国土局对工业用地开发策略选择的思考.docx

国土局对工业用地开发策略选择的思考 摘要：*市工业用地开发策略选择必须与*市工业 发展特点，发展格局，发展优势联系考虑，从宏观角度的 地方优势、政府的统筹职能作用、土地价格、定额供地及 微观角度的以项目定用地、“无地招商”、用地调整和置 换等方面论述工业用地开发的策略选择，以达到节约集约 用地，提高土地生产能力，保证土地的永续利用。以土地 保障工业发展，又以工业发展提高土地利用率 关键词：工业用地 开发模式 策略选择 工业立市是*市“十一五”的发展战略，土地是构筑 工业发展的基础和平台，是工业发展的载体。因此，作为 土地这一巨大资产的“大管家”土地管理部门，必须对 土地这一家底如数家珍，应对*工业发展优势、发展格局、 发展特点，致力于工业用地开发模式的策略选择，提高土 地资源的生产能力，保证土地资源的永续利用，推进*工 业化和可持续发展进程。 1 基本情况 XX 年度*市获*省人民政府批准农转用地总面积 1867.70 公顷,其中工业用地约 1494.16 公顷(22412.40 亩)， 占农转用地总面积 80%，沿海县所占比例较高，如龙海市占 全市农转用地总面积 26.73%；山区县所占比例较低，在 1- 10%左右。另外，全市还有存量工业用地约 1600 公顷，有 部分空闲厂房，在各开发区还有一定用地潜力可挖掘。这 些数据表明*市国土资源局为*的工业发展储备了较充足 的工业建设用地资源。后续的工作关键在于怎样从宏观和 微观角度做好土地资源的有效利用、永续利用工作，进一 步促进工业发展、壮大发展。 表 1 *市 XX 年用地报批情况表 单位:公顷. 单位名称 总面积 其中工业用地面积 工业用地占总面积比重 芗城区 256.05 204.84 10.97 龙文区 120.94 96.75 5.18 龙海市 624.04 499.23 26.73 漳浦县 171.69 137.35 7.35 云霄县 63.40 50.72 2.72 诏安县 37.59 30.07 1.61 东山县 66.67 53.34 2.86 平和县 56.38 45.10 2.42 南靖县 83.61 66.89 3.58 长泰县 154.41 123.53 6.61 华安县 139.61 111.69 5.98 常山开发区 31.63 25.30 1.35 *开发区 61.68 49.34 2.64 *市合计 1867.7 1494.16 100.00 资料来源：*市国土资源局， 统计数据截止日期: XX.12.30 2 从宏观角度选择工业用地策略，促进城镇工业发展 2.1 依托优势，发挥工业用地资源效用，促进土地资源 的永续利用 土地效用发挥重在节约集约用地，科学布局、合理配 置，才能使有限的土地资源发挥较大的土地经济效益，促 进土地永续利用。要做到这一点必须依托*现有的港口优 势、交通干线工业集聚带优势、开发区优势发挥土地资源 效用。 首先，港口优势。*有 682 公里绵长的海岸线，已形 成*港、后石电厂、东山 3 个一类对外开放港区。位于厦 门港 XX 的*港，与厦门仅 3.5 海里一水相隔，并已建成 1 万至 5 万吨级集装箱和多用途泊位 5 个，年吞吐能力达到 700 万吨以上，又是国家一类口岸和首批对台直航口岸之一， 如今已开通至美国、日本、韩国等国外贸易货运航线和香 港、台湾、上海、大连、XX、深圳等地的集装箱航线。也 是东南亚的木材重要集散地和交易地。此外可供建设 20 万 吨以上泊位的漳浦古雷港正在开发建设中。这一港口优势 必然对土地效用发挥起到很重要作用,因为港口发展必然带 动临港工业、港航、物流的发展。所以土地的有效使用必 须先看准这一优势，让临港复地的土地率先发挥效用，优 先供地优先使用。 其次，开发区优势。通过清理整顿，我市已通过规划 审核并经国家有关部门公告保留的国家级开发区 1 个，省 级以下开发区 10 个。这些开发区的平均建设率为 56.39 %，较大开发区(规划面积在 1000 公顷以上)共 4 个,除了* 龙海经济开发区建设率为 100%,其余建设率只达 49.99%- 73.02%(详见表 2),还有一定的建设潜力，更重要的是这些 开发区初具规模，是工业立市的新亮点，是促进工业化进 程的一种特殊形式，它摒弃传统摊饼型城市扩张方式，采 取组团式企业化的集中开发模式，其速度和效益是显而易 见的，如招商局*开发区 XX 年工业总产值达 60.98 个亿， 已成为*经济的主要增长点，是*经济的重要区域，支撑 着*东部地区的崛起。