法定机构及职员化管理资料汇编.doc

目录顺德诞生首批4个法定机构1顺德区人民政府关于成立佛山市顺德区法定机构事务委员会的通知2法定机构咋运作 一一解读话你知6五问顺德法定机构10法定机构有了“紧箍咒”13顺德法定机构诞生记15关于我区法定机构运作情况的调研报告19法定机构应该做什么？27顺德法定机构困境与展望28从事业单位到法定机构30关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作的指导意见37广东省法定机构试点工作政策问答40顺德体制改革系列讲座之“法定机构与行政管理创新”速录47大庆市企业化管理事业单位试行全员聘用制度暂行办法72深圳市机关事业单位雇员管理试行办法77青岛市聘任制公务员管理办法（试行）83鞍山高新区：加快机制体制创新 促进产业园区发展90新余高新区封存人员身份编制实行企业化管理94打破干部身份界限全员聘用 由“铁工资”转向“活薪酬”95顺德诞生首批4个法定机构再探“小政府、大社会”治理新模式昨日，顺德区人大常委会正式公布审议通过的佛山市顺德区法定机构管理规定和各法定机构的管理规定共5份文件，顺德首批4个法定机构宣告诞生，这是顺德加快构建“大部制、小政府、大社会”治理服务模式的又一创新举措。顺德在2009年进行大部制改革，初步实现了“机构整合、职能转变、效率提升、促进发展”的目标。但是，党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制尚未完全建立。政府治理模式与当前社会经济发展不相适应，市民对公共事务管理和服务有了更高的要求。为解决这些矛盾，顺德需要在原有框架之外建立更加自主、灵活、高效的执行主体。法定机构在美国、新加坡等国家和我国香港地区广泛存在，并且在公共管理和服务领域发挥着重要作用。它按照现代法人治理模式运行，通过构建政社协同治理和服务新平台，吸纳社会各界广泛参与，打破传统行政管理和服务模式，兼顾政府公共责任和企业效率，可以高效、民主、科学地履行公共服务管理职责，加快转变政府职能，有效提升社会服务和治理水平。作为改革先锋，顺德从自身经济社会发展的需求进行探索，创新机制体制。顺德的法定机构依照区人大常委会审议通过的规范性文件设立，是依法履行公共事务管理和服务职能，具有法人资格，能够独立承担法律责任的公共机构。其重要的一点是，不列入行政机构序列，参照事业单位登记。顺德选择在公共事务管理或服务方面规模大、社会关注度高的领域开展法定机构试点，包括区社会创新中心、区文化艺术发展中心、区人才发展服务中心、区产业服务创新中心，承担不同的公共服务职能。如区社会创新中心负责培育社会组织、扶持社会企业、开展社会试验、推动社会参与等；区文艺发展中心负责管理和经营顺德演艺中心。在法定机构试点工作新闻通报会上，顺德区委副书记刘光大表示，顺德法定机构管理规定有“六不”，这在全省甚至全国具有先行开创性。包括法定机构理事长不能由公务员担任，理事会中公务员数量不超三分之一，理事会理事不领薪酬，理事不永久聘任，不定行政级别，不设行政主管部门。“法定机构的成立是厘清政府和社会职能的重要举措。”刘光大谈到，法定机构有利于社会发挥自我服务、自我纠正、自我修复的功能，解决政府“单打独斗”的现状，形成政社协同治理和服务的新模式。顺德区人民政府关于成立佛山市顺德区法定机构事务委员会的通知各镇人民政府、街道办事处，区属各单位： 为进一步统筹推进我区法定机构试点工作，根据中共顺德区委关于开展法定机构试点的工作意见（顺发201212号）和佛山市顺德区法定机构管理规定（区第十五届人大常委会第1号公告）的要求，经区委、区政府研究，决定成立佛山市顺德区法定机构事务委员会。 一、主要职责 佛山市顺德区法定机构事务委员会（以下简称“事务委员会”）是负责贯彻执行全区关于法定机构的政策规定，统筹协调全区法定机构相关具体事务的决策机构。承担以下职责： （一）贯彻执行全区关于法定机构的政策和规定； （二）拟订法定机构推进规划，提出法定机构设立、合并、分立、撤销、职责调整建议，或根据相关申请进行审核，报区委区政府联席会议审定后，由区政府提请区人大常委会审议； （三）检讨、解决法定机构工作中的主要问题；组织制定法定机构的各项配套管理制度； （四）根据需要，向政府部门、企事业单位、人民团体、社会组织征集理事提名人选，研究决定法定机构的薪酬总额和理事、行政负责人拟任人选，研究理事除任期届满以外的资格终止和法定机构行政负责人的解聘； （五）受理审核法定机构管理规定草案，报区委区政府联席会议审定后，由区政府提请区人大常委会审议； （六）受理审核法定机构的经费预算方案； （七）审批法定机构非财政补助收入预算调整方案、非财政拨款盈余资金投资方案； （八）受理审批法定机构设立下属公司进行运营的方案； （九）组织实施对法定机构进行总体评价，组织主要政策部门、相关政策部门和有关职能部门监督、检查法定机构遵守和执行有关制度、规定的情况； （十）对法定机构进行业务指导； （十一）承办区人民政府交办的其它工作。 