从环境污染看税制改革.docx

从环境污染看税制改革 (首都经济贸易大学财政税务学院，XX 100070) 摘 要：从税制角度分析环境污染加重的原因，并据此 提出我国现行税制改革的路径以及政策，以便更好的防治 环境污染。 关键词：环境污染；税制改革；外部效应；排污费； 制度 中图分类号：X3:F810.422 文献标识码：A 文章编号： 10076921(XX)13002103 环境问题是人类在社会经济发展过程中面临的共同问 题。随着我国经济的发展和工业化进程的加速，大气、土 壤和水源的污染现象日益加剧。XX 年全国因环境污染造成 的经济损失为 5 118 亿元，占当年 GDP 的 3.05%。国家环保 总局前副局长潘岳说，5 000 亿元污染损失只是“冰山一角” 。近期的 XX 水污染事件再一次引起社会各界对环境污染问 题的关注。环境污染的加剧，不但直接影响我国人民的生 存在环境质量，而且制约着我国社会经济可持续发展。保 护资源和环境是我们国家的根本国策，为此各级政府和学 界一直探讨运用各种手段防治环境污染。而税收作为调节 经济发展的重要工具之一，在治理污染、保护生态环境的 过程中应 该发挥其应有的作用。 1 环境污染与税制 环境污染是指由于某种物质或能量的介入使环境质量 恶化的现象。从经济学原理看，环境污染具有负的外部效 应。外部效应即指个人或企业的活动对他人或其他企业产 生了不利影响，但是这种影响却不需要由造成影响的个人 或企业来承担。外部效应的出现表明市场不一定能产生资 源的帕累托有效供给，并且在市场机制范围内不能自动消 除外部性缺陷。因而，需要借助政府干预或法律手段，在 一定程度上模拟市场机制以实现帕累托效率。而政府解决 环境污染主要有如下几种方法。 1.1 直接管制 指政府通过法规、禁令和许可制度等措施，直接避免 或限制有害活动。在直接管制政策下，污染者只需达到规 定的排污标准即可生产，因此他们没有通过技术进步防治 环境污染的动力。加之信息不对称的存在，使得厂商比政 府更了解社会及本企业的污染防治技术状况，厂商可以提 出各种理由使得政府相信放松管制会更合理。而且直接管 制主要依赖集中制定标准和行政命令，故缺乏弹性和效率。 1.2 污染权交易制度 指政府通过污染排放许可证确立合法的污染物排放权 利，并允许这种权利像商品一样买卖，以此来进行污染物 的排放控制。实际上污染权交易来源于科斯定理。科斯认 为，如果产权是明晰的，交易成本为零，通过市场自由交 易的方式可以解决外部性问题，不需要政府的干预和调节。 科斯定理引申的含义即为排污权是可以交易的，污染可以 通过市场解决。 污染权交易能够以最低成本实现污染的减少，还可以 部分克服信息不足所带来的企业不能如实反映污染情况的 问题。但是污染权可以转让，会刺激一些企业购买大量的 污染权，其他企业要从事生产，必须首先向其购买污染权， 从而形成污染权的市场垄断。当被使用的污染权数量低于 可转让的污染权数量时，会出现资源错误配置现象。 1.3 补贴政策 指政府根据企业进行污染防治所发生的费用，针对企 业排污量的减少程度给予补贴。这种措施虽能起到降低环 境污染的积极作用，但因无论是直接补贴还是间接补贴都 需要大量的资金投入，会加重财政支出的负担。补贴政策 还具有事后性，这会使得污染越严重的企业，越能得到更 多的补贴，不利于公平。同时，补贴的存在会降低该行业 的退出率，吸引新的生产者进入该行业，有可能加剧环境 污染。 1.4 对污染企业征税 对污染企业征税的思想源于英国经济学家庇古。庇古 是最早系统研究环境与税收关系理论的经济学家。庇古在 其名著福利经济学中论述导致市场配置资源失效的原 因是经济当事人的私人成本与社会成本不一致，从而私人 的最优导致社会非最优。庇古认为，政府如果对“外部性” 不加以干预，是不会自行解决的，而干预的手段应首选税 收。他认为政府通过对污染者按征收一定的税，即后人所 称的“庇古税”，就可以使制造污染者面临私人活动的边 际社会成本。污染制造者在这种税收的刺激下或者采取污 染治理技术，降低单位活动的排污量或者直接减少制造污 染的活动总量，但其最终结果是让全社会消费者和企业受 益，从而达到“帕累托最优状态”。 通过对上述四种治理污染的措施进行比较分析，我们 发现，征收环境税以简单易行而被世界各国广泛采用。目 前，税收手段在防治环境污染中居于重要地位，已经成为 环境保护最有效和通用的做法。 2 当前我国环境税制存在的问题 自改革开放以来，我国一直将保护环境作为一项基本 国策，运用税收手段加强环境也已经有 20 余年的历史。