豆丁精品--城乡统筹背景下农村住区公共服务设施配置研究--以山东省广饶县西刘桥乡为例.pdf

指昱煎垣；崔丕蝗 堂医院量；拯避盘 堂焦途塞塞盛旦翅i至q ! 圣生鱼旦 1 l 一 一 !_ ， 一 山东建筑大学硕士学位论文 原创性声明 8 4 8 6 i 6 帆y 2 0 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研 究取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，论文中不合其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而使 用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人承担本声明的法律责任。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、汇编学位论 文。 保密论文在解密后遵守此声明。 学位论文作者签名： 导师 签名： 洳t l j lt 奄6 、| 文 2 山东建筑大学硕士学位论文 手葡雯 长期以来，我国农村发展滞后于城市，城乡差异呈越来越大的趋势，尤其是 在当前快速工业化和城市化的背景下，城乡二元结构成为我国现代化进程的重要 制约因素，“十一五“ 期间我国开始实施城乡城乡统筹发展战略，通过以城带乡、 工业反哺农业的形式带动农村社会经济发展，改善农村住区面貌，实现区域协调 发展。在城乡统筹背景下完善农村公共服务设施配置，是改善农村落后面貌，促 进农村经济快速发展的前提和保障。 我国传统农村村落分布相对分散，人口集聚程度低，成为公共服务设施配置 和服务的门槛，在村镇规划中，按照村庄行规模分散配置的公共服务设施的模式， 也不利于从根本上提高公共服务水平，减小城乡公共服务设施配置的差距，实现 基本公共服务均等化的目标。在当前经济发达地区，一方面城镇化进程快速推进， 另一方面农村社区也在有效整合，引导农村村落的集中和整合，增加人口密度， 并逐步实现集约化布局，依托新型的农村住区规划，建设基本公共服务中心，提 高公共服务质量。从城乡规划的视角，建构农村住区公共服务设施配置体系、规 模指标和空间布局模式，是当前城乡统筹发展的重要内容。 本文选取具有代表性的农村区域一山东省广饶县西刘桥乡作为研究对象，对 主要的公益性公共服务设施进行探讨，研究适合公共服务设施配置的村庄或村庄 组团等级结构、公共服务设施级配体系和配置标准，探索符合我国城乡统筹背景 下的农村公共服务设施配置理论，为城乡规划和建设服务。 关键词：城乡统筹，农村，公共服务，设施配置 3 b 8 8 1 1 1 3 1 3 1 2 2 国内农村公共服务设施相关理论研究1 7 1 2 3 国内相关政策和法规2 0 1 3 研究的目标、对象和技术路线3 1 1 3 1 研究目标3 1 1 - 3 2 研究范畴3 1 1 3 3 研究方法3 4 1 3 4 技术路线3 5 第二章农村公共服务设施配置调查分析3 6 2 1 公共服务设施配置现状3 6 2 1 1 医疗设施配置概况3 6 2 1 2 教育设施概况4 2 2 1 3 体育设施概况4 4 2 1 4 文化娱乐设施概况4 5 2 1 5 公共服务设施配置主要存在问题4 6 2 2 公共服务使用满意度调查4 7 2 2 1 数据来源4 7 2 2 2 公共服务设施使用满意度调查4 8 2 2 3 影响公共服务设施满意度的原因s 3 第三章城乡统筹的公共服务设施配置s 5 3 1 农村公共服务设施配置影响因素s 5 3 2 空间重构下的农村住区等级结构5 7 3 2 1 村庄人口特征s 7 6 山东建筑大学硕士学位论文 3 2 2 传统村庄空间分布特征 3 2 3 农村住区的空间整合 3 3 城乡一体化的公共服务配置体系 3 3 1 “县一镇( 乡) 一农村社区“ 的级配体系 3 3 2 不同级配等级的公共服务设施配置类别 3 3 3 城乡一体化的农村住区公共服务设施配置 3 4 城乡均等化的公共服务 3 4 1 公共服务的均等化 3 4 2 设施配置的差异化 3 5 城乡网络化的空间结构 第四章农村公共服务设施配置保障机制 4 1 完善城乡公共服务设专项规划编制 4 2 突出设施配置重点，实施分类指导 4 3 远近结合，长远谋划一 附表 后记 7 背 景，未来1 0 到2 0 年间，我国城乡关系将发生重大变革。一是，随着城镇化水平 快速提高，预计2 0 3 0 年我国城镇化水平将达到6 5 t 1 1 ，但农村人口的绝对剩余 量仍保留在5 亿左右，对公共服务设施的需求量仍非常大，需要继续推进农村公 共服务设施建设，提高设施服务水平；二是，变革期间农村的人口构成将出现较 大变化，农村劳动力的转移，造成农村人口老龄化高于城市且水平己到达1 5 4 【2 j ， 在公共服务均等化中，探索符合农村人口需求的公共设施配置是亟需解决的重要 问题；三是，完善农村公共设施是构建和谐社会和建设社会主义新农村的重要内 容，是我国社会主义事业建设的组成部分；因此农村公共设施规划建设既有诸多 问题需要解决，也面临前所未有的历史机遇。 