二、组织设置 事务委员会实行委员制，区人大常委会、区纪委机关（区政务监察和审计局）、区委区政府办公室（区社会工作委员会、区法制办）、区委组织部（区编办）、区财税局作为成员单位，派出委员；为切实在决策过程中听取民意，吸纳民智，区人民政府聘请社会人士担任委员。 （一）事务委员会委员名单如下： 主 任：黄喜忠（区委副书记、区人民政府区长） 副主任：蓝 斌（区委常委、区委组织部部长、区编办主任） 委 员：潘东生（区委常委、区纪委书记、区政务监察和审计局局长） 周驭洪（区委常委、区委区政府秘书长、区法制办主任） 袁伟伦（区人大常委会副主任） 关世良（区政府政务委员、区财税局局长） 李允冠（区委区政府副秘书长、区社会工作委员会常务副主任） 曹 毅（区委组织部副部长、区编办副主任） 周 宏（财经专业人士） 植锦泉（法律专业人士） 周宏、植锦泉委员聘期三年（自2013年5月1日至2016年4月30日），聘期届满或因工作变动、身体健康等个人原因不能继续履职的，事务委员会重新物色人选，由区人民政府聘任；其余委员如遇职务变化或分工调整，由承接其工作职责的人员自动更替，事务委员会组成人员调整不再另行发文明确。 （二）设立委员会办公室，作为事务委员会的常设办事机构，牌子加挂在区委组织部（区编办）。主要承担以下职责： 1统一受理事务委员会职责范围内的各有关事项，协调各专门委员会牵头单位、其他政府部门和有关法定机构组织办理； 2向政府部门、企事业单位、人民团体、社会组织征集理事人选； 3组织召开事务委员会会议，负责事务委员会日常工作； 4组织、协调实施事务委员会的决定。 事务委员会办公室的机构设置，由区编委会研究决定。 （三）根据工作安排，委员会下设4个专门委员会，负责办理各自职责范围内的有关事项，向事务委员会陈述拟办意见。具体如下： 1政策研究委员会：负责检讨、解决法定机构工作中的主要问题；审核法定机构管理规定草案，拟定法定机构推进规划；起草职责范围内的各项配套管理制度；研究审核法定机构的设立、合并、分立、撤销和职责调整等事项。 主 任：蓝 斌（区委常委、区委组织部部长、区编办主任） 副主任：李允冠（区委区政府副秘书长、区社会工作委员会常务副主任） 冯 翔（区法制办副主任） 曹 毅（区委组织部副部长、区编办副主任） 马剑梅（区委组织部副部长） 陈建豪（区政务监察和审计局副局长） 陈国雄（区财税局副局长） 杨少毅（区人大常委会办公室副主任、区人大常委会法制工作委员会副主任） 周 宏（财经专业人士） 植锦泉（法律专业人士） 牵头单位：区委组织部（区编办） 成员单位：区委区府办（区社会工作委员会、区法制办）、区纪委机关（区政务监察和审计局）、区财税局。 2资格审查委员会：负责研究审核理事、行政负责人拟任人选；讨论、研究理事除任期届满以外的资格终止；讨论解聘法定机构行政负责人；起草职责范围内的各项配套管理制度，对法定机构进行业务指导。 主 任：蓝 斌（区委常委、区委组织部部长、区编办主任） 副主任：曹 毅（区委组织部副部长、区编办副主任） 马剑梅（区委组织部副部长） 陈建豪（区政务监察和审计局副局长） 牵头单位：区委组织部（区编办） 成员单位：区纪委机关（区政务监察和审计局） 3、预算审核委员会：负责审核法定机构经费预算方案、法定机构非财政补助收入预算调整方案及非财政拨款盈余资金投资方案；审批法定机构设立下属公司进行运营的方案；起草职责范围内的各项配套管理制度，对法定机构进行业务指导。 主 任：关世良（区政府政务委员、区财税局局长） 副主任：陈国雄（区财税局副局长） 曹 毅（区委组织部副部长、区编办副主任） 马剑梅（区委组织部副部长） 杨少毅（区人大常委会办公室副主任、区人大常委会法制工作委员会副主任） 周 宏（财经专业人士） 牵头单位：区财税局 成员单位：区委组织部（区编办） 4监督评价委员会：负责组织实施对法定机构进行总体评价；组织主要政策部门、相关政策部门和有关职能部门监督、检查法定机构遵守和执行有关制度、规定的情况；起草职责范围内的各项配套管理制度，对法定机构进行业务指导。 主 任：潘东生（区委常委、区纪委书记、区政务监察和审计局局长） 副主任：陈建豪（区政务监察和审计局副局长） 杨少毅（区人大常委会办公室副主任、区人大常委会法制工作委员会副主任） 周 宏（财经专业人士） 植锦泉（法律专业人士） 牵头单位：区纪委 三、其他事项 事务委员会及其专门委员会、办公室可以根据需要向有关单位、个人征询意见。 事务委员会讨论、研究有关事项过程中，应当邀请法定机构对应的主要政策部门、相关政策部门的代表参与决策，也可以根据需要邀请其他政府部门代表或社会人士参与决策。 佛山市顺德区人民政府 2013年5月8日99法定机构咋运作 一一解读话你知法定机构在英国、美国、法国、日本、新加坡等国家和我国香港地区广泛存在，并且在公共管理和服务领域发挥着重要作用。在不同国家和地区，法定机构称谓、形态各异，理论界也没有统一的定义。顺德区的法定机构，是依照区人大常委会审议通过的规范性文件设立，依法履行公共事务管理和服务职能，具有法人资格，能够独立承担法律责任的公共机构。