宪法与行政法的关系

1宪法与行政法的关系姜晓东【内容提要】行政法的发展不仅落实了宪法的原则性规定，传播了宪政的基本理念，而且在一定程度和范围内补充、发展了宪法，推动着宪法的修改与完善。同时，行政法的发展也给宪法实施、宪改生长带来了一定的消极影响。宪法与行政法之间是一种互动关系。为了推动这一关系的良性发展，必须树立宪法至上的基本理念，并建立有效的违宪审查制度，确保宪法与行政法的发展符合法治国家的应然要求。大陆法系与欧美法系岁虽然都承认宪法的重要，但在他们国中由于宪法特别性质使得在各自国家中的意义是不同的，各自的特点是否预示着，宪法在未来可能被行政法所代替还是宪法长存而行政法也一样长存呢？本文将着重从宪法与行政法的关系入手，论述各自的作用。【关键词】宪法、行政法、行政法与宪法的关系一般来说宪法是一个国家的根本大法，是特定社会政治经济和思想文化条件综合作用的产物，它集中反映各种政治力量的实际对比关系，确认革命胜利成果和现实的民主政治，规定国家的根本任务和根本制度，即社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利义务等内容。国家内部政治力量的对比关系的变化对宪法的2发展变化起着直接作用，同时国际关系也对宪法发展趋势有所影响。所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。某重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。作为行政法调整对象的行政关系主要包括四类：(1)行政管理关系。即行政机关、法律法规授权的组织等行政主体在行使行政职权的过程中，与公民法人和其他组织等行政相对人之间发生的各种关系。行政主体与行政相对人之间形成的行政管理关系，是行政关系中的主要部分。行政主体的大量行政行为，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等，大部分都是以行政相对人为对象实施的，从而与行政相对人之间产生行政关系。(2)行政法制监督关系。即行政法制监督主体在对行政主体及其公务人员进行监督时发生的各种关系。所谓行政法制监督主体，是指根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家权力机关、国家司法机关、行3政监察机关等。(3)行政救济关系。即行政相对人认为其合法权益受到行政主体做出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，做出向相对人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。所谓行政救济主体，是指法律授权其受理行政相对人申诉、控告、检举和行政复议、行政诉讼的国家机关。主要包括受理申诉、控告、检举的信访机关，受理行政复议的行政复议机关，以及受理行政诉讼的人民法院。(4)内部行政关系。即行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与其内设机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与法律；法规授权组织之间的关系，行政机关与其委托行使某种行政职权的组织的关系等等。在上述四种行政关系中，行政管理关系是最基本的行政关系，行政法制监督关系和行政救济关系是由行政管理关系派生的关系，而内部行政关系则是从属于行政管理关系的一种关系，是行政管理关系中的一方当事人行政主体单方面内部的关系。宪法的主要分类如下：1成文宪法与不成文宪法：从宪法是否具有统一的法典形式而进行的分类。对法律的这种分类早在古罗马时代就有了，前者是指法典化的宪法，后者是指非法典化、主要由单行法律和习惯构成的宪法。由于4不成文宪法是“自然生长”的宪法，其中也包含成文的法律文件，所以，也有些法学家认为成文与不成文宪法的区别不科学，把这种分类精确为“法典化宪法”和“非法典化宪法”。成文宪法以美国宪法为典型，不成文宪法以英国宪法为典型。英国宪法主要由四部分构成：各种历史文件，如大宪章、权利法案等；含有宪法内容的议会制定法；宪法性判例和宪法惯例或习惯。其中宪法惯例是由英国历代权威法学家，如布拉克斯通、戴雪和詹宁斯等予以总结的。2刚性宪法与柔性宪法 ：这是从宪法的效力和修改程序的简繁而作的分类。典型仍是美国宪法和英国宪法。凡是效力最高，且修改程序比较严格和复杂的宪法，就叫做刚性宪法；凡是与普通法律效力相等，后法优于前法，且修改程序与普通法律相同的宪法，就叫做柔性宪法。这是英国学者布赖斯对宪法的分类，他认为英国宪法优于美国宪法，因为英宪“柔之如水” ，能适应各种时代和形势的变化。当然，实际上这种分类的意义已经不大了，因为美国宪法因判例而变柔，英国宪法因传统的束缚而变刚。由上我们可以看出在刚性宪法的国家，宪法是以成文的方式存在的，宪法也是作为国家的根本大法存在的“宪法灭亡，行政法长存”这是很多柔性宪法国家立法的特点，他们认为宪法只是作为短暂存在的，因为如果宪法长期存在，就是说明其他法律的发展并不是很完善的，所以他们认为只要其他部门5法律发展足够完善即可消灭宪法的存在，因为宪法的存在已经没有了基础，这些观点在欧美一些国家较为常见，在英美法系国家，宪法是“静态的法”，行政法是“动态的法”，行政法是宪法的组成部分。首先，行政法是行政程序法，是立法机关对行政机关的委任立法等进行监督,司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查,以及通过立法和判例建立起来的约束行政机关的程序规则。