经济学毕业论文】浅谈中国土地储备制度融资方式.doc

摘 要土地储备是政府有效控制城市土地开发利用的一种常用手段，有利于解决城市化进程中的一些困难并能够科学规划城市发展。目前，我国土地储备制度仍然处于初级阶段土地储备融资渠道相对单一不够完善。本文首先对土地储备制度的进行了介绍；其次对财政拨款、举借贷款、预收土地款等土地储备制度融资方式的加以权衡，并在此基础上分析了当前我国土地储备制度融资方式存在的缺点和不足；再次对不同城市的土地储备制度的研究具体反映出中国当前土地储备制度融资方式存在的问题；最后提出了拓宽土地储备制度融资新途径。【关键词】 土地储备制度；融资方式；问题；途径AbstractLand reserve is the government to control urban land exploitation of a commonly used method, to solve some difficulties in the process of urbanization and scientific planning to urban development. At present, our country land reserve system is still in its infancy land reserve the financing channels relative single are not perfect. This paper first to the land reserve system are introduced; Next to financial allocation, borrowed loans, deposit of land and land reserve system of the financing way to balance, and based on this, analyzed the current situation of Chinas land reserve system financing mode existing shortcomings and the insufficiency; Once again about the different of the city land reserve system research specific reflect Chinas current land reserve system financing way existing problems; Finally proposed the development land reserve system financing new ways. 【Key words】Land reserve system；Financing method；Problem way目 录引言1一、土地储备制度的起源2二、土地储备制度理论基础2（一）土地储备评价理论3（二）土地供需理论3（三）可持续发展理论3三、目前我国常用的土地储备制度融资方式4（一）财政拨款4（二）举借贷款5（三）预收土地款6四、不同城市土地储备制度融资方式的比较分析6（一）兰州市土地储备制度融资方式分析6（二）岳阳市土地储备制度融资方式分析9（三）浦东土地储备制度融资方式分析11（四）雅安市雨城区土地储备制度融资方式分析14五、拓宽土地储备制度融资新途径17六、结论18参考文献19引言土地储备是政府有关部门按照法律程序，运用市场机制，根据土地利用总体规划和城市规划，对通过回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理机制或行为1。土地储备制度起源于国外，经过一百多年的发展，已较为完善。我国的土地储备制度是在借鉴国外土地储备制度的运作方式，并结合我国具体情况的基础上建立起来的，建立的起因和目标与国外土地储备制度的设立和发展存在较大差距。我国的土地储备制度，是土地使用制度改革和深化的产物，是政府适应社会主义市场经济发展而进行的土地资源配置的制度创新，是城市土地配置机制和管理体制的重大改革，是政府经营城市的核心和关键。我国城市土地储备制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现，随着国务院2001年4月在关于加强国有土地资产管理的通知中对该制度的首肯，全国大部分城市很快就开始了模仿和推行。我国建立城市土地储备制度的初衷，归根到底在于解决城市存量土地利用管理混乱问题，这一问题是我国旧有土地使用制度留下的一个恶疾。20世纪90年代以前，我国长期实行无偿、无期限行政划拨的城市土地供给体制，甚至工商企业的经营性用地也以行政划拨的方式无偿供给。虽然自1990年后逐步确立并推行有偿、有期限的土地使用权出让制度，严格限制划拨用地的范围，但并未改变城市存量土地大量由各种企、事业单位控制的既存格局。随着我国土地制度改革以及国有企业改革的不断深化，解决这些存量土地的利用问题日益显现出现实的迫切性。随着这些调控政策的出台，利用城市存量土地成为城市政府增加建设用地供给和地方财政收入的重要渠道。目前，中国土地储备融资渠道相对单一，已成为制约土地储备的瓶颈。