新常态下中国能源供给侧改革-国际借鉴与路径探究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 新常态下中国能源供给侧改革:国际 借鉴与路径探究 摘 要 源供给侧改革是适应“ 新 常态”下中国低碳经济发展的重要举措。 文章从产能严重过剩、能源结构高污染 不合理、能源产业体系高能耗低效率、 能源安全压力日增 4 个方面阐述了中国 能源供给侧改革的紧迫性。结合我国实 际情况，以美、英、日在能源供给侧改 革的经验，总结了中国煤炭、石油、天 然气和新能源等领域的供给侧改革重点 和政策借鉴。从建立现代能源体系、强 化政府引导作用、增强创新发展能力和 深化能源市场监管体系 4 个方面对新常 态下中国能源供给侧改革的实现路径提 出了建议。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中国论文网 /3/view-13022501.htm 关键词 常态；供给侧改革；能 源革命；政策借鉴 中图分类号F206 文献标识码 A 文章编号1673-0461（2017）10- 0094-04 一、引 言 推进实施供给侧改革是党中央、 国务院在新常态背景下发展经济所做出 的重大决策部署和重大创新。其中，能 源行业作为经济发展中不可或缺的基础 性产业，既是社会消费所需的生活要素， 也是各行业发展所需的重要中间要素， 因此，为消除新常态下能源发展存在的 能源体系高耗低效、新能源技术创新不 足、传统能源产能过剩等弊端，积极落 实中国能源发展“ 四个革命、一个合作 ” 的基本国策，对于缓解经济下行压力， 优化升级经济结构具有重要的现实意义 1。基于此，本文以新常态下经济发展 为背景，分析当前能源供给侧改革的紧 迫性背景，总结能源供给侧改革国际经 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 验，对中国在“ 十三五” 期间改革重点进 行分析并提出具体的政策建议。 二、能源供给侧改革的紧迫性背 景 （一）能源行业产能严重过剩 由于经济增长方式不合理，中国 经济运行中存在普遍性、持续性的产能 过剩，根据数据，煤炭、钢铁、光伏、 水泥和风电等行业由于投资过快增长， 产能扩张大幅度快于需求扩张，已严重 过剩2。2015 年底，炼油行业，炼油 能力超过 7 亿吨/年，过剩产能达 1 亿吨， 全国平均开工率虽较 2014 年稍有反弹， 达到 75.4%，但较全球 84%的平均水平 仍然偏低；火电行业，火电设备平均利 用小时数 4 200 小时，较 2014 年（4 706 小时）下降 10.75%，创 1978 年以 来新低；煤炭行业，每年的实际原煤产 能已超过 50 亿吨，过剩产能超过 10 亿 吨，亏损规模已超过 80%；可再生能源 行业，能源利用效率低下，全年弃光率 达 10%、弃风率达 15%。能源行业大范 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 围的生产能力过剩对能源和社会资源构 成了巨大的浪费，导致能源行业整体的 运行效率不高，同时，闲置过剩的生产 能力所具有的资本成本提高了经济社会 发展的成本，阻碍了我国绿色可持续发 展进程，影响了国家的整体竞争力3。 （二）高污染的能源结构不合理 作为世界上碳排放总量第一的国 家，2015 年末，煤炭作为中国能源消费 主导燃料，其消费量占能源消费总量的 比例高达 64%，而核电、水电、可再生 能源所构成的非化石能源消费比例仅占 到总量的 1 我国经济水平在得到快速发 展的同时，也伴随出现了能源消费的急 速增加和不可忽视的环境污染4。根据 国家统计局数据，2015 年末，我国能 源消费总量 43.0 亿吨标准煤，占到全球 能源消费量的 23%，15 年间以每年 1.9 亿吨标准煤的速度增加，并在 2009 年 末以 33. 03 亿吨标准煤的消费量超越美 国成为世界第一能源消费国。 除此之外，中国能源产业体系还 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 存在能源效率低下问题5。从能源消费 强度看，2014 年末，中国能源消费强度 为 4.1 吨标准煤/每万美元 GDP，能源利 用效率虽高于俄罗斯、伊朗、沙特、印 度、南非五国，但却是世界平均水平 （2.4 吨标准煤/每万美元 GDP）的 1.7 倍，是 OECD 国家平均水平（1.6 吨标 准煤/每万美元 GDP）的 2.6 倍，更是达 到英国的 4.6 倍，意大利的 4.1 倍，德 国的 3.7 倍，法国的 3.4 倍（见图 1） 。 （四）国际压力日增，能源安全 存在隐患 当前我国的能源对外依存度严重 偏高，其中石油达 60%，天然气超过 30%，且主要进口来源地为中东、西亚 地区，社会政治不稳定，致使我国的能 源供应安全存在不确定性隐患，无法得 到确切性保障，这对我国的产业经济安 全构成极大的隐性威胁6。 另一方面，在全球气候治理的大 背景下，作为世界经济发展中不可或缺 的大国，中国在全球可持续发展中承担 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 着巨大的责任和义务，且存在着迫在眉 睫的全国大范围雾霾治理，因此，急需 通过能源供给侧改革，改变高依存度带 来的能源安全问题和高污染、高碳化的 不合理能源结构，以此拉动中国经济绿 色发展，走出困境。 三、能源供给侧改革的国际经验 及政策借鉴以美、英、日为例 （一）能源供给侧改革的国际经 验 1.美国 美国的能源供给侧改革主要分为 两个时期。第一时期是 19811989 年 里根执政时期，此时期的美国政府在能 源供给侧改革方面实施措施为：逐步取 消能源管制，放松石油、天然气市场准 入门槛。在基于能源放松政策的 9 年供 给侧改革中，19811985 年美国石油产 量呈逐年递增现象，而 19861989 年 则呈逐年递减现象。1981 年实施的上述 能源供给侧改革政策确实引起了石油准 入门槛的降低，从而在开始时带动了美 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 国石油产量的增长，但 1985 年随着石 油进口替代量的增加，石油产量达到最 高后，开始持续回落。在天然气产量方 面，实施放松管制政策的此次 9 年能源 供给侧改革间，美国天然气产量整体提 高，呈现出波动式的逐年增长。 第二时期是 2009 年开始的的页岩气革 命时期。此时期的美国政府在能源供给 侧改革方面的战略定位为“能源独立” ， 本质是进行能源结构性改革和调整，着 力点为能源节约与鼓励新能源的推广， 大力进行可再生能源的开发和利用，以 降低石油的对外依存度，变能源进口国 为世界能源出口大国7。 2.英国 英国作为最先实行“以气代煤” 政 策的国家之一，其能源供给侧改革的发 力点着重在能源结构转型，关键目标是 “去煤”，主要实施政策有：煤炭行业关 停与裁员，鼓励煤炭清洁利用，研发洁 净煤技术，对火电企业强制安装“碳捕 获就绪”设备等 8。英国在工业革命时 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 期煤炭行业的蓬勃发展后有意识的开始 转入“去煤”道路，煤炭产量成功的由 1981 年的 1.27 亿吨大幅度减至 2014 年 的 0.12 亿吨，2015 年底，英国已关停 绝大部分的煤炭企业，且计划在 2025 年之前关停全部的燃煤发电企业。同时， 针对新能源削减补贴，增加石油和天然 气在英国能源结构占比以适应低碳经济 发展需要，成为英国近期能源供给侧改 革的一大亮点。 3.日本 日本的能源供给侧改革重点实施 在 3 个角度的政策措施：一是实施减税 政策；二是推行“ 减量经营 ”政策，具体 通过压缩企业成本、降低利息负担、裁 员或向海外转移高耗能产业降低劳动力 成本等措施；三是对萧条产业实施去产 能政策，具体通过政府采购、市场拍卖、 公开竞价等手段关停过剩产能、减少过 剩设备，同时成立专项资金，安置下岗 职工就业，以进行具有良好前景的新能 源产业的技术革命和技术创新。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 （二）能源供给侧改革重点及政 策借鉴 从以上对美国、英国和日本改革 实施经验的分析来看，能源供给侧改革 需根据实际情况综合采用多层次的供给 侧改革手段，以确保改革的顺利进行。 因此如何恰当的借鉴美、英、日经验， 需在剖析我国煤炭、石油、天然气、可 再生能源行业能源供给侧改革重点的基 础上，进行基于我国国情的政策移植。 第一，我国煤炭行业的供给侧改 革问题主要集中在如何化解产能危机， 针对此问题，我国应当借鉴实施英国的 “双战略”政策9，一方面大范围长时间 的执行“去煤 ”战略，另一方面实施以石 油、天然气、核电为主的“能源替代” 战 略。比如在政府出台下岗职工安置扶持 政策的前提下，通过减产裁员降低煤炭 产量和矿工总数。 