(DER)是最新的排污权交易模式，是真实的排污削减，来源于采取某项控制排污行动的前后实际的排污量的差值。第二，企业自筹。即企业自身进行一系列筹措资金的方式和方法，如银行贷款、发行企业债券、企业上市融资等。企业之所以会自觉筹措资金投资于环保产业，一方面是因为企业为了适应社会、时代发展的需要，另一方面也是企业为了获得持续的利润、保持持久竞争力的需要。就拿美国的杜邦公司来说，在 20 世纪 80 年代末，杜邦公司的研究人员将循环经济理念引入了该企业，创造性地把3R 原则发展成为与化学工业实际相结合的“3R 制造法”，大力实施清洁生产，发展环保产业，以达到少排放甚至零排放的环境保护目标，并取得了显著的成果，生产出了诸多被人们乐于称道的环保产品。第三，公私合作，简称 PPP。主要包括民营化、合同、租赁、新建基础设施项目融资方法，以及在发展援助领域的公共部门与私人部门之间的合作。这是一种主要为了分离管理权和所有权而建立的一种合作形式。2、日本环保产业融（筹）资机制。今年以来，我国陆续发布了关于加快推进生态文明建设的意见和生态文明体制改革总体方案，将生态文明建设和环境保护放在了突出位置。随着国家环境政策、环保规划密集出台，各级政府开展环境治理的力度不断加大，资金瓶颈也愈发凸显。环境问题的解决，需要从预防和处理两个角度开展工作。但无论是生产技术更新换代，还是已有污染的处置控制，抑或是环境监测的改良提升，都无法离开金融行 业的支撑。与会专家认为，尽管我国金融业对绿色产业的关注和扶持与日俱增，但环境资金的缺口仍然在增大，而且规模达到以数万亿计。这就造成了一个怪现象：一方面，投资人手里有大量资金，却不知投给哪个项目;另一方面，大量环保项目急缺资金，但找不到融资渠道。发展绿色金融恰恰就为 了解决这个难题。就日本而言，主要表现在下列几个方面：（1）财政投资与贷款项目基金。财政投资与贷款项目基金作为一项政府贷款制度，1960 年在日本开发银行中建立了对公害防治对策给予资金支持的贷款制度，主要用于帮助大企业进行公害防治投资。1965 年，专门帮助公害防治对策实施机构一一日本环境事业团（JEC）成立，该机构主要为中小企业提供公害防治的资金支持。与过去中央政府主要采取制定法规等间接措施相反，现在情况有了相当大的变化，中央政府也直接参与到项目之中。1970 年国会通过了大量法律法规，这些法律法规生效后，企业的公害防治投资直线上升。在私营企业的筹资过程中，政府金融机构分担了一部分。（2）政府金融机构支持融资。这主要从两个方面弥补企业的资金不足：一是“数量补充”，即在产业重建时期，补足企业从私营金融机构得到资金的不足部分；二是对私营金融机构难以涉及的长期领域给予资金上的“质量补充”。起到“质量补充”作用的公共补贴制度，与税收激励、安全担保和政府贴息制度一起，有效地促进了企业发展环保产业、实施公害防治对策。在环保产业公害防治对策投资最高的时期，资金主要来自政府金融机构，包括日本开发银行（主要针对大企业）、环境事业团（主要针对中小企业），它们的资金占了总量的 20%30%。（3）会计预算。这主要针对的是日本环境事业团（JEC），JEC 对中小企业的部分操作资金来源于政府的会计预算，也就是说政府允许 JEC 在向政府投融资项目偿还借款时可以只支付一部分利息。（4）非政府组织（NGO）的融资。目前，非政府组织在环境保护方面已做出了巨大的贡献。在日本，环境 NGO 的活动领域广泛，主要集中于自然保护、资源循环使用、美化环境、推广对环境友好的生活方式、开展环境教育等领域。日本的环境 NGO 之所以能在许多方面卓有成效地开展活动，就是因为其设计了多渠道的资金来源，这主要包括来自政府的项目经费、建立基金、为社会提供有偿服务的收益和社会捐赠等。二、国外环保产业投融资机制的特点分析。发达国家通过发行市政债券筹集城市公用设施建设资金的做法，已经有数十年的历史。在美国的水务公共事业领域（含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等），每年的建设性投资需求约2300 亿美元，其中 85%来自市政债券投资，政府财政投资仅占 15%。