而现在国内大量的存量资金缺乏多样化的投资渠道，这为拓宽储备土地融资渠道提供了市场基础。根据人民银行数据统计，截至2007年8月末，金融机构本外币各项存款余额为38.97万亿元，同比增长15.76%；金融机构人民币各项存款余额37.74万亿元，同比增长16.52%。从中可以看出，我国社会有大量的储蓄存款寻找投资渠道，只要宣传得当，组织措施有力，拓宽土地储备的融资渠道完全是可行的。本文首先在借鉴国内经验的基础上，分析了国内土地储备制度的特点，分析了国内土地储备制度产生的背景和依据，介绍我国几种常用土地储备制度融资方式及其风险。又围绕不同城市土地储备制度融资方式进行研究。最后提出了拓展土地储备制度融资方式。一、土地储备制度的起源土地储备最早起源于1896年的荷兰，主要在荷兰的阿姆斯特丹、鹿特丹等地区率先试行2。到20世纪初期，土地储备制度开始在欧洲大陆普及，比利时、以色列、匈牙利、西班牙等国家也成立各自的土地储备中心和机构，开始实行土地储备制度。20世纪中期，土地储备制度来到了美洲大陆，澳大利亚加拿大等国家也开始实行这个制度的行为。由于各国家的经济制度、土地所有制、土地管理制度以及历史、文化、宗教等方面的差异，国家对推行土地储备政策的目的也各不相同。土地储备制度实施的成果方面，各国都将土地制度的实施与本国国情紧密结合，都取得了不小的成功，尤其是在北欧国家瑞典、荷兰，土地储备制度经过多年的发展，为广大的城市居民创造了高品质的居住环境，有效控制了土地价格的上涨速度，并且储备了足够平衡市场的土地，对市场的规范发展起到了有效的调控作用。3同时，土地储备制度的实施过程中也存在着许多问题，例如，对于储备土地以外的土地，土地储备产生了负作用，助长了一些土地投机行为政府对于储备土地的低效利用，使土地储备制度没有发挥应有的作用，甚至干扰了土地市场的正常运行，这些都是我国开展土地储备制度所必需考虑的问题。1982年深圳特区首次向土地使用者收取城市土地使用费用，标志着我国正式进入了城市使用制度改革。我国第一个成熟的土地储备制度出现在杭州，截至2005年2月，全国已设立土地收购储备机构1700余家，累计收购土地面积230多万亩。我国实行土地储备制度时间不长，各种配套机制和法规尚处制定和探索阶段，整体机制运行尚不规范，尤其是机构资金来源方面，受到各方制约较多，发展滞缓。土地储备制度从形式上看是以土地为标的的储备制度，但究其实质为资源储备以及资金储备，土地作为资源，获得土地就必须付出资金，因此土地储备机构的资本来源、资本循环、资本增值是整体制度的核心环节。二、土地储备制度理论基础我国土地储备制度从开始地方试点发展至今时间并不长，怎样规范和发展我国土地储备制度任重而道远。为使我国土地储备制度的发展更加科学、明确，通过研究土地储备的相关理论，增加对土地储备的理论指导是十分重要的。本文归纳的土地储备制度理论基础主要包括土地储备评价理论、土地供需理论、可持续发展理论。（一）土地储备评价理论土地储备工作现阶段比较重视实际操作，往往忽视了对城市化过程中占据重要地位的房地产业的发展趋势和市场风险防范的理论研究。土地收购储备的资金渠道不够多元化，储备风险比较集中于银行业和房地产业。现阶段由于城市房地产行业的繁荣发展，土地需求逐年增加，但如果房地产行业发展遇到困境，土地储备机构土地收益下降，资金链断流，可能导致土地储备机构陷入困境。4国家和地方政府尚未颁布与之相配套的法律、法规，相关政策也缺乏明确性和广泛应用性，使土地储备的运作存在诸多的风险因素。防患于未然，增强土地储备的风险意识，健全和完善土地储备运作的风险控制机制，避免风险的产生或尽量降低风险的损害。因此建立土地储备评价制度对土地储备工作降低风险，促进土地储备制度健康、有序发展是十分重要的。土地储备的内容丰富而复杂，基于土地储备内容的土地储备评价制度可以分为“土地储备风险评价、潜力评价、实施评价、项目评价、计划评价与规划评价等几个方面。”（二）土地供需理论土地资源的合理配置在市场经济的情况下，主要通过市场调节供给来实现。理论是现代资源合理配置的重要理论基础。土地作为一种稀缺资源，其供给在的市场经济条件下显得尤为珍贵。由于土地资源的重要性，人们不能没有节制的乱占土地，将农用地改为建设用地。土地的供给必须是适当的、合理的。随着人口的逐年增加和社会经济的不断发展以及城市化进程的加快，人们对耕地和建设用地的需求都在急剧增加。如何在土地总量有限的的情况下，充分利用好土地资源，实现土地的供需平衡，是关系到人类生存与发展的关键。5土地储备制度应该以土地供需平衡理论为依据:首先，将城市存量土地和新增土地全部纳入城市储备土地，实现土地的垄断供应；其次，再根据土地市场的需要，采取招标、拍卖、出让等方式，将城市储备的土地投放土地市场，土地需求者通过市场获取土地。土地供需理论是土地储备的最基本的理论基础之一（三）可持续发展理论可持续发展理论可以说是城市可持续发展的核心理论，而土地储备制度是城市发展的重要保障，因此可持续发展理论是土地储备制度的基础理论。人类发展至今，产生了两种截然不同的发展观:传统的发展观和可持续的发展观。历史证明，传统的发展观片面追逐经济的发展，这种指导观念在工业化的初级阶段占据主流地位，其带来的惨重代价就是环境污染、资源浪费，其发展的最后结果就是自然资源的枯竭、环境的恶化。而与此相反，可持续发展观是为了避免或者缓和发展带来种种矛盾而产生的新的发展理念。