人大与公共决策- 问题、原因与对策探讨

人大与公共决策: 问题、原因与对策探 讨 一、人大在公共决策过程中存在的问题 ( 一) 对于人大参与公共决策，缺乏有效的理念激 励 理念的问题主要在于，我们是否真正从公共决策的 视野去看待人大决策。作为代议机关，人大决策应当体现 公意，具有强有力的公共性。尽管从实践本身，人大决策 业已具备公共决策的基本制度架构和某些创新实践。但是 在理念的层面，尚缺乏足够的动力对人大在公共决策体系 中的核心位置提供支持。 ( 二) 人大决策过程中，代议的角色和功能发挥不 足 在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无 实的归属。从政治过程的角度，公共决策过程中，参与、 讨论、辩论、协商这些程序的意义和价值并不亚于决策的 结果，甚至在某种程度上还要比后者来得重要。这意味着 人大在公共决策过程中应当成为民意沟通、互动、博弈的 核心平台。这同时也意味着人大作为代议机关的制度角色 应当得以体现和重视。但是，在具体的实践层面，在与人 大参与公共决策紧密关系的代议功能开发层面，无论是全 国人大还是地方人大，迄今为止都只发挥了非常有限的作 用。决策环节重审不重议，重表决、轻参与，协商程序少。 这些问题的存在都极大制约了人大决策科学化、民主化的 深入进行。 ( 三) 人大决策缺乏一个行之有效、实践性、操作 性强的规则体系 尽管关于人大决策，我们有专门的中华人民共和 国立法法 、 中华人民共和国各级人民代表大会常务委员 会监督法 、 中华人民共和国全国人民代表大会议事规则 、 等专门的法律法规，但是这些规则和制度本身的界定和结 构存有一定缺失。关于人大决策权的制度性规定过于宏观 和笼统，缺乏具体性和操作性。决策关键环节的存有正式 规则缺失或虚置的现象 ( 四) 人大决策的公开性有待提升 转型期中国，民众对公共决策过程中人大决策的公 开性和透明性有着相当的期待和兴趣。但是在实践的角度， 人大决策公开与民众的期待有着一定的距离。一是决策内 容的公开具有模糊性和选择性，不够全面和明确。二是决 策会前公布、过程公布不够。现有的人大决策公开实践， 大部分都是以会后公布为主。三是人大决策中，群众参与 程度不够。公民旁听、立法听证、监督听证和座谈会等民 众参与形式形式化、走过场现象较多，且缺乏制度保障， 实施具有较大的随意性。 ( 五) 决策过程中，人大代表的参政素质和权利保 障有待进一步提高 公共决策过程中，一方面，代表们所必须应对的问 题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作， 这就要求他们自身知识技能的不断提高，另一方面，决策 的公共性的取向要求必须为代表参与决策提供相应的权益 保障，以此保证代表能够合理有效地体现民意。但是就人 大决策而言，这两方面的工作都存有缺失。 二、存在问题的原因分析 客观上讲，人大在公共决策过程中问题的存在来自 于以下几方面因素: ( 一) 党和人大在公共决策中的权限界定问题 从政体设计的角度，全国人大是国家最高权力机关。 但是在实际的政治过程中，党的领导是根本。就其性质而 言是一套民意代表机关的人民代表大会，在中国是作为一 套国家机器的组成部分，由中共中央的高层设计并自上而 下推开来的制度，是作为一种体现国家意志而吸纳民间代 表参与的制度体系。在这种逻辑之下，人大决策的核心目 的是使党的政策合法化。人大工作就是要使党的主张通过 法定程序，成为国家意志，成为法律法规，成为全社会和 全体人民的行为规范。在现实政治过程中，党是确定不移 的权力中心，是公共决策的中心。在这种前提下，党对人 大的认识决定了人大在我国重大事项决策过程中的地位和 作用。在这种前提下，人大在公共决策过程中的定位很难 是党和政府的质询者和挑战者，而是党和政府的合作者或 帮助者。这种现实定位导致人大决策事实处于两种逻辑之 下。一个是宪法和法律、法规等构成的制度性正式规则逻 辑，一种是现实权力配置下的非正式规则逻辑。尽管前一 种逻辑具有相当的制度规范的力量，但是在现实中起作用 的往往是后一种逻辑。在后一种逻辑之下，党和政府层面 的权力经常会凌驾于人大之上，这直接导致人大在公共决 策过程中经常性地处于某种尴尬位置。比如上面提到的， 认识理念问题、代议角色不突出等问题都是和这个因素有 着直接的关系。 ( 二) 人大决策的现实制度结构问题 首先在于，现有选举制度下，人大代表的代表性和 责任心问题。由于我国长期以来，人大代表选举实行的是 以多层间接选举为主的选举体制。县级以上的代表都是由 间接选举产生。而且代表候选人的提名、资格获取上，具 有主导权的党政部门往往首先强调代表的利益整合功能。 这样，人大代表并不是选民利益的代表，而是一个抽象的 整体利益的代表。决定代表身份的不是选民的意愿，而是 相关党政机构，这使得代表在参与决策时，责任取向大多 是落在对后者负责上。而规范意义上的代表人民，恰恰被 忽视。其次，人大代表的非专职化与人大决策专业化之间 的落差也使得代表参政更多地是简单同意，而不是代表选 民表达观点和议事。 在整个人大体系中，只有人大常委会组成人员中的 专职委员是专任制，而人大决策的主体人大代表和常委会 委员绝大部分都是非专职的。