法定机构不列入行政机构序列，不是一种新型的法人组织形式，参照事业单位登记。顺德主要选择公共事务管理或服务方面规模大、社会关注度高的领域开展试点。首批试点的4个法定机构都属于主要承担公共服务职能的类型，相关部门负责人对各法定机构的服务内容和进展情况进行了说明。热点解答问：法定机构的治理模式如何？有何特点？答：法定机构均建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构，在机构内部建立决策、监督与执行既相互分离又相互协调的运行机制。理事会是决策层的组织形式，由法定机构职责任务对应的主要政策部门、相关政策部门、服务对象、行业组织等利益相关方的代表，法律、财会等专业人士以及法定机构行政负责人组成，审议和决定法定机构的基本制度和重大事项，监督管理层执行理事会决议，对公共利益负责。理事会设立专门委员会。管理层由行政负责人及其副职组成，负责执行理事会的各项决议，组织开展各项业务活动，管理法定机构的人事、财务、资产等日常事务。通过建立法人治理结构，确保决策过程充分体现社会参与性。一是由主要政策部门、相关政策部门、服务对象、行业组织等利益相关方的代表，法律、财会等专业人士以及法定机构行政负责人组成理事会，体现理事组成的多样性；二是合理控制理事会中政府代表的比例，规定不得超过1/3，充分利用社会智慧和资源，接受社会监督；三是除监察审计委员会以外，其他委员会可以由理事召集，吸纳专家学者、行业精英等社会人士参加，体现理事意见的代表性。问：法定机构的监管体系有哪些？答：法定机构构建自我完善、自我约束的内部监督机制和独立客观、公开透明的外部监督机制。（1）分别在理事会、法定机构设立监察审计委员会、监察审计部门，监察审计部门直接执行监察审计委员会的决定，独立开展具体工作，并对理事会负责。（2）建立和健全追究问责制度和回避制度。（3）法定机构接受区人大常委会监督。（4）区政务监察和审计局等政府有关部门负责监督法定机构的预算执行、财务收支、运行效能、经济责任的履行情况。（5）主要政策部门、相关政策部门对法定机构执行我区有关决策的情况进行监督。（6）社会公众和政府部门对法定机构开展评价，确保其履行职责任务和完成目标宗旨。（7）建立和完善年报制度和信息公开制度，自觉接受监督。问：怎样避免法定机构成为“二政府”？答：一方面，着力推进法定机构“去行政化”。取消主管部门，“切断”政府部门和法定机构的隶属关系，在人事、财务、业务等方面赋予法定机构充分的自主权；法定机构的管理规定，也由独立起草小组负责起草，避免将政府部门的利益写入其中。另一方面，全面构建内外监督机制。开展内部监督机构建设，建立和健全追究问责、回避制度；通过年报、信息公开等制度，实现法定机构信息高度公开透明；以评价制度为载体，加强政府部门、社会公众对法定机构的监督，结合人大常委会监督、政府审计监督，提高外部监督的广度和力度。顺德法定机构介绍区社会创新中心： 区社会创新中心具有培育社会组织、扶持社会企业、开展社会试验、培训社会人才、研究社会问题、促进社会参与等六大职能，将整合利用政、企、社、学、金（金融）等资源，引入、培育或联合社会组织、社会企业、研究机构等开展社会管理和公共服务创新，是顺德综合性、枢纽型、开放式的社会创新平台，为“大社会”、“好社会”搭建创新载体。区人才发展服务中心： 除承接原事业单位提供的政府公共服务外，还可参与市场运营，结合市场需求，为社会、企业、市民提供各种人才服务，包括人才培训、考前培训、开展猎头服务等。区人才发展服务中心与社会组织、企业错位发展。社会组织、企业做得比较好的项目，中心不会参与；社会组织、企业想做但没能力做的项目，或者想做但做不好的项目，就由中心来承担。区文艺发展中心： 顺德区委宣传部副部长、区文体旅游局副局长沈涌介绍，区文艺发展中心是整合原顺德区文化馆、顺德区文联、顺德演艺中心3个部门而成立的，其中一点是明确了顺德演艺中心的身份。区文艺发展中心将管理和经营顺德演艺中心，利用这个平台开展多种活动。区文艺发展中心还致力于打造顺德特色文艺品牌，加大扶持公益性文艺团队力度，开展文化下乡，提高文艺活动普及率；安排专项资金支持公益性文化活动，进一步培育文化市场。中心内部设行政事务部、群艺事业部、组织联络部、业务拓展部、演出发展部、监察审计部等6个部门。区产业服务创新中心： 区经济和科技促进局副局长黄小检谈到，区产业服务创新中心开展以检测服务为重点的公共服务，支持小微型企业和战略性新兴产业的发展。同时创新运作财政资金，通过委托贷款、融资担保和股权投资方式，支持顺德先进制造业、高新技术企业和战略性新兴产业发展。通过创新性设立政策性的担保、风险投资公司，带动银行资金投入，预计5年内可带动整个担保贷款达100亿至120亿元，更广、更深地满足产业转型升级需要。同时，与社会上的金融机构、担保机构错位发展，选择面向小微企业，注重长远回报，重点扶持处于孵化、初创期的项目，使企业获得较低成本的资金。问：成立法定机构，又发展社会组织，法定机构是否会使社会组织受挤压？