其强调人、社会、环境和谐相处的理念逐渐被当代所接受，并成为社会发展的根本理论。根据1992年联合国环境与发展大会首脑会议通过的21世纪议程等文件的定义，可持续发展是“一种满足当代生活需求，但不危害子孙实现其生活需求的发展模式”。可持续发展理论本身具有丰富的内涵:第一，可持续发展理论将发展作为出发点和归宿点，如果没有发展就不必谈可持续发展。因为发展是人类生存的最基本的需要和永恒的主题，其本质就是要是要满足人类的生存和追求更高更好生活的需求。只有通过发展才能解决我们目前面临的社会问题、环境问题、资源问题;只有通过发展才能获得实现可持续发展所需的各种前提条件和技术、资金支持。第二，可持续发展要求“协调”。人类的数千年发展史，是人类征服自然发展自己的历史，但是这个过程中社会、经济、资源和环境之间的矛盾越来越不可调和，人类的发展受到了越来越多的局限。如何实现社会经济持续、健康、快速发展，必须坚持社会、环境、资源、人类的和谐相处、协调发展。第三，可持续发展追求发展的公平性，核心问题在于如何进行资源的分配。“资源的分配在时间和空间上都应体现出一种公平关系和合理性，即代际公平和代内不同人群、不同区域或不同国家之间的公平与合理状态。” 土地储备制度的理论基础可持续发展理论对于城市发展，以及土地储备的运行都具有根本性的指导意义。6土地储备的目的就是为了城市的可持续发展，因此必须将可持续理论作为土地储备工作的指导理论和衡量标准。三、目前我国常用的土地储备制度融资方式及其风险（一）财政拨款财政拨款是政府无偿拨付给企业的资金，通常在拨款时明确规定了资金用途。 其资金来源一般为本级政府财政收入，一般用于公共事业（教育、卫生、交通、市政、科研、国家大中型建设项目等） 的资金。土地储备融资中的财政拨款又可分为：财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金费用。财政拨款具有无偿性、不确定性、数量有限性、拨款时间和交易时间的错位性、无风险等特点。随着经济建设的高速发展，政府面临的是城市的整体建设投资，要顾及到许多方面，且财政收入总额有限，土地本身价值大交易周期长等特点。随着土地储备工作的发展政府财政拨款越来越不能满足土地储备资金的需要，财政拨款终究会被一些更为行之有效的土地储备融资方式所取代。（二）举借贷款举借贷款又包括银行贷款和其它金融机构的贷款。银行贷款是指银行根据国家政策以一定的利率将资金贷放给资金需要者，并约定期限归还的一种经济行为。银行贷款是目前我国土地储备融资方式中最常用的方式。随着各地土地储备制度的推广，土地储备机构银行贷款业务也迅速膨胀，各大商业银行贷款和授信数额迅速增加，如2002年3月29日中国建设银行向北京市土地整理储备中心提供50亿元授信额度；4月11日中国银行向武汉土地储备机构提供授信额度为100亿元等等。银行贷款是目前我国土地储备融资方式中最常用的方式。但土地运营周期与银行贷款期限有差距。7另外，从风险管理角度看银行不会将大量资金投放到土地储备基金的建立，难以满足土地储备融资的需求。土地储备贷款面临的主要问题具体包括如下几点:1.储备机构自有资金少，负载率极高土地储备机构成立初期自有资金仅限于政府的财政拨款，而有限的注册资本不到位或虚报的问也是常有的事，相比于土地储备所涉及的巨大资本，政府财政拨款毕竟有限，土地储备机构运行的大量资金都来自银行，机构本身负债极高，一旦遇到土地市场低迷，土地出让价格偏低、数量偏少的情况，银行将承担巨大的坏债风险。2.银行监督缺乏对土地储备机构的有效监管各地土地储备机构基本实行“收支两条线”的财政原则，出让所得的土地价款直接进入地方财政专用账户，银行对此很难进行有效的监管，部分地区借土地储备贷款为名，行政府财政融资之实，利用政府职权违规骗贷的现象也是时有发生的。3.土地评估价格失真，地价高估普便尽管在2003年中国人民银行进一步加强房地产信贷业务管理的通知中规定对于土地储备机构发放的抵押贷款额度不得超过所购土地评价估值的70%，但在实际操作过程中，估价机构缺乏独立性，在各种条件的影响下经常将土地价值高估，从而给银行发放贷款增加许多风险。4.宏观调控影响巨大控制土地与资金的供给始终是国家宏观调控的两大目标，因此宏观调控对土地储备机构融资产生了乘数效用，在信贷、土地双紧缩的背景下，土地储备机构将面临高额贷款利息与储备土地积压的双重风险，化解难度很大。（三）预收土地款预收土地款是土地储备机构先与受让人签订土地出让合同，预收土地受让人的款项，然后再向被收购的土地原使用人进行收购。预收土地款虽然风险较小，能筹集较多的资金，但缺乏法律保障，土地拍卖极易引起纠纷不利于土地储备机构产生收益，不利于实际操作。四、不同城市土地储备制度融资方式的比较（一）兰州市土地储备制度融资方式分析1.协议储备战略框架协议：土地储备中心与县区政府在基础设施等方面达成战略合作协议，以意向书的形式确定在未来时间进行特定地块的土地开发。实践往往对以后土地储备不产生实质影响，存在极大的不确定性。红线储备：项目选址定点，再办理土地储备手续，以政府土地决策机构（市土地管理领导小组）指示，规划部门现行以项目用地形式给土地储备或一级开发主体选址定点，已规划部门许可条件的门槛，变相的提前把土地框给储备中心。这种模式因在政策边缘，目前很少出现。2.货币储备根据土地储备管理办法，依法直接收回或收购国有土地。