1 1 1 1 农村公共服务设施配置现状 在公共服务设施方面，长期以来我国政府财政投入、政策等条件分配侧重城 市，致使农村公共服务设施配置水平明显落后，其主要集中表现在设施总量严重 不足，人均占有率较低和技术服务水平较低三个方面。 ( 1 ) 设施总量严重不足 城乡公共服务的差距，首先表现在公共服务设施配置总量上。以城乡收入为例， 2 0 0 7 年我国名义城乡居民人均收入比为3 3 ：l ，若把基本公共服务，包括义务教 育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均收入的差距将高达5 “ - 6 倍，公共 8 山东建筑大学硕士学位论文 服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重约3 0 - - 4 0 【3 1 。 ( 2 ) 设施的人均占有率较低 农村公共服务设施总量的不足和农村人口的庞大基数，直接导致了人均占有 率较低，以医疗设施总量为例，2 0 0 7 年占全国人口7 0 的农村人口所占有享用 的医疗服务设施量仅占全国总量的2 0 f 4 1 ，人均设施占有率仅有城市人均占有率 的十分之一。 ( 3 ) 设施服务水平低 城乡公共服务水平的差异还表现在设施水平和服务水平的差距上，设施的配 置水平如建设条件、设备水平等远远低于城市水平，服务人员的技术水平也存在 巨大差距。以基础教育设施为例，至2 0 0 4 年农村小学的师生比为2 8 1 8 ：1 ，同期 城市小学的师生比1 9 1 5 ：1 ，城市义务教育的比例比农村更为合理；农村教师的 整体素质也低于城市，2 0 0 5 年全国小学具有专科以上学历的教师，农村不足5 0 ， 而城市达8 0 ；全国初中具有本科以上学历的教师，农村不足2 5 ，城市达到 7 0 。 1 1 1 2 农村对公共服务设施的新需求 伴随着我国农村经济的快速发展，农民生产生活水平得到大幅度提高，对提 高公共服务设施配置产生必然需求，在我国快速城镇化背景下，农村公共服务设 施需求的发展也有其特殊性，主要表现在一下两个方面。 ( 1 ) 人口老龄化导致的需求变化 目前我国农村的人口结构正在根本性的转变，主要特征是人口的老龄化，农 村人口老龄化区别于传统意义上的人口老龄化，以机械流动为主要成因，每年新 增进城务工的农民工约在6 0 0 万一8 0 0 万人之间，且以青、壮年劳动力为主，其中 2 5 岁以下的占到总比中的7 0 0 1 ，老人成为留守者，农村出现大量空巢家庭， 而劳动力而农村公共服务设施配置条件应对人口老龄化的能力较差，主要表现在 实施配置不足和人口结构与设施的匹配程度。 人口转移导致农村人口密度逐渐降低，农村公共服务设施的规划配置不可避 免面临着服务设施规模与服务半径、现状需求和长期人口集聚的矛盾，人口密度 的降低必然导致公共服务设施的临界规模和服务半径的矛盾，最突出表现在中小 9 山东建筑大学硕士学位论文 学配置上。由于老龄化的影响，许多村庄的村级小学由于生源不足，办学规模不 够，不得不拆并，将农中小学集中于乡集镇上，而由此导致的交通距离过长问题， 只好通过寄宿制方式解决。 ( 2 ) 农村人口再分布和集约化发展 工业化进程中，农村人口向城市单项流动具有其不可逆转性，农村劳动力的 大量转移，直接导致了农村人口的再分布和农业产业的集约化发展，在经济较发 达的农村地区已经出现了农村空心化和农业兼业化现象，农村土地集约化利用成 为亟待解决的问题。 随着我国快速城镇化的发展，在城乡统筹、区域协调发展的战略方针指导下， 农村住区集约化布局不仅是保障农村住区居住生活质量的规划措施，而且也是实 现节地省地、可持续发展的重要途径。建设密度低，用地宽松是我国农村住区共 性特征，而当前我国耕地不足，城市建设用地短缺，农村住区集约化布局能够实 现土地的高效利用，解决我国发展建设中对空间的需求。 农村住区集约化布局要求农村公共服务设施配置完善建设和设施的有效整 合，实现规模化发展，有效地推进国家新农村建设战略的实施；完善的农村公共 服务设施建设有助于我国镇村规划技术的丰富发展，因此，我国农村住区的公共 服务设施配置对于我国农村村落的集约化布局和土地有效利用具有十分重要的 意义。 1 1 1 3 农村公共服务设施配置的发展机遇 ( 1 ) 构建和谐社会的社会理想 社会主义和谐社会是人类孜孜以求的一种美好社会，马克思主义政党不懈追 求的一种社会理想【4 1 。从社会学角度，认为社会主义和谐社会就是良性运行和协 调发展的社会。对于当代中国来说，和谐社会就是经济和社会、城市和乡村、东 中西部不同区域、人和自然、国内发展和对外开放等关系良性互动和协调发展的 社会喳l 。 和谐社会在城乡规划领域的主要目标包括逐步扭转城乡、区域发展差距扩大 的趋势和建立更加完备基本公共服务体系。完善农村公共服务设施配置是基本公 共服务设施体系建立的重要组成部分，是缩小城乡差距的有效方法和手段，是统 筹城乡发展、逐步实现基本公共服务均等化、城乡居民共享改革和现代化建设成 】0 山东建筑大学硕士学位论文 果的必然要求和重要举措，同时也是缩小城乡居民收入和财富差距，建设全面小 康与和谐社会的前提。 ( 2 ) 城乡统筹发展的国家战略 针对城乡二元格局的发展情况，中央政府逐步有序推进农村建设，2 0 0 3 年 第十六届三中全会上，首次提出了统筹城乡发展的概念；在2 0 0 5 年第十六届五 中全会上，通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的 建议，提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史责任；2 0 1 0 年 中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主 题，提出在统筹城乡发展的新理念下推动我国“三农”经济的发展。 国家政策的提出为加强农村公共服务设施建设，弥补历史欠账，实现城乡平 等和协调发展提供政策支撑，农村公共服务设施配置作为农村经济发展的重要保 障和支柱，随着公共服务设施的完善，农村经济社会发展得到进一步提高。 ( 3 ) 社会主义新农村建设的要求 新世纪以来，新农村建设有了新的社会内容。其中”三农问题”反复被党中央 列为工作重点。新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶 段后面临的崭新课题。社会主义新农村的社会建设，主要指通过加大公共财政对 农村公共事业投入，进一步发展农村教育事业，加强农村医疗卫生体系建设，建 立和完善农村社会保障制度，以期实现农村幼有所教、老有所养、病有所医的愿 望【6 l o 当前我国全面建设小康社会的重点难点在农村，农业和农村的发展是我国经 济社会实现现代化的保障。随着近几年我国新农村建设工作的不断推进，农村公 共服务设施的配置和服务水平都得到较大提高，也为进一步推进和实现城乡一体 的公共服务设施配置和均等化的公共服务设施配置提供了发展平台。我国现在已 经跨入工业反哺农业的新阶段。我国新农村建设重大战略性举措的实施正当其时， 农村公共服务设施配置的发展时机成熟。 1 1 2 研究的意义 i i 2 1 为农村公共服务设施规划提供理论参考 公共服务具有非排他性和非竞争性的特征，一旦提供社会，任何社会成员具 山东建筑大学硕士学位论文 有均等的使用机会；且公共服务的规模效益较大，一般经济人不具备向社会提供 公共服务的能力，由政府承担着重要的供给责任，因此在规划过程中如果过于强 调政府理性而忽视农村居民理性，就容易导致公共服务设施的配套过分强调效率 而忽视公平，目前我国这种城乡公共服务设施供给的失衡状况不仅阻碍了农村社 会与经济的发展，也使社会公平与公正难以实现。 计划经济时期城乡信息流动慢，城乡之间信息不对称，农民没有意识到巨大 的城乡差距，特别是城乡公共服务设施配置的巨大差异，农民对公共服务设施的 诉求较低；近年来国家加大对农村公共服务设施的投资力度，但与城市相比，差 距仍呈现出扩大的局势。随着农村开放程度的提高，农村对外部世界的了解逐渐 提高，如若农民的弱势地位不能够及时得到改善，他们会逐渐意识和体验到城乡 差距，某些人在行为选择上会失控，甚至铤而走险，因此提高农村公共服务设施 的配置水平，实现城乡统筹的公共服务设施配置有利于促进社会额和谐发展。 1 , 1 2 2 为农村公共设施配置提供技术支持 ( 1 ) 符合国家发展战略的要求 城乡公共设施配置的差异主要表现在教育、医疗、体育、文化娱乐等领域的 城乡差距，已经成为制约我国城乡经济社会协同发展的瓶颈，随着我国城镇化水 平的快速提高，特别是乡镇企业的快速发展和近期迁村并点，村改居等工程的推 进，城乡壁垒逐渐松动并被打破，我国城乡建设由传统“两元体制到城乡一体 化发展转变，城乡统筹发展成为当前最佳的城镇化战略政策，为农村公共服务设 施配置的提高提供了发展机遇。城乡统筹背景下的农村公共服务设施研究符合国 家统筹发展战略。 ( 2 ) 实现农村公共服务设施均等化是城乡统筹发展的重要内涵 我国实施的城乡统筹发展战略和建设社会主义新农村政策，就是用城乡统筹 的思路来解决三农问题，实施以工补农，以城带乡的新政策，加快社会主义新农 村建设。而实现农村公共服务设施均等化是实现城乡统筹发展的重要内涵。是国 家提出实施城乡统筹发展战略和建设社会主义新农村的基本出发点和落脚点，是 实施城乡统筹发展战略和建设社会主义新农村与国家现代化建设目标的前提和 保障，与全面建设小康社会的选择紧密相关。 通过城乡统筹战略的实施，可以健全农村医疗、教育、体育、文化娱乐等下 1 2 山东建筑大学硕士学位论文 乡支农制度，通过引导更多城市教师下乡支教、城市文化和科研机构到农村拓展 服务、城市医师支援农村，从“硬件”和“软件两方面提高农村公共服务水平。 1 1 2 3 为政府提供相关政策提供借鉴 农村公共服务设施配置是当前城乡规划工作的重要内容，公共服务设施配置 一直是规划工作的核心内容之一，相对城市中比较完善的公共服务设施配置，农 村公共服务设施配置相对薄弱和缺失，是当前城乡规划中的重要内容。 农村公共服务设施配置作为城乡规划的重要内容，是推动规划实现从城市规 划向城乡规划转变和融合，从推动公共服务设施从分级配置到网络配置转变，从 差异化配置到均等化配置的转变。