顺德区委副书记刘光大：法定机构是大的范围的社会化公共组织，政府人员不占主流，非政府人员占2/3以上，是社会自我管理、自我服务的组织，但又是特殊的社会化组织，履行的公共职能是一般的社会组织不能干的。不同种类不同定位的社会组织会促进更加公平公正，促进资源配置的功能性。顺德区委区政府副秘书长、区社会工作委员会常务副主任李允冠：法定机构和社会组织虽然都是公共事务的执行主体，但他们两者既分工清晰、错位发展，又互助合作。法定机构是履行社会管理服务职能的公共机构，优势在于能够通过更灵活、高效的机制，整合利用和配置各方资源，兼顾政府、企业和社会组织的优势，做政府、社会组织和企业可能做不好、或没有能力做的事情，弥补政府和社会团体、私人机构的不足；社会组织是民间团体，更多的是做具体的服务事项，社会组织能够做的，法定机构在执行公共政策的过程中，将会委托社会组织去做，所以两者也是合作伙伴关系。问：顺德成立法定机构试点，是为了解决大部制后人手不足，职能增多的问题吗？顺德区委组织部副部长、区编办副主任曹毅：目前政府公务员编制数和运行机制无法满足经济社会发展需要。大部制改革后区属大部门职能转向决策为主，具体执行职能将逐步转移给镇街、法定机构、事业单位和社会组织。法定机构是政府转变职能的有效途径，通过独立、灵活的机制，达到决策和执行相分离，高效、科学地配置资源，提升社会管理和公共服务水平。法定机构不列入行政机构序列，其理事会成员有2/3来自社会，很大程度上减轻了政府负担。他山之石-香港法定机构把一些本来由行政机构承担的公共管理事务交由政府以外的法定机构负责和经营，并通过设立行政机构的咨询委员会咨询公众意见，是香港行政系统的一大特色。法定机构属于香港特区公共管治架构中的执行层，在香港特区公共管治过程中扮演着政府施政辅助者，政府政策执行者，公共管理者，公共服务提供者等重要角色。目前，香港特区的法定机构共有100个左右（不包括各种咨询委员会），有的已有百年历史，有的成立不久，但绝大多数是在二战后随着经济社会的发展而产生发展起来的。香港的法定机构，在促进经济发展、推动政府职能转变，改善公共服务，降低行政成本方面发挥了重要作用。法定机构主要有三种：一是“非政府部门的公共机构”，它们是独立于政府部门的非商业机构，如香港旅游发展局、香港贸易发展局等。二是公营公司。它们是根据法例成立的商业实体，目前共有5个，如：机场管理局、香港铁路有限公司。三是规管组织。它们或负责一些行业的行政许可（牌照）事务，或复制特定行业/专业人员的注册及监管事务。如：建筑师注册管理局、地产代理监管局等。五问顺德法定机构顺德为什么要成立法定机构这种新型的法人组织？它在建设“小政府、大社会”中扮演什么角色？又如何与现有的社会组织相区别？昨日，顺德召开法定机构试点工作新闻通报会，对各种焦点问题进行一一解答。一问：顺德为什么要试点成立法定机构？答：探索政事分开管办分离 “法定机构是承接政府转移职能的重要主体，有利于进一步加快政府职能转变，让社会承担更多责任，推动建设大部制、小政府、大社会的治理服务模式。”顺德区编办副主任曹毅说。此前，顺德通过开展大部制改革，初步实现了“机构整合、职能转变、效率提升、促进发展”的目标。但是，党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制尚未完全建立，需要进一步强化大部门的决策职能，转移其执行职能，实现由“物理反应”到“化学反应”的转变。从现实层面看，传统的体制存在很多已经与顺德当前社会经济发展不相适应的地方，且很难突破，制约了社会事业的发展。与此同时，人民群众对公共事务管理和服务的种类、数量、效率都有了更高的需求，为了解决两者之间的矛盾，迫切需要在原有框架之外建立更加自主、灵活、高效的执行主体。因此，顺德需要设立法定机构、改革事业单位、培育发展社会组织。此类机构可突破传统的行政框架，合理调整政府角色定位，充分探索实现政事分开、管办分离的有效途径。同时，与行政机关、事业单位、社会组织等相比，法定机构可通过企业的治理结构、商业的运作效率、广泛的社会参与、公开的监督机制，独立、自主、开放地履行职责，提高公共事务管理和服务的质量和效率，建立与顺德经济社会发展相适应的社会管理和公共服务体制。二问：法定机构内部如何治理？有何特点？答：法人治理结构，决策执行监督相分离法定机构均建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构，在机构内部建立决策、监督与执行既相互分离又相互协调的运行机制。理事会是决策层的组织形式，由法定机构职责任务对应的主要政策部门、相关政策部门、服务对象、行业组织等利益相关方的代表，法律、财会等专业人士以及法定机构行政负责人组成。理事会设立专门委员会，为理事会决策提供专业意见和建议。理事会按照科学、高效的议事规则，审议和决定法定机构的基本制度和重大事项，监督管理层执行理事会决议，对公共利益负责。管理层由行政负责人及其副职组成，负责执行理事会的各项决议，组织开展各项业务活动，管理法定机构的人事、财务、资产等日常事务。