土地储备中心职权范围内的储备行为。3.土地置换土地置换，限于“退二进三”破产关闭企业，国有土地收回等。土地置换是指土地储备中心按照城市土地储备计划，在进行土地储备的过程中，为了节省土地收购费用、安置现有土地使用者，用已经进入土地储备的土地置换使用者目前使用土地的行为。（1）土地置换的适用条件，土地置换对土地储备中心来说，是一种比较好的土地收购方式，因为它无需动用大量资金就可以完成土地的征购和整理工作，但是要想进行土地置换就必须满足一定条件：一是土地储备中心手中必须有合适的土地可供置换，并且可供置换的储备地块规划已经完成，可以进行出让；二是土地使用者愿意进行土地置换，如果仅是土地储备中心单方愿意，土地置换是无法完成的。（2）土地置换的特点：一是节省资金，由于土地置换是用地换地不需要向土地使用者支付土地使用权征购费用、拆迁补偿费等；二是置换过程复杂，要想进行土地置换，土地储备中心一定要和土地使用者进行全面而详细的谈判，涉及土地评估、项目评估、合同谈判和签订等过程，置换过程相对比较复杂；三是风险低，土地置换不需要巨额收购资金，因此就没有涉及利息等财物费用，土地储备中心就不会出现资金周转苦难的情况，所以财物风险比较小。4.目前兰州市土地储备制度融资方式存在的问题目前的实际情况是兰州市基础设施偿债来源 都来自土地储备收益，兰州市城投公司资产负债律达90%以上，目前本身资产状况无力再以“高负债，广储备”模式发展。单纯靠银行贷款解决土地储备资金显然不够。关键问题是随着土地储备开发成本的攀升，以及土地报批手续的审核难度加大，土地储备受益下降，兰州市财力弱小，靠土地储备收益拉动地方基础设施建设的模式蕴藏着巨大的财务风险。5.兰州地区土地储备制度融资方式创新（1）土地信托土地信托是指土地储备机构以自己的名义，将储备的土地委托给专门的信托公司，由信托投资公司作为受托人，负责信托土地开发融资活动。是政府与信托公司的授权委托关系，本源上是土地所有者与信托公司的授权委托关系。兰州大砂坪土地以及开发地块位于109国道南侧，总面积约3000亩，距市中心直线距离约4公里，涉及拆迁、补偿、市政配套设施建设、生态环境治理等，经测算，总投资约20亿元，建设周期为3年，项目总收益约5亿元。根据兰州市土地储备开发项目具体情况，拟提出如下银信理财产品连接重点项目信托贷款融资建议。方案总体思路：信托有限公司与商业银行结成银信合作战略联盟，通过银行发行人民币集合理财计划募集资金，委托给信托公司设立单一资金信托方式，将信托资金以对市财政募集信托资金保证项目建设如期正常进行，信托期限可以根据每个项目具体情况设定，一般为1-5年，总规模为不超过20个亿元，一次或分期逐步还款。信托期限届满，借款人归还本息。具体方案：兰州市城投公司为本次信托融资的主体。商业银行为委托人，即唯一受益人，整个信托融资方案的最终委托人为购买银行集合理财产品的广大社会投资者。具体担保市里的国有资产公司承诺将贷款资金及利息纳入公司年度财务预算，并出具承诺函。信托融资的总规模为20个亿元。信托融资期限为1-5年，具体项目的规模和期限结构由三方根据项目资金需求情况商榷确定。本项目融资成本以中国人民银行公布的同期贷款基准利率为参考，考虑发行当期市场资金价格情况，最终由市财政和商业银行以及中原信托协商确定信托资金主要用于补充财政投资的重点项目资金。融资方式采取全国代理发行和银信理财产品连接信托贷款两种，其采取有确定的商业银行为发行保管银行，可选择在项目公司所在地银行分支机构办理相关业务。信托公司负责管理信托事物，对项目进展情况、借款人以及市财政的财务状况、资金使用情况等进行监控并定期披露信息。根据合同约定收取利息，具体收息时间协商确定，由信托公司根据合同约定向受益人分配收益，具体分配时间协商确定。信托计划期限届满，借款人分期分批向中原信托归还融资本息，由中原信托向商业银行分配本息，最终商业银行向投资者派发投资收益及本金。（2）土地基金土地基金是指由政府委托的公司法人设立，以土地资源为载体，通过对外发行以出让土地的未来收益（现金流）为担保的土地收益凭证，向大众募集资金，然后将募得的资金委托给土地储备主体，进行城市土地开发、经营等土地整理工作，土地的出让、出租等所获得的收益都进入土地基金，并根据土地收益凭证进行收益分配。特点：现金流稳定；债务风险低；期限长；规模大。8政府作为公共管理者，在市场经济条件下对国有资产运营管理只能通过市场的手段，在平等的民事领域。政府委托国有资产公司作为发起人，相应地由该公司法人作为承担责任主体，政府不承担发起责任，只承担出资人责任，不得干预公司具体业务。发起人的法律地位必须是独立的，发起主体法律关系必须明晰。上述土地基金，发起人与投资人的关系本质是以预期土地收益权为担保的债权债务关系，由于预期土地收益权不属于土地用益物权的范畴，故期权为担保的债权债务关系对债权人并无实质性保障，投资者的利益保障及基金资产的风险隔离制度必须到位，是土地基金成败与否的前提所在。土地开发利用融资模式，建立土地开发投资基金，以国有资产管理机构下属的公司及信托投资公司和其他公司作为发起人设立土地基金，基金则委托专业机构(担当基金管理人)来管理运作。土地储备中心只作为资金使用者，将募集到的资金用于土地收购，整理，储备和土地开发。资金来源可以是财政收入，银行贷款以及通过公开发行基金单位凭证，向保险基金、社保基金等公共基金配售募集资金。