丽江市重点生态功能区开发模式创新研究.docx

丽江市重点生态功能区开发模式创新研究 摘要：丽江作为滇西北森林及生物多样性生态功能区的重要组成部分，如何创新发展模式具有重要意义。通过考察本区域的社会经济发展现状并结合本区域的资源禀赋，提出应该走休养型的开发模式。通过这种开发模式，可以有效破解当地所面临的生态、民族和贫困问题，对保障长江中下游的生态安全将起到不可估量的作用，对国家重点生态功能区的发展建设也有一定的启示意义。 下载 关键词：丽江；生态功能区；休养型开发模式 基金：教育部人文社科基金一般项目“生态经济学视角下滇西北地区特色城镇建设与多维减贫协同机制研究”（14YJC790172）。 1 研究背景 近年来，生态文明建设和生态功能区的开发逐渐成为理论研究和经济实践中的热点问题。十八届三中全会提出“围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”；2014年中央经济工作会议将“环境承载能力已达到或接近上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式”作为经济新常态的特征之一。2015年1月习近平总书记在视察云南时明确提出云南要努力成为“生态文明建设排头兵”。 丽江地处横断山脉中部，“三江”上游，是藏族、白族、纳西族、彝族、傈僳族等多民族聚居区。属于滇西北森林及生物多样性生态功能区的重要组成部分（其中玉龙县和宁蒗县分别属于国家级和省级重点生态功能区），是国家重要的生态安全屏障，“三江并流”世界自然遗产和“丽江古城”世界文化遗产所在地，境内拥有拉市海高原湿地、玉龙雪山、泸沽湖等多处自然保护区以及黎明老君山国家地质公园，具有极高的生态价值。丽江如何落实国家和云南省的主体功能区规划，不仅关乎本地经济社会的发展，同时由于生态产品的公共品属性，该地区的和谐发展具有超越本区域的外溢效应，因此探索该区域的开发模式对于推进包括生态文明建设在内的政府治理体系和治理能力现代化有重要的实际应用价值。 2 研究区域的经济社会发展现状 玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县总面积12 546平方千米，玉龙纳西族自治县位于青藏高原东南边缘横断山地向云贵高原过渡的衔接地段，兼具横断山峡谷和滇西高原两单元的地貌特征，有山地、岔地（坝子）、河谷三类地貌。宁蒗地处滇西北横断山脉中段，地势西北高而东南低，境内山峰林立，沟壑交错，属典型的山原地貌。绵绵山自北向南纵贯全境，以西属金沙江高山峡谷地貌，以东大部属山原区，山势较浑厚。主要高原平坝分布于这一带，较大的有永宁坝（面积56.5平方千米）、白渠坝（县城坝，面积20.5平方千米）、红桥坝（面积20.4平方千米）。玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县境内拥有玉龙雪山、泸沽湖、虎跳峡、长江第一湾、拉市海、宝山石头城、东巴文化、白沙壁画等旅游资源和人文资源，还有滇金丝猴、中华秋沙鸭、南方红豆杉、滇山茶等野生动植物资源。 纳西族和彝族分别为玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的主体民族，其他民族还有汉、傈僳、藏、白等多个民族，总人口48万多人。 该地区作为川滇森林及生物多样性国家重点生态功能区的重要组成部分，是世界上生物多样性和民族文化多样性最丰富的地区之一，也是我国水能资源、有色矿产资源和生态景观资源最富集的地区，一方面有着发展特色经济的巨大潜力，另一方面生态环境保护的任务和形势不容乐观，可以说该区域是一个集边疆、山区、民族、宗教、贫困“五位一体”的区域，维护社会稳定、实现经济发展、搞好民族团结、保障生态安全等多种功能在此叠加。 近年来尽管两地的经济发展速度较快，但由于底子薄、基础差等原因，目前玉龙县和宁蒗县的人均GDP、城镇化水平还较低。 3 重点生态功能区的开发原则 3.1 严格管制原则 对各类开发活动进行严格管制，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害生态系统的稳定性和完整性。