对开展领导干部自然资源资产离任审计的认识与建议

1 / 5 对开展领导干部自然资源资产离任审计的认识与建议 对开展领导干部自然资源资产离任审计的认识与建议 去年 11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案，随着试点工作顺利推进，取得不俗的成绩，在此，试就对领导干部自然资源资产离任审计试点工作谈几点个人肤浅认识。 一、开展领导干部自然资源资产离任审计的意义 改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，经济建设实行以高投入、高消耗、高污染为主要特征的发展模式，导致生态环境面临非常严峻的挑战， 扭转、遏制环境污染、环境破坏加剧的趋势成了刻不容缓的政治任务，关系人民福祉，关乎民族未来。党的十八大将“生态文明”与经济、政治、文化、社会一并列为五大建设主题，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设，但是一些领导干部的惯性思维以及片面强调经济性的政绩考核机制，成了推进生态文明建设一道无形的墙。为了让生态文明建设这根指挥棒硬起来，抓住领导干部这个“关键少数”， 2015 年中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案及党政领导干部生态环2 / 5 境损害责任追究办法 ，明确提出领导干部离任将对自然资源资产进行审计，对造成生态环境损害负有责任的领导干部实行终生追究制。审计人员完成好自然资源资产离任审计工作，不仅是工作职责的要求，更是落在审计人员肩头的政治责任，审计人员要以高度的政治责任感和强烈的历史使命感，以推进生态文明建设为已任，勇于探索，不断完善审计规范，通过开展领导干部自然资源资产离任审计，对于领导干部的决策行为和政绩进行科学评价，扭转地方不良的发展模式、发展倾向，为生态文明建设作出应有的贡献。 二、以查摆问题为导向迅速打开局面 开展领导干部自然资源资产离任审 计，对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观具有重要意义，然而近期我国经济发展下行压力加大，地方经济发展势头受影响，一些领导干部没有把生态文明建设摆上“头等大事”，对开展自然资源资产离任审计工作不够重视。此外，在目前自然资源资产离任审计试点试行阶段，没有现成的经验方法可以借鉴利用，一些既有的审计规范难以有效运用，现阶段对审计质量要求又不高，导致了部分基层审计人员对自然资源资产离任审计“虚晃一枪”，应付心理强。要扭转这种不利的情形，迅速打开开展领导干部自然资源资产离任审计的局面，笔者认为基层审计部门应该 以查摆问题为导向推动自然资源资产离任审计工作的开展，因为经几十年的粗放式发展，3 / 5 中国环境问题已经积累到影响经济持续发展、社会和谐的地步，审计人员抓住环境问题这个“牛鼻子”，能有效找到开展审计的切入点，避免大量精力消耗在自然资产数量、质量的调查核实中。通过走访调查，找几件群众积怨深、反响大与领导干部决策失误有关的环境问题，分析原因、准确定性、严肃问责，让领导干部出出汗，形成有效的震慑和警示作用。这样有利于打开开展领导干部自然资源资产离任审计的局面，形成良好的外部审计环境，同时正面回应群众对环境问题的关切，让领导 干部真正明白“环境就是最重要的民生”。 三、以参与编制自然资源资产负债表夯实基础 自然资源资产负债表是以核算账户的形式对全国或一个地区主要自然资源产的存量及增减变化进行分类核算，摸清某一时点上自然资源产的“家底”。编制自然资源资产负债表是一项复杂的系统工程，不仅是一个技术问题，而且包含社会经济问题，涉及国土、农业、水务、林业、环保等专业部门，还需要统计、发改委、财政、审计等经济部门配合。自然资源资产负债表是领导干部自然资源资产离任审计的依据之一，其真实性、合法性、完整性是领导干部自然资源资产离任审计的主要内容之一，审计人员不是万能的专家，对涉及诸多专业领域的自然资源资产负债表的真实性、合法性、完整性进行详查审计，存在审计风险，也不符合成本效益原则。笔者认为审计人员可以借助参与自然资源资产负债4 / 5 编制的契机，将审计关口前移，在报表编制阶段坐实审计程序。按国务院办公厅印发的编制自然资源资产负债表试点方案，编制自然资源资产负债表试点与对领导干部实行自然资源资产离任审计试点是同步推进的工作，审计部门是参与编制自然资源资产负债表的相关单位之一，审计 人员要借助参与编制自然资源资产负债表的平台，着重从编制程序、数据测算录入、资产核算、编制责任落实、编制人员专业胜任能力等环节加强审计监督，提高编制质量，减少报表错报漏报及舞弊风险。以此为基础，在审计阶段，审计人员着重从报表中提取有用信息，核实领导干部任期自然资源资产管理和环境保护的责任。 四、探索领导干部自然资源资产离任审计的审计规范 人本审计理论有别于传统的 “查账论”、“监督论”等物本审计理论，强调由人而事，而非由事究人，审计以人为中心，把人及其行为包括行为的动机、行动过程全面纳入审计范围。我国独创 的经济责任审计，是我国第一个确定以“人”为审主对象的审计，但实际审计过程中，往往还是以被审计单位的经济活动为载体，由事而人，对被审计人的经济责任进行评价，判定责任。领导干部自然资源资产离任审计是领导干部责任审计的延伸，生态责任有别于经济责任，一是生态问题责任的界定存在困难，因为生态问题的显现存在时滞和跨地域现象；二是领导的决策存在风险责任判定，因为领5 / 5 导干部的一项决策动机即使是公利的、符合程序，也存在引发生态问题的风险，将风险责任全部判定领导干部责任有失公允；三是领导干部生态责任的考评体系及相关的法律法规不健 全，领导干部的生态责任难以法定。所以笔者认为自然资源离任审计的审计规范设计不宜沿用由事而人的思路，由事而人评价领导干部责任往往会造成定责困难，追究无依据的窘境。按人本审计由人而事的思路，领导干部自然资源审计规范应以领导干部的决策、管理、处置等相关权利运用活动为对象，运用一定的审计方法确