是真正实现城乡一张蓝图的前提和保障，为促 进城乡统筹发展，实现城乡有效对接和区域协同发展奠定基础。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外农村公共服务设施配置研究 任何一个国家都会面对城乡结构转变、乡村发展以及城乡协调的问题。我国 推行新农村的过程，也是不断从国外借鉴经验、自身实践、总结、再实践的过程。 在海外，日韩、英美、德国、以色列和印度的村庄发展规划都取得了一定的成就， 本研究拟通过对日本、英国、以色列、印度和美国五个国家新村运动的回顾( 见 表1 1 ) ，总结其新村运动中的特点，找出其公共服务设施建设方面的内容，以资 为我国公共服务设施配置服务。 表1 - 1 部分国外新村运动 国家目标及特点公共服务设施相关 消除“过疏问题”，改善农村生活环示范工程的实施由政府承担，投资费用的5 0 由中央政府 日本 境，缩小城乡差别承担，其他由各级政府分担。 乡村服务中心建设。村庄按等级服 以色列 基层村庄保留最基本的服务设施 务中心布局； 建设中心村( k e ys e t t l e m e n t ) ，促进出台了一系列综合性政策，促进基础设施向中心村集中， 英国 乡村人口的集中提高乡村服务设施利用率 乡村综合开发。使分散的小村落逐在调整村镇规模的过程中，又采取开发援助的形式，向农 印度 步联合形成新型居民点 民提供贷款，改造住房，建设公共设施，等等 郊区的社区建设，其半径由步行者一个多功能的综合性的社区包括零售、办公、服务、娱乐 美国 愿意承受的距离来确定及其他设施。提供就业机会以及市政、文化和休闲服务等。 山东建筑大学硕士学位论文 1 2 1 1 日本的“村镇综合建设示范工程” 2 0 世纪中叶，日本处于工业化和城市化高速发展时期，由于乡村人口向城 市集聚，出现了所谓的农村“过疏问题”，城乡差异迅速扩大。针对高速城市化背 景下出现的乡村人口”过疏问题”和乡村衰微现象，日本政府制定了大量促进农村 发展法律法规。除了扶持山区农村及人口稀疏地区的经济发展，促进农村工商业 的发展外，日本政府还十分重视对农村和农业的投资，积极推进农村公共设施建 设【7 】o 进入7 0 年代，日本政府规划并实施了旨在改善农村生活环境，缩小城乡差 别的“村镇综合建设示范工程”，内容包括村镇综合建设构想、建设计划、地区 行动计划等【引。示范工程的实施由政府承担，投资费用的5 0 由中央政府承担， 其他由各级政府分担。日本村镇综合建设示范工程在农业与农村经济发展中发挥 了巨大作用，大大缩小了日本的城乡差距。 1 2 1 1 2 英国的“农村中心村建设” 第二次世界大战结束以后，英国乡村地区的人口不断向城市集中，许多地方 出现了基础设施不足，人口减少的情况。随后，由于大都市郊区化的迅速发展， 城市边缘区土地压力加大。在此背景下，英国政府开始了对乡村地区的大规模规 划和开发建设。2 0 世纪5 0 年代到7 0 年代初，英国开展了“发展规划( d e v e l o p m e n t p l a n ) ”，其核心是建设中心村( k e ys e t t l e m e n t ) ，促进人口在乡村地区集中。为了 提高乡村服务设施的利用率，政府出台了一套综合性政策，促进住房、就业、服 务和基础设施向中心村集中。2 0 世纪7 0 年代以后，中心村建设进一步扩大到整 个城乡区域，在带动广大乡村地区发展，促进城乡一体化发展的同时，也暴露出 政策与实践不协调、成本效用机制发挥不足等问题。因此，从2 0 世纪7 0 年代中 期开始，英国的乡村发展转向了“结构规划( s t r u c t u r ep l a n ) “ ，改变过去一统天 下的中心村政策，使乡村地区呈现出多元化发展的趋势【9 1 。 1 2 1 3 以色列的“乡村服务中心建设” 2 0 世纪5 0 年代，以色列的农业正面临着由混合型向专业性的转化，与此同 时以色列还有来自不同地方的移民，这些农民间缺乏合作，摩擦频生，难以统一 1 4 山东建筑大学硕士学位论文 领导及组建村镇机构进行管理，也无法组织大规模的生产，因此需要创造一种安 置布局，以兼顾农业生产的发展和居民群体的独立居住。为此，以色列创造了等 级服务中心的村庄布局形式，约8 0 户组成一个村庄，6 1 0 个村庄围绕中心布局， 不同国家的群体住在各自的村庄里，各村庄均保留一个杂货店、一个幼儿园、一 个简易诊所和一坐犹太教堂，服务中心一般包括一所学校、一个社区中心、一个 储蓄所和一批农业辅助系统( 拖拉机站、农产品收购站等) 。这些服务大致需要5 0 0 到8 0 0 农户为服务门槛，与服务中心规模相仿。村庄与中心的距离，大约是3 5 公里。在中心服务的专业人员，可以在中心附近单独建立自己的社区，虽与周围 村庄分开，但能保证及时高效地提供服务。各村庄的居民可以通过中心相互交往， 快速融入现代化社会，各村庄的儿童也在一起上学。随着农业专业化和非农产业 的发展，剩余劳动力逐渐增多，乡村服务中心开始分化，形成村庄集团中心、社 会机构、大型文化设施和企业地区中心。以色列的等级服务中心村庄布局，有效 解决了农业专业化发展与居民居住的矛盾，促进了移民地区农村的发展。 