这就意味着，大部分代表或 委员都是在职业身份之外兼职做代表。其生活来源和职业 前途都系于其本职工作，而非代表这一身份。而人大决策 事实上又是相当专业化的过程。代表的兼职身份却必然使 得绝大部分代表和委员对人大决策的议题不能有着充分透 彻的了解和认知。再加之人大会期短，这使得代表和委员 切实参与人大决策，有效表达民众观点更是困难多多。再 次，人大决策的议决制度结构不利于不同观点的有效沟通 和表达。一是人大自身结构的问题。全国人大全体会议+ 全国人大常委会的一院双层式的结构，在具体决策实践过 程中使得作为机构的人大容易具有金字塔型的官僚组织倾 向，不利于每位代表和委员平等行使职权。二是具体的议 事和表决机制问题。分组/团讨论的议事结构对不同区域代 表之间交流构成了一定的限制，这使得会议的沟通性不能 得到充分体现。议事方式上，陈述和审的时间多，议的时 间少。表决环节，代表和委员独立权不能得到有效保证。 另外，开会期间，代表和委员与民众交流的环节少，会议 公开性不够，这些都使得人大决策距离真正的公共决策有 着相当的距离。 ( 三) 缺乏系统科学的议事规则体系 只有有了规则，组织的决定才能协调一致，前后统 一，不会随着领导人的反复无常，也不会被某些领导人的 强词夺理所操纵左右。议事规则是体现决策民主的一项最 重要工具和指标。从当前现状看， 中华人民共和国全国人 民代表大会议事规则 、 中华人民共和国地方各级人民代 表大会和地方各级人民政府组织法等相关法律、法规对 人大议事做出了较为系统的规定。但是作为程序规范，这 些法律法规所构成的议事规则体系，首要的问题是: 宏观 性的规定较多，对于议事步骤、议事方式的规定不够具体 明确，尤其是后者还存在方式单一，缺乏顺序规定的问题。 这使得很多大的规则只有原则性，而无操作性，实践中的 随意性大。 三、对策分析 ( 一) 执政党应当积极转变理念，以促进沟通、协 商和科学民主决策的正向角度看待人大决策，着力退出控 制型、动员型的惯性思维窠臼制度的实际效度，不取决于 制度本身的变化与发展，而取决于制度的行动者的行动理 念、行动方式是否发生变化;在行动者的行动逻辑没有发生 变化的情况下，制度变化与发展要产生新的制度运行效度 是比较困难的。人大决策必须要坚持党的领导。公共决策 过程中，人大位势的转变以及具体的制度落实和改革，从 根本上依赖于党执政理念的转变。但在某种程度上，我们 党和政府的执政理念还带有一定革命党式的管控、动员的 思维。公共决策所强调的沟通、协商等理念尚不能具体程 序化地体现于人大决策过程中。在这个层面，人大决策适 应公共决策价值取向的首要核心问题在于改变参与者和行 动者的行动逻辑。而要实现这一点，核心在于我们党整体 执政思维的转变。 ( 二) 人大在整体公共决策中的权限、地位要明晰， 并有制度性保证其核心问题在于保证党委和人大在决策中 的权力平衡。也就是说，党委的创议权不能代替或控制人 大的审议权和决定权，同时人大的审议权和决定权亦不能 脱离党的领导。对此，首要的重点是明确执政党与人大在 公共政策制定过程中的权力边界，切实保障人大在公共决 策中的权力和地位。应当使执政党从具体的方案、指标设 计中解放出来，将主要精力集中在政策目标的确定上，确 保政策方向符合最广大人民的根本利益。其次，必须要有 明确、具体的立法来对党、政府、人大在公共决策中的具 体权限进行界定和划分，要使人大成为公共决策的应然主 体和事实主体。 ( 三) 人大决策制度结构的改革和完善在公共决策 方向转变的过程中，人大决策方式转型的一个关键阻碍在 于旧有制度结构所造成的路径依赖。对此，人大决策制度 必须在结构化层面进行一种渐进的改革和完善。这一方面， 改革的切入点应当在于以下几个方面: 1. 延长人大会期; 2. 改变人大代表兼职的现状，增加专职代表，并增加人大 常委会专职委员人数; 3. 改革金字塔型人大议决结构，在 决策中更多地体现代表和委员的声音; 4. 现有条件下，将 基层人大代表直接选举实践做实，逐步培养代表对选民负 责的责任心，提升其参与政府决策的沟通能力和专业决策 水平，并以此为突破口，形成示范效应。 ( 四) 议事规则的细化和完善 其思路在于两点: 一是既有议事规则的逐步细化。 这主要包括议事、表决的方式和程序的细化。对于重要环 节，有必要制定制订单独的条例或法规，先行完善。从现 实的角度，目前在人大提案、质询、辩论、听证、任免、 公民旁听等层面都非常有必要建立相应的专门条例或法规。 二是要重视基层人大在完善议事规则上的一些创新性做法， 对其进行制度化推广。对于近年来出现的诸如民主恳谈、 预算协商等新的民主议事模式创新要保持开放、鼓励的姿 态，加大调研和试点力度，总结好经验，促进其制度化发 展。 ( 五) 要充分重视人大决策的公共性和开放性 转型期，我国公共决策的议程设置必须突出并着力 解决经济社会发展中涉关全局的重大问题和人民群众关注 的重点问题。公共政策制定过程中，党和政府政策议程的 设置应当和人民群众心目中的公共议程的设置有着相当的 重合或对接。这意味着，人大决策必须从以往关门决策模 式和动员式决策模式中走出来，成为党和政府决策民主化、 科学化的核心依