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新常态下国家审计监督治理功能研究 【摘 要】 当前中国经济发展进入新常态，逐渐向“速度略降、结构优化、动力升级”的良好态势发展，使得审计监督工作也发生了新的?D变。国家审计作为国家治理领域中内生的“免疫系统”，应主动创新变革，运用其监督功能、信息属性、追踪功能积极发挥治理作用。为了突破旧常态造成的国家审计监督治理功能在制度和技术等方面的限制，应积极探索新的实施路径：变革双重领导体制来提高国家审计独立性，融合可持续发展理念来实现审计全覆盖，完善审计结果公告制度来增强政府公信力，建立健全云审计模式来保证审计信息的海量储存、处理和传递，最终推进国家经济发展和长治久安。 下载 【关键词】 新常态； 国家审计； 治理功能； 实施路径 【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）16-0103-05 一、问题缘起 在中国，新常态一词与经济转型升级的新发展阶段密切相关，2014年习近平总书记在河南考察时首次正式提出“新常态”，新常态被用来概括中国当前的经济形势，本质上是一个从传统的稳态增长迈向新的稳态增长的过渡时期。同年11月9日，在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上，国家主席习近平明确了中国经济新常态的三大特征：速度从高速增长转为中高速增长；结构经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升；动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。审计与经济密切相关，新的经济形势将促使审计需从政策到人员进行主动调整。国家审计是国家治理体系的重要组成部分，是政府运用权力监督制约权力的行为，在我国转变经济发展方式的重大战略中应积极发挥作用，准确把握新常态的内涵和要求，透彻理解经济新常态对审计监督治理功能之作用机制、实施路径的影响，这对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。 近年来，治理理论在审计工作之中的应用成为理论研究的热点，学者研究主要集中于国家审计在治理体系中的职能定位及实施路径，代表性观点主要有：国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示及抵御功能的“免疫系统”；国家审计是国家治理体系基础性制度安排之一，通过揭示、预警、抵御和威慑机制，抑制机会主义倾向和次优问题，是国家治理的重要保障；地方政府审计是国家治理过程中建立问责制和提高财政透明度的关键；国家审计可借鉴政府的非正式制度，从规模、行业、所有权、组织或地区、政策措施等方面来灵活实施治理作用；国家审计参与国家治理的路径包括地方性政府债务审计、经济责任审计、绩效审计、投资审计、跟踪审计等，从而达到“管好权”“管好钱”和“管好事”的目的6-7；协同审计是国家审计服务国家治理的新方式。 上述文献为本文奠定了重要基础，但鲜有文献针对新常态这一新的要求来讨论审计监督治理功能与实施路径问题，本文以新常态为制度背景，旨在系统讨论国家审计监督治理功能的作用机制和实施路径，这对于充分发挥审计监督治理效应具有重要参考价值。 二、新常态对国家审计监督的要求 一个国家的制度及其执行能力重点体现在它的治理体系和治理能力，两者相辅相成。从当前我国基本国情来看，治理体系和治理能力总体上较好，但仍需要改进。进一步提高党的执政能力，尽快提高各机关单位、社会组织、各级干部的职业素质和工作能力，保证国家治理体系更加有效地运转，关键在于国家审计监督体系的构建，它是疏通信息、防止贪腐、治理低效的有力武器。 在当前经济新常态背景下，审计工作也有了新的转变：（1）审计监督定位“新”。党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定把审计监督列为国家八大监督体系之一，成为国家治理体系重要组成部分。（2）审计监督范围“新”。国务院在关于加强审计工作的意见中首次提出了“审计监督全覆盖”，即审计是有深度的，对每个项目都要审深审透；审计是有重点的，以党和政府的工作中心为导向，综合把握相关领域的整体情况；审计是有计划的，确保实现对重点领域每年审计一次，其他领域五年至少审计一次；审计是有成效的，要达到工作覆盖面“广”，上报情况“准”、查处问题“深”、原因剖析“透”、指导建议“实”的效果。（3）审计监督方式“新”。审计被赋予强大的信息权力，却只拥有有限的处理处罚权力，要想充分发挥审计监督的问责作用，就要充分利用纪检、司法、监察及政府各职能部门的处理处罚能力，设计一个与之紧密配合的工作体制。同时要协调各审计机关整合审计资源，避免重复审计，创造规模效应。（4）审计监督主体“新”。随着生活水平的不断提高，公民越来越注重自己的知情权，问责意识与参与意识日益增强，目前根据审计结果公告制度初步建立起了审计机关与公众沟通的信息平台，但现阶段仍存在一些不足之处：地方审计机关接受双重领导、与社会民众互动较少、公告方式单一且公告不够清晰易懂等。需要进一步完善审计结果公告相关制度和法规，让公民从利益相关人向审计监督主体角色转变。（5）审计监督技术“新”。在云计算、移动通讯等新型信息技术发展的新形势下，仿真模拟、数据挖掘等新技术让“智慧化审计”成为审计工作新导向，目前审计行政管理呈现出信息化、综合化新动态，审计项目管理呈现出数字化、远程化新动态，审计成果开发呈现出智能化、可视化新动态。 