通过建立法人治理结构，确保决策过程充分体现社会参与性。一是由主要政策部门、相关政策部门、服务对象、行业组织等利益相关方的代表，法律、财会等专业人士以及法定机构行政负责人组成理事会，体现理事组成的多样性；二是合理控制理事会中政府代表的比例，规定不得超过1/3，充分利用社会智慧和资源，接受社会监督；三是除监察审计委员会以外，其他委员会可以由理事召集，吸纳专家学者、行业精英等社会人士参加，体现理事意见的代表性。三问：法定机构会否挤压其他社会组织的生存空间？答：法定机构和社会组织错位互补 “法定机构不会挤压其他社会组织的生存空间，两者的职能定位是不一样的。”顺德区委区政府副秘书长李允冠说，法定机构是依法设立，履行政府公共政策和事务的机构，核心不在于做具体的事情，重在利用其独立灵活的机制更好地执行政府政策，整合各种资源，创新性地推动公共服务，而社会组织是民间团体，更多的是做具体的事情。 “法定机构将和一般的社会组织错位发展。”李允冠还表示，顺德改革一个重要课题就是转变政府职能，将一些政府具体的职能事务转移给社会组织，如果社会组织可以做的，将直接进行转移，法定机构不介入。法定机构将利用其公共机构和社会充分参与、市场化运作等优势，兼顾政府使命和企业效率，做一些企业、社会组织和公民个人不能做，或者政府做不好的事情，分工和职能定位是很清晰、错位互补的。比如目前顺德每年都有很多人进行职称考试，但区内缺乏相关的培训机构，不少市民必须跑到佛山、广州等地进行学习，正在筹建的顺德区人才发展服务中心将承担起相关的职能，为市民提供服务。李允冠表示，法定机构运营甚至还会带动帮助提升社会组织的能力，帮它们开拓业务，在社会创新中心筹建的过程中，该中心通过广泛联系，大力推动社会组织和社会企业得到更多的资源，培训人才，更好承接业务，形成了伙伴合作关系。四问：怎样避免法定机构成为“二政府”？答：四重限制让法定机构“去行政化”“作为承接政府职能的法定机构，要完全切换和政府的关系是不大可能，也不科学的。”顺德区编办副主任曹毅说。在整个法定机构的制度设计中，顺德设置了“四重”限制，让法定机构尽量“去行政化”运作。第一重是取消行政主管部门，“切断”政府部门和法定机构的隶属关系，在人事、财务、业务等方面赋予法定机构充分的自主权；第二重是理事会主席不能由公务员担任；第三重是政府公务员占理事会成员不能超过三分之一；第四重是法定机构行政负责制。另一方面，全面构建内外监督机制。开展内部监督机构建设，建立和健全追究问责、回避制度；通过年报、信息公开等制度，实现法定机构信息高度公开透明；以评价制度为载体，加强政府部门、社会公众对法定机构的监督，结合人大常委会监督、政府审计监督，提高外部监督的广度和力度。五问：如何防止变相增加机构规模？答：完成职责的法定机构将被撤销外界也担心，顺德成立法定机构，承接了一部分政府职能，而政府本身的公务员队伍并没有减少，从而“变相”增加了机构和人员。对此，顺德区编办副主任曹毅表示，政府职能转移之后，承担原有职能的行政单位和事业单位编制会相应地调整，避免增人增机构。顺德区委副书记刘光大也表示，调整出来的人员将配置给市场改革深化后迫切需要增加人手的部门，比如职能任务较重，业务量较大的市场安全监管、综合执法等部门。与此同时，在制度设计上，顺德也明确规定了法定机构撤销、合并、分立的程序。如果法定机构的职责任务已经完成，宗旨目标已经实现，或者社会组织、企业已经具备承接法定机构职责任务的条件，那么它就应该予以撤销。法定机构有了“紧箍咒”去年8月，佛山市顺德区先行先试宣布成立了社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心和产业服务创新中心4家法定机构。这类机构该受谁监督和如何保持廉洁性，成为社会关注的热点。昨日，顺德区检察院向媒体发布了关于顺德区法定机构人员主体定性问题的调查报告，首次提出法定机构工作中具有监督、管理等职能的工作人员，归入“国家工作人员”范畴的概念，提出今后一旦这类工作人员发生贪污受贿等行为，一律按国家工作人员职务犯罪论处。工作人员身份影响反贪侦查和量刑为何要对顺德法定机构工作人员的“身份”进行定性？据顺德区检察院相关部门负责人介绍，根据我国法律，犯罪主体是否属于“国家工作人员”，其罪名和量刑都是不同的。举个例子，如张三不是国家工作人员身份，其贪污、受贿等犯罪行为一般会被定为非国家工作人员贪污、受贿罪，其量刑会稍轻，这类犯罪也并不属于检察机关管辖的范围；倘若李四是国家工作人员，一旦发生贪污、受贿等行为，则会被检察机关立案调查，即使其贪污、受贿的金额与张三相同，罪名也会定为贪污、受贿罪，量刑也较重。顺德借鉴了法定机构模式发展成熟地区的先进经验，他们的法定机构人员均归为公职人员，属职务犯罪主体。以香港为例，在香港，公职人员也包括法定机构的雇员，并通过相关条例将其规定为职务犯罪的主体。目前经费来源主要靠政府财政支持这份报告中指出，法定机构的经费来源主要是两部分，其一是根据年度预算方案从政府获得的财政补助，所以也有学者称这种法定机构模式是政府向类似机构购买公共服务的模式。