实行严格的行业准入环境标准，严把项目准入关。 3.2 有限开发原则 开发矿产资源，发展适宜产业和建设基础设施，都要控制在尽可能小的空间范围之内，并做到林地、草地、湿地、水面等绿色生态空间面积不减少。新增公路、铁路建设规划必须严格执行环境影响评价制度，应事先设置动物迁徙通道。在有条件的地区，要通过水系、绿带等构建生态走廊，避免形成生态孤岛；严格限制开发强度，腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。城镇建设和工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇集中布局、据点式开发，防止成片蔓延式扩张。工业开发区要逐步改造成为低消耗、可循环、少排放、零污染的生态型工业区。 3.3 适宜性原则 坚持特色，充分发挥区域比较优势，因地制宜科学谋划区域产业布局，宜农则农、宜工则工、宜林则林、宜游则游。推进形成各区域特色鲜明、优势互补、分工有序、共生共荣的区域经济格局。在不损害生态系统功能的前提下，因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、休闲农业等产业，积极发展服务业，根据不同地区的情况，保持一定的经济增长速度和财政自给能力。 3.4 集约开发原则 在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设，重点规划和建设资源环境承载能力较强的县城和中心镇，提高综合承载能力。引导一部分人口向城市化地区转移，一部分人口向区域内的县城和中心镇转移。生态移民应尽量集中布局到县城和中心镇，避免新建孤立的村落式移民社区。 4 开发模式创新：休养型开发模式 何谓休养型的开发模式？休养即休息调养的意思。也就是说作为重点生态功能区的玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县，必须走出一条与其他地区不同的发展道路，要在休养中发挥好保护生态环境的主体功能，同时又要解决当地民众的发展难题，合理设计产业、人口、扶贫、政府职责等方面的政策。 生态功能区休养型开发模式的的基本思路如下。 4.1 构建哑铃型的产业政策 要大力发展以生态农业和高原特色农业为特色的第一产业和以旅游业、民族文化、生态观光为主要内容的第三产业，同时围绕第一、第三产业发展相配套的或与当地资源禀赋相适应的第二产业。具体来说，第一产业方面，要强化生物资源的保护，认真实施滇西北生物多样性保护行动计划，在保护物种资源的基础上，探索合理的野生动植物驯化和产业发展道路，加大对特有、濒危生物资源的人工培育繁殖，发展以特色中药材、花卉、食用菌、林果、特色畜产品为重点的高原特色生态农业；第三产业方面，大力发展以当地自然景观和民族文化为特色的旅游观光产业。进一步加快以自然、文化遗产为重点，历史文化名城和民族风情、自然景观为特色的旅游开发和建设，深度开发和提升融合少数民族风情的生态旅游精品，把玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县建设成世界知名的民族文化生态旅游区，中国大香格里拉旅游区的核心区域。深度挖掘玉龙雪山、泸沽湖、虎跳峡、长江第一湾、拉市海、宝山石头城、东巴文化等现有的旅游资源潜力，向自然景观注入民族文化意蕴，提升现有旅游产品的竞争力和独特性。将民族文化产业化，挖掘纳西族（含支系摩梭人）、彝族特有的民族文化和民族风情，引入有实力和经验的公司和导演团队，以产业化的思路运营民族文化产品，在丽江本地运营成功后可以考虑进一步推广到其他大城市特别是重点客源城市，实现文化产业和旅游产业的协同发展。第二产业方面，围绕第一产业和第三产业发展相配套的高附加值的加工业，如对农业品、药材、民间手工艺品的加工。目前，玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的加工业主要停留在对初级品加工的水平上，产品的加工水平低、深加工产品少、效益低下、没有形成品牌效应，第二产业要在提升加工层次和形成品牌和规模效应上下功夫。