纵观我市的开发区，区域上的功能 分工已基本形成，*开发区承担了以港口为龙头，以临港 工业为主体的功能划分,诏安闽粤边界贸易加工区承担了对 接珠江三角洲承接海内外产业转移的功能划分，有着较强 的示范和带动作用，构成一定的辐射能力。同时也是土地 规模经营，集约用地的区域。因此在土地供应上应把这些 开发区作为重点供应对象，以土地促进开发区的发展，又 以开发区的发展提高土地效益，促进工业化进程。 表 2 *市开发区用地情况调查表 单位：公顷 位置 开发区名称 开发区规划面积 符合土地利用总体规划面积 已建成 面 积 未建成 面积 建设率 龙海市 *龙海经济开发区 1503.21 1503.21 1503.21 0.00 100% 平和县 *平和工业园区 96.12 96.12 96.12 0.00 100% 诏安县 *省诏安工业园区 147.13 147.13 104.13 43.00 70.77% 芗城区 *省*金峰经济开发区 815.00 815.00 528.00 287.00 64.79% 龙文区 *省*蓝田经济开发区 1019.00 1019.00 719.00 300.00 70.56% *开发区 *招商局经济开发区 3140.00 3140.00 2292.98 847.02 73.02% 云霄、常山 *云霄常山经济开发区 154.27 154.27 134.27 20.00 87.04% 东山县 东山经济技术开发区(国家级) 1023.74 1023.74 511.74 512.00 49.99% 漳浦县 *省古雷港经济开发区 998.66 998.66 418.66 580.00 41.92% 南靖县 *南靖高新技术产业园区 329.00 329.00 227.47 101.53 69.14% 长泰县 *长泰经济开发区 500.00 500.00 475.0 25.00 95.00% 合 计 9726.13 9726.13 7010.58 2715.55 72.08% 资料来源：*市国土资源局，统计数据截止日期: XX.4.30 再次，交通干线工业集聚带优势。沿鹰厦铁路、厦漳 高速公路、漳龙高速公路、324 国道，云漳线省道、输港公 路，形成九龙江北岸的龙池工业开发区角美开发区蓝 田开发区-*金峰工业区*南靖高科技工业园区华安 丰山银塘工业群；九龙江 XX 的南太武协作区*开发区 东园、海澄工业群榜山、九湖乡镇企业群*市区桥南 工业片。沿漳诏高速公路、324 国道和沿海岸线，已有*古 雷港口经济开发区-常山华侨工业区-东山经济技术开发 区诏安闽粤边界贸易加工区。在这里集聚了众多三资企 业、乡镇企业和个私企业，加之原来国有企业，已成为* 经济增长最重要的地带。也是较需要用地的地带，是能使 土地资源产生高效益的地带，是土地供应应优先安排的地 带。 港口优势、开发区优势、交通干线工业集聚优势已构 成我市经济增长点与经济增长极相结合的点轴开发的经济 空间组织形式，这是一种有效的空间组织形式。更值得提 出是这些区域是构筑海峡西岸经济区域的重要组成部分， 作为土地管理部门，要紧紧抓住海峡西岸写入中央文件这 一机遇，增强主动融入意识，以创新的姿态管好这一方土 地，侧重集约供地，按土地级差效应供地，使这一方土地 地尽其用，推进新一轮的大发展。 2.2 充分发挥政府的统筹职能作用，促进资金一工业项 目一用地协调发挥效用 土地的开发利用是一个系统工程，资金、工业项目是 土地资源效用发挥和工业发展的第一推动力，没有资金、 没有工业项目土地热不起来，土地高效产出率无法产生， 闲置土地无法盘活，必须充分发挥政府的统筹作用，使资 金、工业项目、土地协同发展。一是拓宽融资渠道。按照 谁投资谁受益的原则，逐步形成政府资金、工商资金、外 商资金、民间资金一起上的投资格局。充分调动全社会力 量，加速工业发展速度，扩大工业建设规模，使土地热起 来。二是扩大招商途径，采取“大中小项目一起要，内外 项目一起上”的招商格局，积极实施项目带动战略。三是 做好各地块的产业分工及地块的功能布局规划。