其二，部分拥有可运营职能的法定机构，在将来会逐步具备自我造血功能，这类法定机构的经费来源还将会包括经营收入、其他收入（包括投资收益、利息收入、捐赠收入等）。目前，从财务制度看，法定机构主要靠政府财政支持，若发生职务犯罪行为，同样会造成国家财产的损失。国家工作人员从事公务活动，可视为民众通过纳税支持他们的运作，其接受民众的委托而从事公共管理服务，有依法履行职责的义务。将法定机构人员纳入职务犯罪预防体系在明确将法定机构人员归入“国家工作人员”范畴之后，检察机关近期将参与到顺德法定机构改革工作中去，并将法定机构人员纳入职务犯罪预防体系，通过采取上法制教育课、派发廉政公益广告宣传资料等措施协助法定机构开展廉政宣传教育活动，确保各法定机构人员遵纪守法、廉洁自律。关注焦点-劳务技术人员等暂不纳入“国家工作人员”范畴报告中提到，具有监督、管理等职能的法定机构人员，宜归入“国家工作人员”范畴，符合职务犯罪主体的前提要求。而对于一些不具有职权内容仅提供技术或劳务的一般人员，如顺德社会创新中心的设计人员、顺德区文化艺术发展中心中负责排练创作文艺节目的人员，这些员工的工作仍可以说是具有公共服务属性的，但不能笼统地等同于刑法中的“从事公务”，更不宜将其笼统地归纳到“国家工作人员”范畴。总而言之，法定机构内一些不具备职权内容的普通员工，不应认定为“国家工作人员”。顺德法定机构诞生记中国共产党广东省第十一次代表大会上提出，全省要加快转变政府职能，要按照“放权、简政、服务”的要求，着力建设精简、高效、廉洁的服务型政府。作为广东综合改革试验区的顺德已在打造服务型政府上作出了多方探索。近期，顺德为向市民提供更高效率的服务，决定全面推进法定机构探索，目前，顺德也已经确定了首批法定机构组织，涉及保障房管理、人才引进和服务、生产力促进、文化艺术发展，文化遗产保育等方面，计划在6月完成组建工作。顺德区已成立法定机构事务委员会，负责法定机构的顶层设计。该委员会正在制定法定机构的管理规定，初稿已经出台。同时，各大法定机构将按照这个规定制定具体的管理规定。这些法定机构有何特点？他们如何运作？ 1、政府执行职能全面下放即将成立的顺德第一批法定机构，将是顺德放弃政府“大包大揽”的又一次大胆尝试。这些法定机构都将承担更多的政府执行职能，在承担了这部分职能后，政府的角色将更多的转向引导者与监督者。在顺德区经济促进局，记者在顺德区经济促进局副局长黄小检处获悉，该局即将成立法定机构-生产力促进局。黄小检告诉记者，生产力促进局是一个以事业单位注册，企业化运作的独立机构，其定位是政府部门执行的衍生，主要职能是承接政府服务企业的职能，开展社会化、市场化的服务。“同时又与各种行业商协会的职能相对错位，做一些政府原来想做却没法做到的事情。比如从事担保融资、股权投资等业务。现在政府做的担保基金是商业性的，而生产力促进局从事的担保是政策性的，其融资的成本会更低，更能发挥金融杠杆的作用。”黄小检说。转型之后的顺德区经促局将更多地转向政策的研究，效果评估、项目追踪、监督管理，从事务性的工作中解放出来，从事思考对策工作，更多进行企业的调研，为企业提供贴身服务。迅速及时掌握企业和经济运行动向，对宏观政策进行及时修正，提升经济应对能力。2、拥有独立人事权与财权未来，这批法定机构成立后，与政府之间的关系将不再是隶属而是归口管理单位。这意味着法定机构将有着独立的人事权与财权。顺德区人力资源与社会保障局有关负责人说，他们即将成立的法定机构与政府部门、事业单位相比较，法定机构有较多的人事聘用和财政自主权，具有较为充分自主的管理权和灵活性，依法自主办理有关业务，能够独立承担法律责任，不受政府部门和其他机构的干涉。该负责人称，在人事方面，法定机构可根据职责任务和工作需要，按照科学合理、精简高效的原则，自主拟定岗位设置方案，报区法定机构事务委员会确定其授薪人员员额和薪酬总额，法定机构拥有相对独立的人事权。在财务方面，根据机构职能和类别的不同，法定机构可以分别采取财政补助、政府购买服务或自筹资金等多种经费筹措模式。“前期基本的费用来源由财政资助。但是会逐年递减。比如第一年是按照100%配给，第二年将减少10%，一直减到保底的数额为止。另一个来源主要依靠市场运作获得。在这个过程中，生产力促进局将引进专业的运营团队和管理人员，对这些人员实行市场化激励，薪酬水平不封顶，由理事会讨论决定。”顺德区经济促进局副局长黄小检说。3、内外部结合的监督机制法定机构成立后，将独立运行，拥有自主的人事权、财权。“从一定程度上来说，这是一个大金蛋。”一位法定机构的筹建官员如是说。对于法定机构的监督也成为筹建者的重要工作。顺德期望建立内外部结合的监督机制。顺德区人力资源和社会保障局有关负责人说，法定机构应当着力构建自我完善、自我约束的内部监督机制和独立客观、公开透明的监督机制。该负责人表示，他们拟分别在理事会、法定机构内部设立监察审计委员会、监察审计部门，构建内部监督体系，对运作情况、财务收支等方面进行监督，开展受理检举、投诉和来信、来访，切实提高法定机构管理精细化和运行标准化水平。