兰州市2009年土地存量摸底统计，全是存量储备地共约3.2万余亩，市土地储备中心储备库中约2.8万余亩。特殊的地理位置，地貌特征，使得土地供应异常紧张，供需严重不足，直接导致同类城市中兰州地价房价偏高。市委市政府提出建设“兰北新区”战略构想，中川镇、秦王川、兰州北山、榆中三角城一带进行大面积土地开发，初步构想约268平方公里移山造地，先期进行地质灾害治理，建设目标为生态恢复示范区，一次土地开发资金需求巨大，土地开发空间大，土地储备较为集中，土地市场需求量也很大，为深入进行土地开发基金试点提供了先决条件。（3）土地债券土地债券是指政府委托的公司法人为筹措土地收购整理资金，以储备土地或政府制定范围的土地作抵押，而向投资者发行并承诺以一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证，土地债券发起人应为能独立承担民事责任并能独立支配募集资金的公转私法人。9土地债券的特点：一是资金来源广，土地债券的投资者分布在社会各领域、各阶层，不仅包括银行等金融机构，也包括众多中小投资者，拓宽了城市土地储备的融资渠道；，二是融资期限较长，土地债券是直接从投资者手中融通资金，相对于银行贷款而言，融资成本优势在于融资期限一般较长：三是灵活性强，土地收购储备的运作过程较长，其资金需求具有长期稳定的特点，发行机构可以根据资金需求来自主确定，种类多，选择余地大，较其他模式相比灵活性比较强。例如可收回债券，易于调节资本结构。土地投资价值和稀缺性增值潜力易为大众接受；缺点在于限制性条款较多；审批手续繁琐；融资数量有限。兰州市土地储备机制中兰州市土地储备中心与兰州市城市发展投资有限公司“两块牌子，一套人马”将土地储备融资运营职能合为一体。10（二）岳阳市土地储备制度融资方式分析1.财政拨款方式岳阳市在土地储备运行初期，由于土地出让量少，土地征购和土地前期开发量大，必须依靠政府的财政拨款作为启动资金以保证土地储备的正常运行。岳阳市财政2003年拨付5000万元作为岳阳市土地储备的启动资金，经比较岳阳市土地储备的启动资金比其他城市土地储备启动资金多，说明岳阳市政府对于土地储备工作的重视非常大。随着经济建设的高速发展，岳阳市财政所面临的是城市的整体投资，要顾及到许多方面，且由于财政拨款的不确定性、数量的有限性以及土地价值大和交易周期长等特点，随着土地储备工作的向前发展，尽管岳阳市土地储备的财政拨款相对较多，但还是越来越不能满足土地储备资金的需求。11岳阳市土地储备中心从2003年成立至2007年第三季度，累计收购土地137宗，收购土地面积274.94公顷，收购成本接近5亿元，很显然，紧靠财政拨款只是杯水车薪，其他融资渠道筹集资金也是非常必要的。2.银行贷款方式目前，岳阳市土地储备中心的资金来源主要是商业银行贷款，截至2007年第三季度，贷款总数达2.8个亿，占岳阳市土地储备中心营运资金的59.57%。从表面上看，通过银行贷款，岳阳市土地储备中心实现了“借鸡生蛋”和“欠债平衡盈余”的资金积累，然而这也产生了问题。（1）银行贷款期限与土地储备的运营周期不配套。银行贷款周期一般为0.5-1年，而土地储备的运营周期一般为2-5年，由于其运营周期的不配套，限制了银行贷款作用的有效发挥。12（2）银行有限的放贷能力限制了土地储备的进度。银行本身的放贷额度和期限都有限制，这往往不能按土地储备机构的运作需要，及时、足额地发放贷款，且银行从风险管理的角度出发，不可能将大量的资金投向土地储备工作，因此，仅靠银行贷款难以满足土地收购、旧城改造等资金需要。2003年6月，中国人民银行出台了121号文件，严格了对土地储备机构的支持条件，明确规定了土地储备机构进行土地储备贷款，必须具备贷款额30%以上的自有资金，且贷款的期限最长不能超过2年，使得这种限制更为明显13。（3）银行贷款政策受金融政策和经济环境的影响较大，贷款来源不稳定。在土地储备机构的运行过程中，无论是土地的收购、调整、储备，还是土地的出让都必须畅通无阻，否则就会出现资金循环链断开，资金紧缺的局面。随着银行对土地储备机构放贷要求的日益规范和严格，一旦外部经济环境出现低迷，银行就会收缩对土地储备机构的资金支持力度，影响土地储备机构的运行计划的实施。与此同时，外部环境的低迷首先表现为经济发展变缓，消费主体对土地需求降低，地价也会随之下降，导致土地储备机构的主要资产（土地）价值“缩水”，抵押贷款数额减少。最后，外部环境的低迷还会使土地出让成交量减少，土地收益积累减少，相应的土地储备量增加，积压贷款额上涨，土地储备机构将背上沉重的利息负担。（4）商业银行贷款的利率的提高，增加了资金成本。据了解，截至2007年第三季度，岳阳市土地储备资金贷款规模近3亿元，每月付息约为150万元，可见贷款利息是一项非常沉重的财务负担。从长远看，贷款利率高、期限短、数量大、财政支持不稳定等因素都会给土地储备工作带来较大的财务风险。特别是随着近两年央行对银行贷款利率的几次提高，土地储备机构不仅利息负担加大，而且随着利率水平的提高，贷款项目的平均成功率会下降，申请项目的平均质量也会下降，在信息不对称的情况下，土地储备机构的贷款难度也将在一定程度上增加14。3.土地经营收益融资方式按照我国财政实行的“收支两条线”的管理体制，城市土地一级市场出让收入和土地储备、开发支出均由财政负责。