1 2 1 4 印度乡村综合开发运动 从2 0 世纪8 0 年代开始，印度政府为了改变城市严重拥挤和农村严重贫困的 状况，在全国范围内推行乡村综合开发运动，其总体战略是缓解乡村的贫困，制 止农村人口的外流。在村庄建设方面的发展战略包括：在农村地区的中心大力建 设以工业为主的小城镇，合理调整村庄的规模，着力解决农民的住房问题。 印度政府通过开展“乡村综合开发运动”，逐步合并分散的地块，以利于管 理和耕作，随着土地的合并，在分散的小村落中逐步联合形成了一些新型居民点。 在调整村镇规模的过程中，又采取开发援助的形式，向农民提供贷款，改造住房， 建设公共设施，研究和发展低造价的建筑材料，大力发展农村能源，使农民的居 住状况普遍有所改善。 1 2 1 s 美国郊区新社区或新村 二战以后，美国的郊区发展呈低密度扩展方式，这导致了许多环境、经济和 社会问题，包括空气、土壤、水体污染，空间的过多占用，工作和住房的失衡， 地价和房租上涨，基础设施超负荷，交通阻塞，通勤时间过长等；郊区贫富聚居 的划分又导致社会分裂、犯罪率上升；许多地方服务设施不全，缺乏社区生活。 1 5 传统街区开发或步行者区。它们的规模大约是半径为4 0 0 米或5 分钟步行路程， 面积约1 0 0 亩，能容纳5 0 0 个居民、2 0 0 0 住宅单位，提供3 0 0 0 个就业机会。这 些社区或者离郊区的小城镇较近，接受小城镇的服务，或者位于公交系统如轻轨 或快速巴士的车站出口，便于对外联系。新社区在美国郊区取得了较大成功，如 加州的瓦伦西亚、德州的任德兰、弗吉尼亚的雷斯顿、内华达州的绿谷、佛罗里 达的盖威特、马里兰州的肯特兰。 1 2 。1 6 国外经验总结 从国外的新村运动中，我们可以得到如下启示和借鉴： ( 1 ) 在村庄规划、建设或整治中，应关注乡村地区生产条件的改善和村民 生活水平的提高，重视对乡村基础设施和公共服务设施的配置； ( 2 ) 应注重村庄等级层次的布局。村庄的等级层次也决定了公共服务设施 配置的等级。 ( 3 ) 要注重中心村的建设。中心村通过农村地区人口的集聚，提高管理效 率，同时也能集中配置公共服务设施，提高设施的利用率。 ( 4 ) 合理确定村庄规模，或按人口户数，或按服务半径； ( 5 ) 应保证村民基本的公共服务需求，建立最基本的公共服务设施配置标 准。一个多功能综合的社区中心包括零售、办公、服务、娱乐及其他设施。 1 6 山东建筑大学硕士学位论文 ( 6 ) 乡村公共设施的建设可以采取多主体开发、多种形式开发的方式进行。 如国家财政与地方财政相结合；开发援助，向村民提供贷款；城乡联动等。 1 2 2 国内农村公共服务设施相关理论研究 在理论层面，不同领域的学者从不同学科视角对农村住区公共服务设施配置 进行了大量的研究，如从城乡统筹的视角看城乡公共服务设施的供给、效率，并 拓展到基本公共服务均等化的研究；从地理视角看公共服务设施的空间布局；从 社区、组团等不同尺度看公共服务设施的配置内容；也有部分文献涉及公共服务 设施配置标准。 1 2 2 1 公共服务设施的配置方式 杨细平【1 0 1 等认为根据建设主体的不同，村庄公共设施配置方式可以分为借用 型、合建型和独建型三类( 见表1 2 ) 。这种分类代表了大多数学者的看法，如梁 增敏认为村庄公共服务设施可以采取联建共享的方式规划配置【1 1 】，即新乡村社区 公共服务设施应以集镇、中心村、行政村和自然村四个层次的居民点为依托，补 充需要特殊配置的村庄，构建一个复合的公共服务设施体系，避免重复建设，达 到联建共享、层次分明的配置要求。 表1 2 公共服务设施配置方式( 按建设主体) 配置方式概述 位于中心城镇附近的城郊村庄( 这类村庄往往拥有一定的集体物业，村庄产业结构 和就业结构具有一定的非农化程度，村民经济实力较强) 在配置公共设施的过程中， 借用型应从统筹城乡发展的思路出发，与城镇公共设施的提供部门相协调，促进城镇市政 按 基础设施向农村延伸，促进城镇公共服务向农村覆盖，实现服务的城乡平等化，并 建 由村民或村集体支付相应的费用。 设 村庄人口规模普遍趋向小型化，大量村庄无法独立支撑公共设施的日常运转。公共 主 合建型 设施的配置必须根据当地经济社会的实际情况和未来趋势，本着“坚持适度集聚、 体 节约土地、有利于农业生产、方便农民生活”的原则，突破行政村局限，实行临近 方 村庄基础设施和公共服务设施的统一规划和建设，实现共建共享。 在规模较大的村庄或偏远村庄，村庄公共设施的配置应采取自我建设、自我服务的 式 方式。配置过程中应充分考虑村庄的人口规模、人口结构及村民支付能力，满足村 独建型民最迫切的需求，并应与村庄住宅同步规划、建设和使用；公益型公共设施宜集中 布置，形成村庄公共活动中心，并结合村庄公共设施中心或村口布置公共活动场地， 满足村庄交往活动的需求。 1 7 但在具体指导实际村 共服务配套的关联上， 区居民典型公共服务 针对不同的村庄类型 者也仅仅是在对公共 服务设施配置内容进行了探讨 1 3 - 1 s 】。 