“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”，即通过司法审查“以便禁锢行政自由裁量权于法定权限之内，而且要求行政机关遵循行政裁决程序”。其次，在“议会至上”或者“司法至上”的宪政体制下，行政程序在实质上是实现权力分立或者职能分立的工具，这也与宪法的基本属性相一致。 在奉行宪法至上的大陆法系国家如德国、法国他们在制定宪法时规定宪法是以国家的终极目标存在的。在大陆法系国家，行政法是独立于宪法的一个基本部门法。学者们认为，宪法是“将公权力作出确定的分配”的法。“宪法作为对国家权力的规范，等同地处于司法和行政及其权力之上”，而行政法则是“对行政加以规定之法”，是“在人民与行政之关系上，设定人民之权利及义务，规定人民与行政之法律关系”，包括行政机关的组织形式，行政权及其行使的程序和原则，公民在受到行政行为侵害时的救济措施，以及行政责任等内容。大陆法系的行政法学是以行政行为为核心的。在大陆法系6国家，法通常被视为是赋予主体实现自己权利和利益的行为规则，是一种权利法。因而，行政法上关注的是能沟通主体的权利和利益的桥梁行政行为，以及与之相关的行政组织法和行政救济法，行政程序被认为是对权利的一种保障。“早在国家参事院成立之初，它就必须回答一个问题，即在何种情形下可以允许个人就行政机关的行为向其提出申诉？为此，法国国家参事院提出了行政行为理论。”于是，行政行为成了重要的理论工具，行政法学研究的重点在“用法律对行使行政权力的根据加以说明和对行政权利的范围加以限定上，而原则上对行政作用究竟应通过什么样的程序和过程来进行这一点似乎并不关心。” 宪法与行政法的关系上主要有以下表现： 1.宪法是行政法的根基宪法规定了政府机关的组织制度，指明了行政活动的基本价值取向，宪法的一些基本原则成为行政权运行的指导原则，诸如民主原则、法治原则等。宪法的基本矛盾是公民权利和国家权力的关系，防范公权力与保障公民权利成为宪法的两个基本功能。从防范公权力而言，对行政权的控制无疑成为重中之重，因为在当代，行政权最为强大，也最易侵犯公民权益，所以，各国宪法中均以规定政府基本运行规则为己任，授予行政职能范围的同时，也是对行政权限的限制，法律保留与法律优先成为行政法的基本原则。另一方面，公民基本权利的保障不仅要求我7们要对行政权进行限制以使得不得侵犯公民权益，更为重要的是，要赋予行政机关更多的自由裁量权，使得其积极行政，为民众提供福利，这应该成为大家的共识，因为这是经济社会生活所趋。大量委任立法的出现和行政程序日益扩张，是我们必须对行政权的积极功能必须时刻保持警惕，民主与自由很有可能被给予厚望的行政权所毁灭，用宪法所确立起来的宪政制度是我们防范的屏障，宪法的价值和功能需要我们去发现和发展，以指导社会生活的变化。2.行政法是宪法的具体化。德国学者福斯多夫说：“每个人都应该自求多福是过去社会的信条。今日的社会，人民不再依赖传统的基本人权，而是依赖分享权。这个新兴的分享权唯有依赖公权力的介入，方可实现其功能。”新式的服务行政与传统的干涉行政并存的行政法结构的改变，符合社会法治国家 6 的宪法理念，随之导致人民法律感情的转变。现代人民对法律的感情，除了仍然要求公权力行使须遵循一定的界限，使人民得自由形成其权利外，人民亦要求国家有法的规范存在，于人民遭受不幸时，国家能够施以援手。此种对人民不行的救助，在以往不论是属于神学、哲学、或是历史学的讨论范畴，现今都已成为法律问题。此等以法律形式来解决不行的个人问题，变成了行政法的内容，而且多以金钱给付的方式予以人民救助。民众对于这种法律的感情是如此的强烈，使得8立法者不得不采取立法手段予以解决。是以，行政立法大量增加，行政之任务也因之扩张，形成社会整体秩序的一部分，以解决国家生活所遭遇之困境。3.行政法的深入发展推动着宪法的更新与改造，是宪法修改的重要源泉。毋庸置疑，为了维护自身的权威性，宪法必须保持稳定。但是，当社会的发展对宪法提出尖锐挑战时，修宪的时刻就到来了。我国现行宪法颁行近二十年来，已经经历了三次局部修改。从实证的角度分析，我国宪法的修改一般来源于党的方针、政策的调整。但是，部门法的发展，尤其是行政法的发展也能推动宪法的修改。近几年来，我国行政法的发展步入了“快车道”。行政法治的实践，一方面暴露出现行政治体制中的一些深层次问题，另一方面也向宪法提出了更高的要求，使我国宪法的发展面临着新的机遇与挑战。例如，行政诉讼制度的举步维艰便使得现行宪法权力设计的合理性受到了严峻挑战。行政诉讼陷入困境已是公认的事实，而其根本症结就在于司法的依附性过强而独立性过弱。对于如何摆脱行政诉讼的困境，学者们一致主张建立相对独立的司法体制。在迈向法制现代化的今天，现行宪法关于行政权与司法权关系的定位无疑应置于法治的视野中予以认真检讨。法治的核心在于对公权力的有效规制，而司法独立也正是法治国家一项应然的制度设计。在行政权高度膨胀及腐败日趋严重9的当 代中国，提高司法权威、强化司法权对行政权的制约尤显迫切。这是行政法进一步发展对宪法所提出的最为尖锐的挑战。我国行政法的发展也为宪法的更新带来了机遇。例如，自 1996 年行政处罚法颁布以来，通过程序规制行政权已成为国人的共识。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”（注：季卫东：程序比较论，载比较法研究1993 年第 4 期。）行政程序的兴起，反映到宪法层面上， 即一切权力的行使不仅要求恪守法定的边界，而且还要遵循权力运行的程序性规则。唯有如此，公民的基本人权才能得到有效维护。反观我国现行宪法，虽然对国家机关的职权与公民的基本权利均有规定，但权力运行及权利保障的程序规则却尚付阙如。毫无疑问，这种现状折射出现行宪法“重实体、轻程序”的基本品格。不可否认，