问责制度也将被引入法定机构的监督当中。该负责人说，他们将建立和健全追究问责制度，将问责结果与人员聘用、薪酬待遇和绩效考核挂钩。建立和完善年度工作报告制度和信息公开制度，自觉接受有关部门和社会公众的监督。建立和健全回避制度，保证决策结果和执行程序的公正性。在外部监督方面，包括有关政府部门依法对法定机构的监督，以及由公众、媒体所形成的社会监督。文化法定机构顺德文化艺术发展中心已经就财务外部监督制定了监督方式。顺德区文体旅游局有关负责人说，未来，中心的财务支出将被要求网上公示。“每一分钱的使用都要在网上公布。钱到底用得值不值，是否浪费，将由社会、媒体、政府监督部门共同监督评定。”这无疑将告别过去用钱只有内部监督的情况。“这就要求法定机构负责人做出每个决定都要思前想后。”该负责人说。文化发展市民说了算-关于顺德文化艺术发展中心本次顺德将推出第一批法定机构，顺德文化艺术发展中心在其中最为特殊，是唯一一个意识形态类的法定机构。作为文化发展机构，顺德区文体旅游局将把包括公益性项目、文化资源分配项目在内的所有执行项目全部下放，这意味着文化事业如何发展将由社会决定。顺德文化艺术发展中心将由顺德文联、顺德文化馆及顺德演艺中心三大机构合并而成。“这样的配置下，人员相对集中，资源互相调配将更加快捷。”“目前全国都在进行事业单位改革，我们的法定机构改革其实也是其中的一部分，但我们走得更前些。”顺德区文体旅游局有关负责人说，与国家其它区域改革最大的不同就是，顺德法定机构与上级部门之间不是隶属关系，它只是政府部门的归口联系单位而已。这种模式下，法定机构的运作空间更大，自由度更高，社会化运作要求也相对更强。资源分配告别领导意志未来，顺德文体旅游局将更多地进行基础设施、公共文化方向性研究等基础性工作。社会资源的分配以及公益性文化事业的发展将完全下放给法定机构。“说白了就是人权、事权、财权全面下放。”顺德区文体旅游局有关负责人说，今后，机构预算将由机构直接向区财税局申请，与文体旅游局没有任何关系。这种形式下，顺德文化资源分配将不再由领导的意志或政府工作需求进行，而是真正根据社会需求分配。该负责人说，未来，文化资源的分配将根据政府制定的近、远期目标进行具体分配。届时，将成立社会专家组，对每个项目的资源分配进行评定。“专家组主要对小额资金分配进行评审，大额资金的分配将由法定机构理事会进行评定。”未来，顺德文化艺术发展中心还将成立一个理事会，这个理事会成员1/3是政府成员、1/3是专家、1/3是市民代表，最大限度地将社会意见纳入到资源分配中去，尽可能避免主观意识对资源分配带来的影响。顺德区文体旅游局有关负责人说，届时，大型项目的资源分配都将由理事会投票决定，政府在其中只能是起到引导而非决定作用。演艺中心终解“身份”难题顺德演艺中心被纳入顺德文化艺术发展中心，被认为是本次文化法定机构建设中最大的亮点。演艺中心位于顺德新城，2005年建成并成为佛山市承办第七届亚洲艺术节的重要会场之一。但在这七年间，其承接的演出并不多。设有1500个席位、拥有一流灯光、音响等设备的顺德演艺中心，自2005年建成后，多数的演出活动是政府大型活动和企业包场，该演艺中心靠政府补贴才能“生存”。“由于演艺中心属于事业单位，由于身份限制，演艺中心很少能引进商演。”该负责人说，现在的演艺中心只是一个公益性的活动场所。没有身份，一些好的商业演出剧目就不能引进。一方面是市场化运营受挫，一方面则是随着投入时间渐长，中心设施也开始老化，今年6月底，中心对外进行招标，进行提升改造。“不停地投入，但市民没有得到好处，长此以往演艺中心还有存在的必要么？”市民张伟如是说。为解决这一矛盾，本次法定机构的建设当中，演艺中心首先就被纳入。“解决了身份问题，今后市民将可看到许多优秀商演剧目。演艺中心也将被推向市场。”该负责人说，当然不是说商演进来后，演艺中心就可以完全自负盈亏了，毕竟在全国能够达到自负盈亏的演出场所很少，我们现在不过是看到了盘活的机会，还有更多荆棘在等着突破。一个官员眼中的法定机构法定机构成立后，政府掌握的权力大减，政府官员们如何看待权力下放？他们是否“想得开”？“可能会出现工作失落症。” 顺德文体旅游局群众文化科副科长曾光磊笑称。对于顺德文化艺术发展中心的成立，曾光磊感触颇深。他说，权力放出确实会有短暂痛苦。毕竟在文化事业上，政策制定与研究工作量不是很大，更多的还是体现政府主导与执行。曾光磊说，自己已经在文体旅游局工作多年，每天工作时间超过10个小时。白天上班，晚上还要参加各种文化活动，周末很多时候也是要参与各种活动。权力放出后，可能会出现“工作失落症”。“突然放松会有些不习惯。”他笑称。对于法定机构建立完成后，政府的定位，曾光磊也做出了思考。他说，政府今后应该处于引导者、监督者的位置，这就要将工作方向转为进行详尽的基层调研，为各种资源分配进行研究及引导。曾光磊认为，在执行者转化为监督者后，自己此前的工作经验并不是白费，由于此前做了大量的工作，在进行监督时，会让他更多的进行换位思考，监督时会更客观，会以推动为目的，而不是将法定机构管死、限制死。