方雪等在对江苏省邳9 - l l 市上岗前湖村公共服务设施配置的研究时，通过社会 调查，在综合了村干部、村民意愿的基础上得出了该村的必建项目，并且制定了 托儿所、幼儿园、小学等设施的配置标准”l ，但这个标准是一个固定值，缺乏弹 性，从本质上讲这个标准也只是遵循国家标准的基础上建立的符合地方实际的一 个项目建设建议值。 真正建立起一套新的公共服务设施标准，且具有创新性的研究可能只有单彦 名等在对北京村庄公共服务设施配置标准研究时建立的标准建议表 t 6 , 1 7 】以及梁 增敏对温岭市箬横镇新农村社区公共服务设施的研究【1 8 1 ( 见表1 3 ，表1 4 ) 。这 两个标准是在结合现行国家及地方相关标准，针对地区农村住区公共服务设施存 在问题集发展趋势的合理预测的基础上提出的，前者以建筑面积和用地面积为标 准，后者以服务半径为标准，都比较具有指导意义。相信随着新农村建设的推广， 类似此标准的研究会不断涌现。 表1 - 3 北京村庄公共服务设施面积标准配置管理标准建议表 类 公共服务设施项目配置 别 项目村庄级别 建筑面积( m 2 )用地面积( m 2 ) 服务人口备注 行村委会 特大型村庄 2 8 02 2 0 i 0 0 1 人及以上村委会及其他管理 政及其他 大型村庄2 8 02 2 06 0 1 一1 0 0 0 人机构可集中设置，并 管管理机 应包含小型会议室 理构 中型村庄 1 5 01 4 0 2 0 1 6 0 0 人 及办公室等功能空 间 教小学及 特大型村庄 1 6 5 03 0 0 0 1 0 0 1 人及以上 小学以六班计算，应 育托幼机大型村庄 1 4 8 02 8 0 0 6 0 1 i 0 0 0 人包括教学用房、教学 山东建筑大学硕士学位论文 机构辅助用房、行政用 构房、生活服务用房计 活动场地等功能空 间。( 中型村庄不设 中型村庄 8 2 01 5 0 0 2 0 1 6 0 0 人置小学) 托幼机构应 包括生活用房、服务 用房、供应用房以及 活动场地等功能空 问 特大型村庄 1 4 02 0 0 1 0 0 1 人及以h计生指导站和医务 医 计生指大型村庄1 2 01 6 06 0 1 1 0 0 0 人室应集中布置，还应 疗 导站及包括候诊室、值班 卫 医务室 中型村庄 7 09 0 2 0 1 6 0 0 人 室、诊疗室及药房等 生 功能空问 文 文化站、特大型村庄 4 2 59 0 0 1 0 0 1 人及以上 建议将文化站、青少 体 点和青 大型村庄 3 8 08 5 0 6 0 1 i 0 0 0 人 年活动中心、老年活 娱 少年及 动中心和广播站集 老年中中型村庄2 2 05 2 02 0 1 6 0 0 人 乐中设置 心 说明：统计结果为特大型村庄人口值取下线，面积配置额度取中线；大型村庄人口值取中线，面积配 置额度取中线；中型村庄人口值取上线，面积配置额度取中线为标准审批提供相关参考意见。另外，小 型村庄可参照中型村庄的面积控制数值，适当调整后使用 表1 - 4 箬横镇新乡村社区公共服务设施项目配置表 服务半径 村庄类型 类别项目中心村行政村自然村 ( k m ) 1 5 0 0 3 0 0 0 人5 0 0 1 5 0 0 人 l o ml l o m 文化宣传栏 注：地代表用地面积；建代表建筑面积。r 代表服务半径，p 代表人口规模 ( 4 ) 西北地区农村公共服务设施规划标准 2 0 0 7 年陕西省出台陕西省农村村级社会事业公共设施统筹建设实施方案， 对村级社会事业公共设施建设内容进行了更加详细的界定，主要包括综合业务用 房和村民文体广场，并配备必要的设施、设备、器材和图书等。综合业务用房面 积2 0 0 平方米，其中：两委会办公室、档案室、警务治安室共4 0 平方米，多功 能活动室6 0 平方米，卫生室6 0 平方米，计划生育室2 0 平方米，图书室1 0 平方 米，村信息广播室1 0 平方米。村民文体广场面积不少于1 0 0 0 平方米，包括篮球 场和乒乓球场地。 青海省在制定本省村庄规划时认为，村委会幼儿园( 托儿所) 、文化站( 室) 、 老年活动室、卫生站( 计生站) ，文化宣传栏和相应的运动场地都是村民最需要 的服务设施。并规定公共设施配套指标按每千人1 0 0 0 “ - - 2 0 0 0 平方米建筑面积计 算。面积控制指标为：村( 居) 委会办公2 0 0 “ - 5 0 0 平方米，幼儿园( 托儿所) 6 0 0 “ - 1 8 0 0 平方米，文化站( 室) 2 0 0 “ - - 8 0 0 平方米，老年活动室1 0 0 “ - 2 0 0 平方 山东建筑大学硕士学位论文 米，卫生站( 计生站) 5 0 “ - - 1 0 0 平方米，公用礼堂6 0 0 “ - 1 0 0 0 平方米。运动 占地6 0 0 “ - - 1 0 0 0 平方米，文化宣传栏长度大于1 0 米。 这些规划导则都说明了西北地区决策者开始重视村庄公共服务的提供， 已经注意到了本地区农村教育水平低下，村民精神生活匮乏的现状，并致力 变这种现状。 1 3 研究的目标、对象和技术路线 1 3 1 研究目标 ( 1 ) 选定某一农村代表性区域为研究对象，了解当前我国农村住区公共服 务设施配置现状，分析存在的主要问题提出相应的规划标准和实施对策； ( 2 ) 为县、镇( 乡) 人民政府在其行政辖区内建设、完善公共服务设施体 系提供依据和参考； ( 3 ) 为参与编制相关规划的城市规划从业人员提供一定指导，提高农村公 共服务设施规划水平。 