在 此期间，虽然税收制度历经改革，但始终将保护环境作为 税制建设的一项重要内容。目前，与防治环境污染相关的 税收手段主要有以下三类：一类是具体的税种设计；一类 是税式支出；一类是排污费(它具有税的一些特点，故在此 讨论)。以上这些制度配合使用在保护环境、遏制污染方面 发挥了积极作用。但同时我们也应该看到，在当前我国环 境污染已日益严重的情况下，有关环保的税收措施所发挥 的作用还远远不够。主要体现在以下几个方面： 2.1 没有专门针对环境污染的税种 当前我国与环境污染有关的税种主要有消费税、增值 税、城市维护建设税和企业所得税。这些税种对减少环境 污染发挥了一定作用。如消费税将对环境造成污染的鞭炮、 焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范 围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率；企业 所得税中也规定：企业利用“三废”产品为主要原料进行 生产的，可在 5 年内减征或免征所得税。但是这些税种比 较零散，税收对环保的作用主要依赖于分散在某些税种中 的税收优惠措施。与国外成熟的税制相比，我国缺少针对 污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种。环境税 制的缺失，既限制了税收对环境的调控力度，也难以形成 专门用于环保 的收入来源，弱化了税收在环保方面的作用。 2.2 现行的税制对防治环境污染的调控力度不够 我国现行的税制中关于防治环境污染的规定不健全、 征收范围狭窄，税率档次差距小，对环境保护的调控力度 不够。如我国现行消费税主要目的是调节贫富差距，虽对 造成环境污染的一些产品征税，但征税范围仍然窄。其中 对电池、一次性产品(相机、剃刀、餐饮容器、不可降解塑 料袋等)以及煤炭等给环境带来污染的消费品没有列入征税 范围。对含铅和不含铅汽油征收的消费税税率差别不大， 没有起到抑制含铅汽油使用的目的。再如增值税对化肥、 农药、农膜等实行 13%的低税率，虽然有利于降低农业生产 资料的价格，保护农民的利益，促进农业的发展，但却一 定程度上会造成这些对环境有不利影响的产品的滥用。世 行关于中国环境污染状况的调查报告指出中国大城市 的环境污染状况目前是全世界最严重的，中国环境污染的 规模居世 XX 位的现实便是这一问题的佐证。 2.3 缺乏抵制境外环境污染流入我国的税制 在日益全球化的今天，发达国家越来越重视自身环境 在设置绿色贸易壁垒的同时，却将污染产品和产业转移到 发展中国家。我国作为全球制造业中心，在进口环节没有 设置环境保护方面的税收。这一方面使外国企业将一些污 染密集型企业转移到我国境内生产，在化工、造纸、印染、 电镀、农药等行业这种现象尤为明显；另一方面我国的一 些地区以来料加工等名义从国外引进了不少废弃物，加剧 了我国的环境污染问题。据国家环保总局透露，中国一直 是危险废物转移的受害者。全世界数量惊人的电子垃圾中， 有 80%出口亚洲，这其中又有 90%进入中国，中国已成为世 界最大的电子垃圾倾倒场。这就意味着，我国在自身环境 状况日益严峻的情况下，又面临境外环境污染物对中国的 转移。 2.4 现行的排污收费制度没有起到应有的作用 我国自 1979 年开始， 按照“谁污染、谁治理”的原 则，对工业企业超标排放的废水、废气、废渣实行排污收 费制度。XX 年又实行了排污费征收使用管理条例，目 前我国征收排污费的项目有水、气、固体废物、噪声、放 射性废物等五大类 113 项。这一制度对遏制我国环境污染 起到了一定的作用。但是随着经济发展排污收费制度显示 出它的弊端。主要体现在： 2.4.1 征收缺乏完全的强制性。排污费是由环境部门 征收的，属于收费性质，因此在征收过程中必然会受到各 种利益主体的阻挠，征收阻力很大，造成了征收的低效率。 2.4.2 排污费收取标准过低。收费数额远远低于治理 成本。我国排污费占产品成本的 16，而治污设施建 设和运行成本高。据有关部门测算，我国排污收费标准仅 为污染源治理设施运行成本的 50%左右，某些项目的排污费 甚至不及污染治理设施运行成本的 10%。以至于排污费偏低， 企业宁罚不治(经济观察报，XX-01-07)。 2.4.3 排污费的收取对象和项目不全。尽管我国已有 多种污染行为列入收费行列，但还有相当多如恶臭物质、 部分工业废弃物、汽车废气、生活垃圾、生活废水、流动 污染源等仍未进行收费。 