关于我区法定机构运作情况的调研报告顺德区人大常委会调研组 （2013年10月）为进一步完善我区法定机构试点工作，推动我区社会管理创新，促进政府职能转变，今年8月份，区人大常委会法制工作委员会在常委会主任周志坤的带领下，联合法律专家委员会、依法治区领导小组办公室以及部分人大代表组成调研组，对我区法定机构的运作情况进行了专题调研。调研组先后召开了由区属主要政策部门负责人，法定机构理事会成员、行政管理班子成员、职员代表，行业组织、社会组织代表，政协委员、法定机构服务对象、利益相关方等各界代表参加的六个座谈会，认真听取了有关部门的情况汇报和各界代表的意见建议，实地考察了我区4个法定机构的运作情况，并委托区调查队进行了社会抽样问卷调查。调研组在上半年常委会对香港法定机构建设经验和做法进行考察的基础上，对调研情况进行了综合分析，现报告如下： 一、基本情况和主要成效 顺德法定机构的成立是我区以科学发展观为指导,开展行政体制、社会体制和基层治理体制改革，优化公共权力结构，构筑“大部制、小政府、大社会”政社协同共治新模式中的一项重大举措。一年来，在区委、区政府的正确领导下，通过法定机构自身的努力探索和经营，法定机构试点工作已取得初步成效，为未来发展积累了经验，奠定了基础。 （一）组织架构基本建成 根据区委关于开展法定机构试点的工作意见和依照区人大常委会审议通过的佛山市顺德区法定机构管理规定（以下简称法定机构管理规定）等相关文件，区法定机构事务委员及其办公室（前期为区法定机构专责小组）和区政府各政策部门，扎实开展各项工作，基本搭建起各个法定机构的组织架构。截止2013年8月，除区城市更新发展中心还处于筹建阶段外，其余4个法定机构通过公开透明的程序，大部分理事会成员已由区政府聘任就位，行政管理班子成员也已招聘就职，其他工作人员相继配齐到岗。从业人数情况(见图表1)：从业人员年龄结构、学历结构合理，呈现年轻化、高学历化趋势。(见图表2、图表3）：部分法定机构理事会公务员所占比例超过三分之一（见图表4）： 从业人员平均薪酬具有市场竞争力（见图表5）：理事会成员构成多元化（见图表6）：目前，法定机构理事会成员采用兼任方式，不领受薪金，其工作动力源于理事会成员高度的社会责任感和荣誉感。行政管理班子成员和普通职员实行劳动合同制，没有铁饭碗。各法定机构在很短的时间内，招聘到数量相当的社会各界精英人士和中坚分子出任理事会成员和配齐年富力强的工作人员，实属不易，说明我区设立法定机构的价值理念已为社会各方所认可。 （二）法人治理优势初显 在区法定机构事务委员会及其办公室和区相关政策部门的指导下，各个法定机构依照法定机构管理规定，设立理事会作为决策层。理事会的设立，为法定机构的规范运作奠定了扎实基础，有力地保障了设立法定机构的核心理念得以顺利实现，展现出法人治理的机制优势，并从以下两方面解决社会力量如何有序、有效参与公共事务管理的问题： 一是探索聚集社会力量参与公共事务管理，使法定机构成为政社协同共治的新平台。通过区人大常委会颁布规范性文件，规定理事会成员由政策部门、利益相关方代表和法律、财会等专业人士组成，非政府代表占三分之二以上，理事长不得由公务员担任，实行理事会构成“多元化”和“去行政化”，是设立法定机构的一个核心理念。调研显示，目前各法定机构的理事会聚集了不少社会精英人士和中坚分子，提高了社会人士对本地区公共事务的参与度，而且由社会人士担任的理事参与法定机构议事的热情比较高，他们把各自行业的管理经验和理念融入到法定机构的管理制度中，使法定机构的内部管理制度适应当前社会经济发展的要求。 二是努力构建法人治理新机制，为公共权力运作注入新的文化基因。通过区人大常委会颁布规范性文件，赋予法定机构理事会集体、独立、自主履行法定机构法人意志，是设立法定机构的又一核心理念。我们可喜地看到顺德区文化艺术发展中心理事会工作制度和区社会创新中心的材料反映，他们把“罗伯特议事规则”引入理事会的议事决策程序中，该议事规则的核心原则在于“谨慎仔细地平衡组织和会议中个人和群体的权利”，广泛适用于民主协商会议，规则体系严密，看似繁杂，却易于操作，从而确保理事会既能充分发扬民主，防止“一言堂”，又能提高会议效率，防止“扯皮”，实现公共服务机构决策的规范化和程序化。据了解，各理事会成立以来，已分别召开了3至4次会议，集中研究法定机构起步阶段的各项工作，主要有：依法办理法人设立登记，稳妥处理新旧人员的过渡事宜；设立财务管理、监察审计、人事薪酬等专门委员会，制订相应的规章制度和公开透明的办事程序；做好政府职能转移接收工作；谋划发展蓝图；创新性地开展业务工作。 （三）公共服务渐入佳境 现有的4个法定机构中，区文化艺术发展中心和区人才发展中心是从原事业单位改制过来，区社会创新中心和区产业服务创新中心则是新成立。经过一年的运作和发展，4个法定机构已从起步阶段，逐步进入到积极拓展经营业务和探索实现自我造血、自我发展阶段，试点领域的公共服务范围逐步扩大，能力逐步提高，质量逐步优化，对推动全区经济社会发展的作用