土地出让收入扣除土地出让成本，即为土地出让增值收益，是政府实施土地储备制度后国有土地的有效增值额。为了使土地储备事业良性发展，岳阳和全国绝大多数地区一样从每年的储备土地经营收益中提取不少于5%10%的资金作为土地储备的专用资金，专项用于土地收购储备。岳阳市土地储备中心从2003年成立至2007年第三季度，已经出让了相当数量的城市土地，共计111宗，净收益高达5亿多元，为城市建设积累了一定的财政实力，可用于城市基础设施、公益事业建设和形成土地储备基金。但从总体来看，土地经营收益这种融资方式尚缺乏规范化和制度化，不足以成为岳阳市土地储备主要而稳定的资金来源。4.土地预出让融资方式为了拓宽土地储备的融资渠道，加大土地储备工作力度，岳阳市土地储备中心采取了土地预出让的操作方式，2004年岳阳市在刘山庙整体开发项目中开创了湖南省通过土地预出让招筹资金的先河，为全省各市区的土地储备工作树立了榜样。其具体操作如下：根据意向性用地单位的申请，经审查初步拟定项目可行后，让该单位参与储备土地的前期开发整理工作，有岳阳市国土资源局与意向性用地单位签定前期开发垫资框架协议，并发布预出让公告，用所垫资金进行征地、拆迁、土地收购以及必要的前期开发，待土地达到供地条件后，再推向市场，前述意向性用地单位在同等条件下有优先购买权。所签订的框架协议大致包括以下内容：一是项目垫资金额数；二是所垫资金专项用于土地收回、征地拆迁和前期开发；三是所垫资金及同期贷款利息；四是项目其他一些具体的约定。通过土地预出让融资方式，大大减少了岳阳市土地储备资金压力。尽管土地预出让筹资是一条风险较小，能够筹措大量资金进行土地收购储备和前期开发的融资渠道，但也存在着一些不足：一土地预出让招筹资金还未制度化和规范化，缺乏法律保障；二如果地价上涨，土地出让收益就会减少；三此种方式是有意让土地受让人提前垫资，在土地拍卖出让后容易引起经济纠纷，从而对土地储备机构的收益产生一定影响；四如果地价上涨，土地储备机构就会失去涨价的机会，不利于以招标、拍卖方式出让土地，容易产生“暗箱操作”；五由于土地的出让成交价与储备土地收购成本相差较大，容易造成被储备土地单位的心理不平衡，给实际操作带来一定困难。（三）浦东土地储备制度融资方式分析从目前来看，虽然各地土地储备的具体模式和功能定位存在差别，但资金的筹集方式却基本相同。浦东新区土地储备资金的来源不外乎三种：政府财政拨款、银行贷款、土地储备收益。1.政府财政拨款方式在土地储备制度运行初期，由于土地出让量少，土地征购和土地整理量大，必需依靠政府的财政拨款作为启动资金，具有以下特点：无偿性，土地储备是政府行为，政府通过无偿拨款支持土地储备机构实施土地征购与储备的任务，并以此作为拥有对土地储备机构经营土地收益的支配权的基础；无风险性，因为既不用归还本金，又不用承担利息，所以财政拨款没有任何财务风险；不确定性，政府对土地储备机构的拨款受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，政府对土地储备机构的拨款多少受诸多因素的影响，最后拨给土地储备机构的款额没有连续性；数量有限性，政府财力有限，分配给土地储备中心的财政拨款数量有限，加之土地价值大和交易周期长等特点，政府财政拨款很难满足土地储备需求；拨款时间和交易时间的错位性，政府拨款一般是前一年度的年底做计划，然后拨款，但拨款时间往往与土地储备所需资金的时间不一致，不利于土地征用和储备目标的实现。政府拨付的启动资金是一种财政拨款筹资，是城市政府为支持土地储备制度运作，实现政府有效调控城市土地市场的目的而进行的财政拨款。另外，在国家或者地区经济形式发生变化，从其他融资渠道难以筹集资金时，政府进行财政拨款，以保证城市土地储备制度的正常运转也显得非常必要。然而这部分政府拨付的资金与资金占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比而言，仍然是杯水车薪，数量有限，而且这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金投入没有连续性和稳定性，另外拨款时间和交易时间的错位性，拨款时间往往与土地储备所需资金的时间不一致，这个不一致不利于土地征购和储备目标的实现，因此政府财政拨款很难满足土地储备需要。浦东新区设立土地储备专项基金不能等同于一般意义上的土地基金，它的最大功能是将不同时期、零散的土地收益及其他多渠道资金有目的的归集起来，委托给专业管理机构管理，帮助提高各类资金的运作效率，达到储备资金的保值、增值的目的。同时也能利用土地储备资金的平台，扩大对外多元化筹融资功能，为新区的土地储备提供长期稳定的低成本资金。更为重要的是政府可以通过土地储备专项基金这个融资平台，理顺土地储备资金管理运行机制，对土地开发进行市场化的调节，最终达到土地资源合理开发与利用。2.贷款融资方式贷款筹资是土地储备机构向银行等金融机构通过贷款方式融通资金，其中银行贷款筹资，指土地储备机构向银行通过贷款方式融通资金，或采取项目抵押，以已拆平地块抵押进行贷款融资。目前根据了解到的情况，全国各地土地储备中心的资金来源主要均是银行贷款，上海市土地发展中心的资金来源有60%以上来源于银行贷款。2005年浦东新区土地储备项目总投资近70亿元，通过财政拨款仅为5.55亿元，其余均要依赖银行贷款。