根据各地 块所处的空间位置，临近的工业产业分工及协作需要，基 础设施配套情况，地质条件、水文条件等情况对各地块做 出功能布局规划，比如用电大用水大的行业就应布置在靠 近电源、水源地方；重型工业就不适宜布置在地质条件差 地方；排污量大项目适宜布置在下游等等，为项目的落地 先制定好布局，按土地用途承接项目，统筹考虑社会效益、 经济效益、环境效益，在促进发展的前提下，更重持续发 展。四是统筹安排项目落地。发动全社会力量投入招商引 资是必要的，但必须扭转这样局面，即谁招商就在谁地盘 建企业，谁的地盘建了企业就可获得利、税分成的做法。 要建立一种既能巩固以往那种轰轰烈烈的招商热情又能统 筹安排项目落地的新的招商引资激励机制，如“飞地工业” 管理机制。这是集约用地、合理配制土地资源的需要，也 是做好工业产业聚集分工协作的要求。 2.3 确定合理土地价格，引导科学合理用地 地价固然是影响投资开发的因素，但不等于地价低就 能吸引开发商，因为开发商投资的目的在于获利。这就是 为什么有的地方地价特别低，投资者却寥寥无几，有的地 方地价虽高，投资者却云集的原因。所以不要以低地价来 吸引投资者，而应立足创造赢利的投资环境。低地价往往 只能误导投资者浪费用地，造成土地开发成本倒挂，使政 府和土地开发企业负债累累。应遵循“以土地分等定级为 基础、土地收益为核心、土地市场交易价格为参考”的原 则，合理确定土地价格。 XX 年 4 月 30 日以来市政府陆续 公布市区和各县的基准地价，为地价评估提供法律依据， 在确定土地价格时应予遵循，促进土地合理利用。 2.4 遵循以定额供地开发的原则，做到原则性与可操作 性相结合 为保持宏观经济平稳运行，建立节约型社会，中央要 求严把土地供应闸门，运用土地手段积极参与宏观调控， 抑制投资过快增长和局部过热的现象。国土资源部和省政 府相续出台相关政策，如国土资源部关于发布和实施 工业项目建设用地控制指标的通知对城市的等别进行 划分，并作为工业项目投资强度控制指标的依据；省政府 办公厅以闽政办XX21 号文*省人民政府办公厅转发省 国土资源厅等四部门关于促进工业项目集约合理用地若干 意见的通知规定了工业项目的投资强度、容积率、绿地 率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比例等 五项指标。*市从市区到沿海至山区县属于七十四等范 围，工业项目投资强度控制指标 55-166 万元/亩。这一规 定为节约用地提供政策保障，也是必须遵循的原则，但是 也应该考虑到土地等别后面有级别，土地级别里有差异、 有不同的地类。因此建议政府根据我市土地等别、级别制 定实施细则，对诸如利用闲置土地、“三荒地”及未利用 土地投资建设的项目适当放宽控制指标的低限，做到原则 性和可操作性相结合，提高投资者的积极性。 3 从微观角度选择工业用地开发策略，推动工业化进程 3.1 坚持以项目定用地原则，防止土地晒太阳 在供地方面必须坚持以项目供地，依据国家和本省规 定的用地定额标准、投资强度控制指标及用地规划控制指 标等因素确定供地量，防止超标准圈占土地。现行的农转 用批准方式的改变，即要求批次批准转，既有利于集约用 地，产业的聚集，但也容易造成成片推平土地，在项目不 能及时到位投建生产时闲置土地又产生的现象。可根据各 地块实际情况及各地块的产业布局规划，先行进行区间道 路及给排水等基础设施的配套建设和完善，其中的土地保 留原状，让农民继续耕作，做到既不盲目平整土地，又为 项目引进，缩短项目投建使用时间做好充分准备。 3.2 致力于盘活存量 根据调查，全市截止 XX 年年底约有存量工业用地 1600 公顷，主要分布在芗城区、龙文区、龙海、漳浦、诏安、 东山、平和等县，政府、土地管理部门及相关部门必须致 力于存量工业用地的盘活利用，采取切实有效的措施，进 行有效盘活利用。可采取以下的主要措施：一是无偿收回、 协议收回出让转让或政府协助二次招商、置换业主或对原 业主限期动工收取闲置费用等。二是建立盘活利用闲置工 业用地、利用存量工业用地的规范、约束、治理、处罚、 激励等机制，比如对利用闲置工业用地可适当降低项目供 地的投资控制强度指标。三是鼓励企业退二进三，退城进 郊，即在进行城市改建时把与城市规划不相适应的工厂、 仓库外迁利用存量土地，把金融、商贸、服务业引进城市。 四是对于存在较大量已批未供地县坚决按有关要求不予办 理新的农用地转用与土地征收报批手续，按其未供地面积 相应核减该县的用地计划指标。将土地的节约集约利用与