第二，我国石油行业供给侧改革 的重点体现在两个环节。一是勘探开发 环节，主要表现在成本高、产量低的国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 有企业，如何在保障就业、维持能源安 全的角色定位和尊重市场规律中寻求平 衡；二是在炼化环节，解决石油产能过 剩问题。对此我国应当借鉴实施美国的 经验，即通过放松石油行业准入管制， 实施减税政策，比如抵免石油行业研发 费用税收，降低所得税税率、下调资本 增值税，降低企业运营成本，以此刺激 我国石油企业的市场活力。 第三，我国天然气行业供给侧改 革的重点在于对页岩气的开发利用。对 此我国应当借鉴实施美国的相关政策， 例如加大开采页岩气关键技术的开发力 度和研究投入，提供税收补贴鼓励企业 进入等措施。 第四，我国可再生能源行业供给 侧改革的重点是解决可再生能源发电储 能技术的不足和“ 弃风弃光 ”现象10。 对此日本的经验值得我国借鉴，例如通 过实施一定的价格a 贴政策将能源结 构调整成效惠及企业和国民。 四、能源供给侧改革的实现路径 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 基于以上分析，为消除新常态下 中国能源行业发展所存在的产能严重过 剩、能源结构高污染不合理、能源产业 体系高能耗低效率、能源安全压力日增 等弊端，本文从能源供给侧改革的重点 出发，提出 4 个方面的实现路径。 （一）促进能源体制机制创新， 创建现代能源体系 构建绿色低碳、安全高效的节约 型现代能源体系是推进能源供给侧改革、 实现能源行业绿色转型的战略目标。此 目标本质上需重新对生产要素和稀缺资 源优化配置，根本上依赖于对在资源配 置中起调节作用的价格机制和起决定性 作用的市场交易机制的创新11。 以消化解决电力行业的闲置产能 为例。目前，我国电力行业的项目投资 建设、定价和电量分配等均由政府行政 审批，管理方式大致仍在“计划经济” 。 化解政府失灵所导致的电力领域产能过 剩，关键在于适当收回政府有形之手， 释放发挥市场的作用。具体地，就是应 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 该实现政企分开，推进电力市场化改革， 不再由政府分配电量，而是建设电力批 发和零售市场，试行直接交易，由市场 自发决定上网和销售电力价格。 （二）增强创新发展能力，推进 能源科技革命 新常态背景下推进能源供给侧改 革，缓解现存能源“ 供需错配 ”问题，科 技创新和科技进步是其重要落脚点，依 赖于在能源资源开发环节、加工转换环 节以及终端利用环节等的重大技术突破。 而技术进步和技术创新在任何行业、任 何时候都不会一蹴而就，且具有很强的 外部性，这就要求在克服诸多技术革新 困难的过程中需整合各方力量，团结协 作，从国家层面进行整体部署，加强能 源科技装备合作。具体地，可根据中国 国情和世界能源科技发展水平，由国家 财政、科技、能源等相关管理部门合作 建立如“新能源技术创新基金”“清洁能 源扶持基金”“新能源开发实验室”等跨 部门研究项目，支持新能源技术前沿性 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 研究和基础研究。 （三）推进结构性税收改革，强 化政府引导作用 社会基本经济制度的变更创新过 程中，无论是政策的拟定还是政策的实 施，都必须要有政府的总体调节和把控， 因此，政府的正确规划引导对能源供给 侧改革的推进意义重大。尤其在面对当 前“弃水、弃风、弃光 ”现象，急需强化 政府对能源行业的引导作用，调整和创 新现有电力规划，适时把控水力、电力 以及核电的增长速度，推进分布式能源 发展。 同时，内部化我国化石能源消费 的外部性社会成本是解决化石能源消费 过快增长的重要措施。此措施具体可从 “奖罚有度”两方面实施，即一方面对于 企业税收和社会保险采用减收政策，减 负企业的经营费用；另一方面针对企业 在生产中造成的环境污染和二氧化碳排 放采取征收税费政策，从而内部化化石 能源消费所导致环境污染的社会成本。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 （四）深化能源市场监管体系，强化监 管约束作用 在市场经济下，针对重点区域、 典型问题，制定标准后企业的具体执行 情况才是能源供给侧改革的关键所在， 因此，政府监管的束缚作用对企业是否 真正奏效对改革至关重要。