15银行贷款筹资的特点是：一是可获得方便的结算服务。土地储备中心利用银行贷款筹资，在贷款获准后，即以客户的名义在银行开立贷款账户，用于贷款的提取、归还和结存核算。二是成本比较高。银行有较好的信用，但银行作为企业追求利润最大化，利息负担相当重。三是风险高。由于地价随市场的波动而变化，土地储备制度的运作也受市场波动的影响，有可能难以按时偿还银行贷款，由此引发财务危机。四是贷款期限与储备周期有矛盾。主要表现在商业银行贷款的期限与土地储备期的不匹配。按照央行规定商业银行提供的土地储备贷款最长期限为两年，而土地储备要完成土地征用及平整后转让，资金占用时间都较长。这种融资期限与储备周期的不一致性，导致土地储备机构资金出现困难。由于储备资金需求量大，银行贷款毕竟是市场行为，借贷金额有限，利息支付重，如果向银行借贷过多，将增大储备成本，影响经营土地的效益。贷款融资还面临着许多政策性难题：针对我国当前最主要的三大类房地产信贷，有银行业人士表示，房地产贷款的风险实际上在很大程度上维系在土地储备抵押贷款上。据中国人民银行2005年初的一份报告显示，2005年1季度末政府土地储备机构贷款余额达到950亿元，几乎占到地产开发贷款科目的一半。央行在2004中国房地产金融报告中明确强调，“土地贷款尤其是政府土地储备机构的土地信贷增长幅度过快，并蕴含相应风险，应予以适度控制”2004中国房地产金融报告提示：银行土地开发贷款面临四方面风险，一是土地储备中心资产负债较高，二是银行难以对土地储备中心进行有效监管，三是银行向土地储备中心发放的贷款没有有效的担保措施，四是土地储备中心的运营风险。对此国土部有人士表示，一些城市，依靠土地储备抵押贷款，通过贷款发展城市，通过发展又抬升楼市，循环往复，在繁荣中潜藏着隐忧，如果房地产市场一旦出现停滞迹象，各个环节都将受到冲击。现在各大相关主管部门已经形成共识，对土地储备抵押贷款应该纳入合理的轨道之中。2005年6月13日央行上海分行的上海市信贷投向指引明确指出上海市各金融机构要加强对政府土地储备机构贷款的管理，严格遵守人民银行有关贷款期限和成数的规定，适当控制对政府土地储备机构的贷款规模，审慎发放此类贷款。同时，在土地金融政策的各种争论中，有一个焦点是针对目前的土地储备制度，土地金融作为房地产融资链条第一环，被业界广泛视为房地产业的暴力根源，也因其纠缠了地方政府、开发商和银行等各方的相关利益。不少专家认为土地储备中心作为政府部分职权的代理机构，并不拥有土地使用权。一些地方土地储备机构却将收购、回收的土地办理了以土地收购储备中心为使用者的土地使用权证，到银行办理抵押贷款。由于其特殊的地方政府担保背景，各银行都倍加青睐，成为“双保险”。为规范这一市场，“国六条”16 出台后不久，银监会主席刘明康即明确指出，“商业银行要停止与各地政府签订授信合作协议。”国土资源部也在近期传出消息，关于土地储备制度改革的方案正在研究中，新的土地储备管理办法将从法律上明确土地收购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系。目前普遍存在的“储备土地抵押融资”将以此为据受到限制。央行发布的关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知中明确规定，各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在土地储备机构贷款管理办法颁布前，审慎发放此类贷款，并且对土地储备机构发放此类贷款，并且对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年，这无疑提高了通过贷款筹集土地储备资金的门槛。3.土地储备收益方式土地储备收益是指通过招投标方式实现土地使用权转让，获取收益。由于土地储备是一个长周期的过程，土地出让收益是远期的、潜在的，而储备资金的需求却是当前的、现实的，二者衔接起来存在明显的时滞，另外部分地方政府可能会受当地眼前利益或局部利益的影响，不愿意拿出一部分土地基金，即使愿意也可能拿出很小的比例，这是难以解决问题的。（四）雅安市雨城区土地储备制度融资方式浅析1.雅安市实施土地储备制度的背景宏观背景：一是中央国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115号）的明确要求。在此号召下，全国个大、中城市根据各自的具体情况，纷纷进行了土地使用制度改革，建立、推行了土地储备、整理制度，至2002年上半年止，全国已建立各级土地储备中心2000多个。各地通过实行土地储备制度，有效盘活了城市存量土地，为城市建设筹集了充足的资金，大大推动了当地城市建设和社会经济的发展。二是WTO的加入和全国的经济迅速增长要求土地供应体制进行创新。加入WTO后，中国经济面临一个全新的对外环境。首先是土地利用置身全球的大格局之中，土地资源的配置将在更自由、公平的环境中进行，我们必须根据WTO对产业结构的影响，在土地资源配置时充分考虑市场导向、充分考虑全球经济格局中的比较利益和国际分工，同时要加强对市场变化的预测，增加土地资源配置的灵活性，建立能适应市场瞬息万变的土地供应模式。但是，因为土体不具备完全市场竞争的条件，土地利用不但追求利润最大化，还兼顾社会效益、生态效益和国家安全。