另外，需要加大在基础设施、公共服务、交通运输等方面的建设。目前，和其他地区相比，玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的经济发展水平总体较低、城镇规模小、空间结构分散，基础设施建设和公共服务水平严重落后，要争取中央和省里的支持，在保护生态环境和尽量减少挤压生态空间的基础上加大对基础设施和公共服务的投入。在资源禀赋好的区域可以适度开发矿产资源和水能资源。 4.2人 制定与主体功能区定位相适应的人口和民族政策 人口政策方面，为减轻经济开发对生态功能区尤其是承载能力比较弱的地区的生态破坏，发展生态功能区的职业教育和技能培训，提高劳动者跨区域就业的能力，加快生态功能区区域移民搬迁，将不适合居住和开发的区域、森林和野生动植物保护区的居民外迁，减少社区居民对生态功能区的干扰和破坏。切实降低生育水平，实施必要的人口退出政策，本着个人自主自愿的原则，鼓励人口到重点开发区域就业并定居。通过生态移民、工程建设移民，逐步实行有序人口外迁，使本区域人口限制在承载限度内。加强职业教育，鼓励职业学校积极参与农村劳动力转移培训和农村实用人才培训，使本区域人口具备相应的素质和能力，切实增强劳动力流动和转移就业的能力，提高人口综合素质和人力资本水平。 民族政策方面，着力解决少数民族聚居区经济社会发展中的突出民生问题和特殊困难。优先安排与少数民族聚居区群众生产生活密切相关的农业、林业、旅游、教育、文化、电力、交通、扶贫开发等项目，解决人口较少民族、特困民族的脱贫致富问题，加大扶贫开发整村推进力度。积极推进少数民族地区农村劳动力培训转移就业，鼓励和支持非公有制经济的发展，最大限度地为当地少数民族群众提供更多就业机会，扩大少数民族群众的收入来源。对少数生存环境恶劣的贫困人口，要努力创造条件，实施异地扶贫。补偿对因保护重要野生动植物资源和自然文化遗产而造成的财产损失、农业生产损失和收入减少。 4.3 要转变政府职能，努力创建“滇西北生态经济特区”，建设与生态功能区定位相适应的制度环境 生态功能区的地方政府管理职能要适应对当地主体功能的定位，不能把政府管理职能的重点放在产业开发、招商引资、追求税收增长等经济发展方面，而应将当地政府工作的重点转移到对生态环境的养育上来。同时，为了使生态功能区地方政府从经济增长和财政收入的压力中解脱出来，国家要通过转移支付、专项补贴等多种方式确保生态功能区的地方政府的正常运转和生态环境保护功能的发挥。生态功能区的地方政府机构设置，也要走出与其他地区行政管理体制高度同质化的束缚，根据各自的工作重点和需要设置相应的管理机构。要完善对生态功能区所在地地方政府的考核评价体系，以新的政绩指标代替GDP指标对地方政府进行绩效考核，破解简单以GDP论英雄的问题，提高生态效益、资源消耗、公共服务等指标的权重，引导和激发生态功能区的地方政府正确履行职能，切实体现国家对当地的生态功能区的主体定位的要求。 5 结 语 毋庸置疑，创新生态功能区的开发思路，发展休养型的开发模式，对于促进玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的发展具有十分重要的现实意义。首先，促进当地的生态环境的保护和修复。该地区生态环境非常脆弱，一旦被破坏就很难恢复。大力发展第一产业和第三产业，同时适度发展相配套的第二产业的哑铃型的产业结构，发展生态农业和生态旅游业，是一种尊重当地资源禀赋的发展模式，有助于当地走出一条有特色的、人与自然和谐相处的可持续发展之路。其次，促进当地的民族团结和减少贫困。通过制定与主体功能区定位相适应的人口和民族政策，有助于各民族的繁荣和发展，加快当地少数民族脱贫致富的步伐，促进当地人民生活水平的提高，对当地消除贫困和实现全面小康的目标有重大意义。不仅如此，创新对生态功能区的地方政府的考核评价体系，以使当地政府的管理职能与生态功能区的主体定位相适应，加强相应的制度建设和制度供给，对于优化全国的空间开发格局、加强生态文明建设都具有重要意义。 总之，创新生态功能区的开发模式，不仅可以有效破解当地所面临的生态、民族和贫困问题，也对