美国市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金，而且产生了一定的引导和挤出效应，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目，这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。1、投资主体多元化。对于环保产业的发展，西方发达国家并不完全依赖于政府，而是在很大程度上将目光投放于市场，利用多元化的手段解决目前各个国家环保产业发展的“资金瓶颈”难题。西方发达国家在环保产业投资主体上形成了以市场投资为主，以政府和非政府组织为辅的多元投资格局。2、投融资方式多样化。在对环保产业发展的融资方面，各国都离不开政府的财政支持，但在一些公共设施领域及一些具有优厚回报率的产业发展方面，商业公司、私人部门都积极地参与进来，而政府与私人部门之间的合作等融资手段也不断地涌现。比如，在新建基础设施的项目融资方面，由于基础设施维修与更新的费用不断增加，地方政府难以承担建设资金重负，而地方纳税人可能不愿承担治理污染的费用，在许多情况下，地方政府向使用者收费也不能超过一定程度。所以地方政府设法采用其它方式如建设所有运营移交（BOOT）方式来吸引私人部门进入基础设施领域。BOOT 项目是政府将设计、建设、投资、运营与维修以及潜在市场开发等捆绑在一起形成一揽子方案交由私人部门实施。一般情况下，在一段时间后（称为特许经营期），项目将以低成本或无偿转移给政府。3、投资力度大。据统计，19952004 年发达国家用于环保治理的费用年均递增 14.5%，而此前的 10 年仅为 10.3%。同期，发达国家私人企业用于发展环保产品（服务）的投资年均递增18.5%,而此前 10 年为 11.8%。其中，德国增长最快，近 10 年工业企业的上述支出年均增长 25%。4、政企责任明确，发挥各自的效用。从目前各个国家的投融资主体以及投融资结构等方面来看，政府和企业责任明确，能尽最大可能地发挥各自的效用。比如美国，在公共设施建设方面，联邦、州和地方政府都是尽自己最大可能，做好筹措资金、规划设计、统筹安排等工作；而相应的企业、商业公司以及私人部门，则是在政府引导下，积极投资于适合企业发展的产业方向。这样，政府很好地从宏观上把握了环保产业的发展，而企业则有效地在微观层次很好地完成了环保产业发展的有关具体方面，这种宏微观的结合，也非常有效地推动了环保产业的发展。比如美国的Rouge 河道走廊的治理，就是一个很好的典范。三、中国环保产业投融资机制存在的问题。中国环保投资效率不高现象较为普遍，它与融资需求一道推动了中国特色的环境污染治理市场化实践。中国环保投资效率不高主要表现在城市污水与垃圾处理设施和工业污染治理设施的建设和运营管理的效率不高，特别是设施不能正常运行或未达到设计的预期效率和效果，这一现象较为普遍。缺乏民营企业参与市场竞争机制是造成环境污染治理设施建设和运行效率较低的根源。在城市环境基础设施领域，长期以来，中国采用的是政府投资建设、事业单位 管理运营设施的模式，这种政府垄断模式从制度上排挤竞争，缺乏效率。在这一领域，发达国家也曾或仍然存在类似的模式，但中国在计划经济体制下形成的政府垄断模式所带来的问题更加复杂和严重。在工业污染治理方面，大部分污染企业都是自己建设处理设施自己运行管理，较少考虑通过委托合同方式，充分利用社会化分工和规模经济效应，让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因，中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式所带来的投资效率损失严重。当然，这一状况的出现也与中国环保服务业的发展进程有关。随着中国市场经济体制改革的深入和环保服务