因此，即使在加入WTO后，土地资源配置仍要坚持市场调节和政府调控相结合。三是国家新的政策和法律法规的实施以及严格控制土地一级市场的相关措施的完善为土地收购储备提供了广阔平台。特别是1999年1月1日开始实施的新土地管理法将利用存量土地的权利和收益留给地方，从而使存量土地、闲置用地成为增加土地市场供给的主要来源。但是，闲置土地、存量土地大部分都掌握在开发商和企业手中，政府要通过内部挖潜盘活存量土地，要消化、处置闲置土地，实行科学的土地收购、储备和供应是必然趋势。微观背景：随着雅应安市雨城区经济的发展和城市的扩展，土地供应和利用问题日益凸现，也要求进行城市土地储备。一是划拨土地使用权擅自进入市场的现象普遍存在。随着雨城区城市建设的投入加大，城市基础设施，特别是道路、农贸市场、车站、文化娱乐等设施不断完善配套，多层次的商业服务中心逐渐形成，用地需求增加。在这种情况下，一些国有划拨土地未经批准，就擅自开发转让或出租。违法投资交易的存在，导致国有土地资产流失，并扰乱了土地市场。二是出让土地擅自改变用途现象频繁发生。一些单位或个人以生产和公益事业需要为名，取得项目计划，利用协议出让或划拨方式在公路两侧获得工业和综合用地后，不按项目计划用途用地，改而进行房地产开发，建成商住楼出售或出租谋取暴利。还有的单位或个人对土地管理法认知不清，未经土地管理部门批准，擅自改变用途，索取暴利。三是城乡结合部及规划区范围内的集体非农建设用地擅自进入市场现象严重。由于城市功能辐射，城郊结合部的土地增值，在经济利益驱动下，集体和个人将集体所有的建设用地以转让、出租、入股等形式进入市场。例如有的业主把自己多余的住房简单装修后进行出租；又如集体和村民个人常常违反土地管理法规定，以办集体经济实体或个人改、扩建为名增大用地规模，开发商住综合楼进入市场。四是旧城改造用地不够完善。地方政府为了加强城市建设，必须完善城市基础设施，但在雅安，地方财政无力承担巨大的基建支出，因而便采取“借鸡下蛋”的办法，出市统一建设办公室管理，交由开发商拆迁旧城开发房地产，未算清土地资产账，开发商出售房屋迟迟不办理用地手续，甚至有的用户多次上访。五、企业改制土地处置不够规范。当前相当部分临近破产的国有企业，在改制中并没有按照程序，依法界定土地产权，评估土地资产，通过出让、转让等方式处置土地，把获取土地收益优先用于安置职工，以促进企业转换经营机制。而是在企业转、包、租、卖的同时，直接将收益用于安置职工、养老保险、偿还债务等，土地资产管理不够规范。2雅安市雨城区土地储备制度融资方式的运作雅安市土地整理储备中心是接受政府委托从事土地收购、储备工作的职能机构，基本职责根据产业结构调整、土地利用规划和土地市场供应现状，制定土地收购储备计划，适时收购、储备土地，并将经过开发或不经过前期开发的储备土地公开供应。同时，土地整理储备中心又受政府、其他单位或个人委托，承担土地使用权公开招标、拍卖的服务性工作，办理土地使用权转让、出租、抵押、租赁、登记发证等服务性工作。可见，雅安市雨城区的土地储备机构既承担着土地整理储备的具体工作，又是一个服务性的机构。雅安市土地整理储备中心属于政府主导性质。政府明文规定，雅安市雨城区范围内所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系，由土地储备中心开发后统一向市场提供，其他任何单位、个人都不能收购土地，也不能供应土地，划拨土地使用者也不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。雅安市雨城区土地储备范围：在城市总体规划和土地利用规划确定的城市建设用地范围内，政府统一征用的土地；依法无偿收回的国有土地如土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期未获批准的土地；违反土地管理法律法规，依法没收的国有土地如示经原批准机关同意，超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的土地闲置两年以上的划拨土地；依法有偿收回的国有土地如因实施城市规划进行旧城区改造或公共利益需要，经原批准用地机关或有批准权的人民政府批准依法回收的划拨土地或出让土地等。雅安土地整理储备中心的一般作用如下：首先申请凡列入收购储备范围内的国有土地，其土地使用权人持有关资料向市土地储备中心提出土地储备申请，逾期不申请的由土地储备中心向有关部门申请；经对储备土地权属、面积、用途、四至及地上建筑物等情况进行调查，并申请土地管理部门和房产管理部门对以上情况进行审核；市土地整理储备中心根据土地储备计划和被收购土地的具体情况，向市城建规划部门征求详细规划意见；根据审核情况，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；拟实行土地置换的，需测算相关地块的置换费；土地整理储备中心提出土地收购的具体方案，进行报批；批准后，将土地收购方案予以公告；公告期满后，无权属争议的签订合同进行收购。如图：雅安市雨城区土地储备运作流程图。 申请收回权属核准征询意见测算费用交付土地方案报批权属变更收购补偿签订合同公 告 图1雅安市雨城区土地储备运作流程图五、拓宽土地储备制度融资新途径目前我国由于资金不足，使土地储备