1 3 2 研究范畴 1 1 3 2 1 基本概念 ( 1 ) 公共服务设施定义 广义的公共服务设施 公共服务设施是由公共、服务和设施三个词语或者是公共服务与设施两个词 语构成的合成词，是这些词语含义的整合。公共服务是2 1 世纪公共行政和政府 改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、 体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共 服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。 狭义的公共设施 狭义的公共服务设施是指为市民提供公共服务产品的各种公共性、服务性设 施，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会 福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等。不包括国家所 从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理 行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操 3 1 山东建筑大学硕士学位论文 作性行为。 农村公共服务设施 农村公共服务设施主要指教育设施、文化体育设施和社区服务设施。本文认 为农村公共服务设施即满足乡村居民基本的教育、医疗、文化、社会保障等权利， 满足乡村居民基本生活需要，能够以具体的物质形态表现出来的公共服务。 ( 2 ) 公共服务设施的分类 按照服务类别分类 居住区规划设计规范对公共服务设施进行修订，并分成主要八大类，根 据习惯直观地把商业、饮食、服务、修理称为商业服务类，把医疗、卫生、保健 称为医疗卫生类，把邮电、银行称为金融邮电类，把变电室、高压水泵房等称为 市政公用类，把不能归类的合并成一类，称为其他类，即分成教育、医疗卫生、 文体、商业服务、金融邮电、市政公用、行政管理和其他类。 按照运营方式分类 共服务设施包括公益性设施及经营性设施，这在多数的村庄规划导则或建设 导则中都有明确的划分，公益性设施多为政府或村集体主导规划建设，包括区位 分布、规模等级等都有相应标准，而对经营性设施则规范性较低，主要原因在于 这部分设施的配置更多通过市场机制来运作。 ( 3 ) 农村住区、社区 农村住区的概念与城市居住小区相对应，指农村地区由自然边界或历史因素 划分的，具有一定规模且不被重大地理要素隔断的居住生活聚集地。 农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域 范围内以农业生产方式为主的农村居民所组成的社会生活共同体。 1 3 2 2 研究对象 本文主要是通过根据其能否依靠市场机制和是否需要独占服务产品使用权 来对农村住区公共服务设施划分，确定农村公益性公共服务设施为研究对象；并 选取其中的医疗、教育、体育、文化娱乐四项主要公益性公共服务设施作为此次 研究的主要内容。 本文按照公共服务设施分为职能型( 作为政府传统职能在社区的延伸) 、自 3 2 山东建筑大学硕士学位论文 治型( 不能依靠市场机制，需独占服务产品使用权的服务：如农村自己的文体、 公共事务) 、保护型( 不能依赖市场机制，而又不能独占服务使用权的服务：低 保服务，伤残服务) 、专业型( 以专业技术支撑，能够依赖市场机制，而不能独 占使用权的服务：教育、医疗) 、运营型( 可以依托市场机制，实现社区对服务 产品的共有使用权，如便民利民的商业服务) 等类型。 这种划分方式强调了各种公共服务设施在供给机制层面上的不同之处，是对 设施的公益性或经营性的细化，很直观地反映了不同公共服务设施规划、建设、 经营管理的状况。本次研究重点关注基本公共服务领域的级配，基本不包含上述 “运营型设施。 表1 1 5 公共服务设施按照服务类型分类表 服务类型服务设施提供者选择生产者选择可以嫁接的服务设施 职能型党政机关( 政府驻地)政府政府 村委会 治安室警务室 保护型社保服务站政府政府、村庄、企业 自治型社团机构村庄、社团村庄、图书馆、棋牌室 文化活动中心 社团、老年活动中心 农资放心店 小企业、党员活动室 个人 体育公园健身场地 专业型托幼政府政府、社团成人教育课堂 小学 学前班或学校代培点 中学 网上医疗服务 计划生育站( 组) 村医务室保健站 爱农信息驿站科技站 1 - 3 2 3 样本特征 ( 1 ) 典型的农村地区 论文选取西刘桥乡为研究范围，西刘桥乡属于山东省广饶县辖乡，位于县境 中部，小清河南岸。面积6 0 7 平方公里，人口3 万，西刘桥乡辖3 1 个行政村， 农业人口2 9 5 4 5 人，是我国典型的农村地区。区内农业基础良好，青( 州) 垦( 利) 公路与广( 城) 码( 头) 公路在境内纵贯横穿，村村柏油路相连，预备河，新老淄河 由西向东横穿。