2.4.4 我国的排污收费体系是一种超标排污体系。即 只对超标排放污染物的企业征收，对已经达标或低于排放 标准的不收费。而且企业缴了排污费就变相取得了污染权， 即只要企业排污量或浓度未超过排放标准，就既不用承担 受处罚的法律责任，也不用承担治理本企业对环境污染的 责任，这就使得企业缺乏进行污染削减和污染控制技术创 新的动力。 3 改革现有税制，防治环境污染 我国每年由于环境污染和生态破坏所造成的经济损失 约 3 000 亿元，我国的环境问题已到了非彻底解决不可的 地步。联合国经合组织曾从税收的角度提出，解决环境问 题的方法可以采取两种形式：一是引入新的与环境有关的 税收(例如，对污染排放或污染产品征税)；另一种是调整 现行的财政税收结构，使之适用于环境目的(例如改变能源 税收结构)。因此，笔者认为针对我国目前环境污染严重的 现实我们应该作从新税种的引入和现行税种的调整两方面 来进行如下改革。 3.1 将排污费改为征收专门的环境污染税 目前，我国没有环境污染税，治污资金主要来源于排 污费。但是，由于征收排污费缺乏强制性和规范性，征收 困难、拖欠现象严重。从长远来看，谁污染、谁缴税更具 有强制性，更符合国际趋势。因此，建议将我国的排污收 费改为征收专门的环境污染税。世界各国政府在税收理论 的指导下纷纷通过开征环境污染税等环境污染税收体系， 以遏制污染行为，保护环境。我们可以借鉴国际经验并结 合我国具体情况，考虑开征环境污染税。根据课税对象不 同可以分为： 3.1.1 水污染税。水污染税是指对向地表水以及水净 化厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何个 人或单位征收的一种税。实际上我国也对水污染征税，但 仅限于对工业废水超标部分征税，且收费标准也偏低。在 今后的税制设计中，应该将生活废水也纳入征税范围。如 德国从 1981 年开始，就全面征收水污染税。以废水的污染 单位(一“污染单位”为每一居民一年的污染负荷)为基准， 通过概算或个别计算的方式向排放废水者征收。 3.1.2 垃圾税。在我国的环境污染中，垃圾污染日益 严重。现在我国的城市垃圾每年以 10%的速度递增，已有 2/3 的城市出现垃圾包围城市现象，对城市垃圾的治理已刻 不容缓。因此建议以对企业、居民排放的垃圾要征收垃圾 税，为收集和处理垃圾筹集资金。 3.1.3 固体废物税。固体废物税对固体废物征收的一 种税。具体税种应该包括饮料容器税、旧轮胎税、润滑油 税、化肥税等。OECD 国家如瑞典、加拿大、比利时均对污 染环境的电池课以重税。德国卡赛尔市对一次性餐具开征 特别税。这些举措在防治环境污染方面都取得了显著成效。 3.1.4 大气污染税。我国目前面临的最严重的环境问 题是空气和水污染，粉尘和汽车尾气污染在加重。因此， 应该在现行二氧化硫排放收费制度的基础上将二氧化硫排 放费改为税，并对石油、煤炭、天然气等燃料征收二氧化 碳税，这对减轻空气污染收效显著。如芬兰自征收二氧化 碳税后，全国二氧化碳的排放量已从 80 年代初的每年 60 万吨减少到几万吨。美国虽然汽车数量不断增加，但由于 征收二氧化碳税，目前二氧化碳的排放量却比 70 年代减少 了 80%，空气质量得到很大的改善。 3.2 进口环节征收环境保护税 我国应该按照国际上通行的“污染者负担”原则，在 关税中增添环境保护条款，以防止发达国家将环境污染转 嫁到我国。也就是说，我们应该对环境有一定污染或可能 造成环境污染的产品和技术征收进口关税，在借鉴发达国 家经验的基础上，建立对外贸易的“绿色”关税壁垒。同 时，对大量消耗国内资源的初级产品或产成品征税出口关 税，防止个别地区和企业为自身利益而加剧环境污染。 3.3 利用税收优惠促进循环经济发展 防治环境污染的根本途径是发展循环经济。而循环经 济的主要特征是遵循 3R 原则(3R 原则既指：减量化(reduce)、 再利用(reuse)、再循环(recycle)。因此，在现有税收优 惠手段中，我们应该向发展循环经济的产业倾斜，使这些 企业和产业更多享受税收优惠政策，从而在根本上改变企 业不注重环境保护的弊端。如按企业对环保设备的投资比 例，享受不同程度的所得税优惠，再如通过加速环保设备 折旧率来引导企业重视环保。同时还要取消税制中对环境 保护有负面效应的税收优惠政策。 参考文献 1 计金标.生态税收论M.XX：中国税务出版社