境内建有大、中、小电灌站扬水站2 5 座，小型水库2 座。所辖 村庄包括西刘桥、小刘桥、胜利、印家、韩家、三水、高刘、小高刘、宋寨、燕 寨、西雷埠、东雷埠、南雷埠、东河口、西河口、东流桥、北辛、南塔、北塔、 东杨家、蒋官、李官、乌河、小营、西燕、石碑、桑科一、桑科二、桑科三、前 主3 山东建筑大学硕士学位论文 桑、后桑。 ( 2 ) 转型期的基本特征 山东省广饶县作为山东省经济社会比较发达的快速城市化地区，城乡基本公 共服务设施发展具有一定基础，但依然存在较为明显的城乡二元结构，特别是工 业差异较大的乡镇间，公共服务设施配置的差异更加明显。中心城市与外围区县、 城区与郊区基本公共服务设施水平的差距普遍高于经济发展水平的差距，甚至还 有进一步扩大的趋势。西刘桥乡作为全县工业经济相对落后，农业格局比较完善 的区域，其特征在山东省乃至东部沿海地区具有较大的典型性，因此通过对广饶 县西刘桥乡农村公共服务设施配置的研究能够一定程度上反映山东省农村地区 公共服务设施配置的普遍发展情况，为解决快速城镇化区域农村公共服务设施配 置中的问题和矛盾提供参考，具有广泛的推广意义和实用意义。 1 3 2 4 研究内容 本论文通过运用城市规划的理论和方法，以当前农村住区发展的新形势为背 景，从城乡统筹的视角研究探讨农村住区建设过程中的公共服务设施( 包括医疗、 教育、体育、文化娱乐设施等) 的配置标准和级配方法，并拟解决一下几个问题。 城乡一体化的公共服务设施级配方法； 城乡统筹发展背景下，农村公共服务设施配置标准： 农村公共服务设施配置的保障机制。 1 3 3 研究方法 ( 1 ) 现场调研法 对山东省广饶县西刘桥乡公共服务设施配置的现状进行现场规模测量、水平 评估，了解一手资料，为研究做好数据基础。 ( 2 ) 问卷法 为在短时间内迅速调查大量研究对象，取得相应的海量原始资料，并对该类 资料进行数量化处理，对于村庄居民对公共服务设施的使用满意度评价和设施配 置期望等信息采用问卷法， ( 3 ) 座谈和访问 座谈和访问包括主要包括部门访谈、村镇访谈两部分。访谈的部门包括广饶 山东建筑大学硕士学位论文 县西刘桥乡教育、医疗卫生、体育、规划建设等相关主管部门；访谈的村包括该 乡3 1 个村庄的抽样访谈的村长和会计等。 1 3 4 技术路线 公益性公共服 l ，一 ”。 务设施 。，。 。一一，i 。一。一，一， ；匡墨匮要l 囿匦亟i l 。一。一。”。一一一0 毫 二二墨窒垒堕二二 二：亟堂叠垂： 二重鲞至堑： 一理论分析一 现状调查分析 一 一蚓蚓一 山东建筑大学硕士学位论文 第二章农村公共服务设施配置调查分析 2 1 公共服务设施配置现状 山东省广饶县西刘桥乡公共服务设施配置按照行政属性配置，基本按照“乡 级一一片区级一一行政村级的三级模式配置，医疗、教育、体育、文化娱乐等 公共服务设施均存在总量缺乏，分布不均衡的特点。 表2 - 1 ：西刘桥乡公共服务设施统计表 数量位置 公共服务设施类型 镇区 镇域 乡镇政府 1o 村委会 o3 1 医院 1o 卫生服务站 04 卫生所22 8 文化娱乐 34 幼儿园 l0 小学 1o 中学lo 体育场 75 西刘桥乡公共服务设施空间分布极度不均衡，呈现主要设施中央集中，周边 缺少的基本形态，较低的人都密度导致设施的服务半径和服务人口之间的矛盾， 是空间分布不均衡的主要原因。其中医疗设施的空间分布相对合理，服务半径和 覆盖范围较为科学；教育设施配置空间分布为最大集中设置。 表z 2 西刘桥乡公共服务设施配置面积表 公共服务设施总用地面积总建筑面积人均用地面积人均建筑面积 医疗设施 4 4 0 02 5 8 00 1 50 0 8 6 教育设施 5 1 0 0 02 3 1 0 01 6 90 7 7 体育设施 2 8 7 0 00 9 6 文化娱乐设施 4 7 0 00 1 6 总计 8 8 8 0 02 5 6 8 02 9 40 8 5 西刘桥乡公共服务设施总用地面积8 8 8 公顷，总建筑面积2 5 6 8 0 平方米， 人均用地面积2 9 4 平方米人，人均建筑面积0 8 5 平方米人；其中教育设施人 均用地面积最高，达到1 6 9 平方米人，医疗设施的人均建筑面积最小，仅0 1 5 平方米人。 2 1 1 医疗设施配置概况 调研发现，西刘桥乡医疗资源总量严重不足，空间分配相对均衡，但因社区 ： 3 6 山东建筑大学硕士学位论文 服务站和卫生所的卫生人员不足，专业素质不高，配备专业设备明显缺乏，致使 整体医疗服务水平较低。 西刘桥乡政府驻地有乡镇卫生院1 处，床位数2 0 床，医生1 6 人，所辖的 3 1 个行政村中，共设有4 个社区卫生服务站，2 8 个卫生所，总占地面积约4 4 0 0 平方米，建筑面积2 5 8 0 平方米。 表2 3 西刘桥乡医疗设施配置一览表 医疗 村庄名称人u 数 占地建筑床位 类男i j医生数 面积面积数 乡政府 1 4 0 0 卫生院 2 4 0 01 3 0 01 62 0 l 西刘桥村 1 3 0 6 卫生室1 0 06 0 l2 2 小刘桥村5 8 3卫生室5 03 5l l 3胜利村 7 5 0 卫生室7 04 0ll 4高刘村1 8 2 7 卫生社区服务站 1