国家审计在坚持以社会公众利益最大化为治理目标的前提下，应切实贯彻落实好新常态对审计监督的新要求，以长远眼界、长效目标、长治久安的新战略思维和战略心态促进治理目标的实现。 三、新常态下国家审计监督治理功能的作用机制 （一）国家审计的监督功能是权力的制约机制 没有制约的权力必将导致权力的专横和腐化。党的十八大明确了“健全权力运行制约与监督体系”是推进我国政治体制改革的一项重要工作，审计正是作为一项对权力进行监督的工作而存在，在制约权力方面发挥着举足轻重的作用。一方面，审计是国家的一种制度，它的主要职能是监督各种公共权力的分配和使用，包括人大权力、行政权力以及司法权力等，权力的拥有者在行使权力时会将审计对其自身的监督程序考虑在内，从而自觉依法行事，减少以权谋私的行为；另一方面，审计作用的发挥具有一定的主动性，如今的审计工作不仅仅是事后审计，还逐步延伸到事中、事前审计，在实践工作中，审计机关通过检查、评价、处理、建议等积极主动地对权力进行监督。滥用职权的行为会损害政府公信力，审计应及时制止，防范权力滥用风险。 （二）国家审计的信息属性是国家治理的基石 社会是一个大系统，它由公众、市场、政府等要素构成，每个要素在系统中各自发挥着特定的作用，但又紧密相连。实现国家治理体系和治理能力现代化，不仅仅是政府的责任，也需要公众的参与，两者间直接的沟通与相互了解则是系统内部有机结合的必要条件。而国家审计作为这两种要素之间的桥梁，被赋予了强大的信息权力以满足不同利益相关者的需求。首先，社会大众需要了解政府的统筹治理过程，判断其是否秉持以公众权益为先的理念，从而预防政府人员的“道德隐患”；其次，政府需要了解各职能部门的运作情况，同时获得社会大众的信任，让公众相信自己是按照社会利益最大化来进行资源的优化配置，从而避免公众的“逆向选择”。国家审计依靠其得天独厚的信息优势，可以对治理主体提供信息的可靠性进行鉴定，向信息使用者提供真实准确的信息，从而减少各治理领域中的信息风险因素。这有利于培育相互信任、合作的社会氛围和社会资本，从而通过协调作用提高国家治理效率，最终推动国家治理的良序运行。坚持以可持续发展为核心拓展国家审计业务范围，构建一个全面化的信息质量保障机制，加强社会公众的信任度和参与意识，及时对政府人员的职责履行情况进行评价与奖惩，这是提升国家治理现代化水平的基本着力点。 （三）国家审计的追踪功能是政策落实的监视器 中国在过去30多年的发展中，坚持市场化改革的方向，从20世纪70年代的放权让利，到80年代的财政包干，再过渡到90年代的分税制改革，极大地调动了地方政府的工作热情，成就了中国经济高速增长的“大国之道”。但盲目追求GDP高增长率也带来了一系列严重的社会问题，如日益恶化的生态环境、城乡和地区贫富悬殊等。为了缓解社会矛盾，新常态下的政府有意将经济增速放缓，让一直绷紧的增长之弦有了喘息调整之机。然而相关政策措施是否得到切实落实，是否存在国有资金被私自挪用、挤占等现象，这都是直接关系到民生质量的国家大事，却又小到政府和公众无法追踪其始末。国家审计通过监督这些财政资金的使用，发挥预防、预警、控制和修复作用；通过开展跟踪审计工作，及时持续发布针对跟踪项目的审计结果公告，督促重大政策措施切实得到贯彻落实。需要深刻认识到，新常态下“政策”与“钱”“权”均应是审计关注的重点，将跟踪审计作为当前审计工作的首要关注点，持续关注重大建设项目、重点政策贯彻落实、财政资金统筹、经济领域风险隐患、简政放权等内容，让跟?审计成为有效落实国家宏观调控政策的保障机制。 四、新常态下国家审计监督治理功能的实施路径 党的十八大报告提出要构建一个效率高、结构优、责任感强、透明度高的服务型政府。要想实现这一目标，首先需要从政府自身建设和治理入手，其中国家审计监督能力的提升及其功能的充分发挥则是国家治理的重要保障。经济新常态下，审计环境发生了深刻变化，传统的国家审计模式逐渐显现出审计能力受限、范围过窄、结果不明晰、技术落后等一系列弊端，严重限制了国家审计免疫系统功能的发挥，要革新审计模式、改进审计思路，具体的实施路径有： （一）审计制度变革：从双重领导体制转向省级以下统一管理体制 20世纪80年代初，我国双重领导审计体制初步成型，地方审计机关在地方政府和上级机关的双重领导下，依法履行监督职责，在保障社会经济健康运行方面发挥了重要作用。然而现行的双重领导体制却限制了审计的独立性，地方审计机关干部人员管理主要受制于地方政府，甚至于经费来源、人员工资福利和奖惩等都主要由地方政府决定，这使得地方审计机关在揭露违纪问题和提出处理意见时，必然会受到地方政府领导的干扰。行使审计监督权时若失去独立性、缺乏公正性，其执行力和公信力都会受到严峻挑战。 党的十八届四中全会部署了“完善审计制度，探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的改革任务，这将是对我国审计制度一次重要的探索。首先，其核心意义在于保障了地方机关在依法行使审计监督权时其独立性不受外界力量影响。从领导干部管理到经费预算和资产管理，再到审计执法责任、审计信息化等方面，均由省级审计机关统一进行管理，强化了上级主管机关对地方的领导，有利于省级以下地方审计机关聚焦主业，排除了地方政府对其干扰，可以实事求是地披露相关问题，客观公正地提出整改措施。其次，省级以下审计机关人财物统一管理有助于将审计资源进行有机整合，在人力和技术方面便于科学调度，并构建一个完整的审计信息系统。由上级审计机关把控全局，确定重点审计领域，制定好中期和长期计划，避免审计盲区和重复审计现象，同时使得基层审计人员可以从宏观层面了解情况，及时发现和排除各环节各领域的风险隐患，维护国家经济安全。更重要的是，在大管理环境下，不同的审计人员可以进行有效组合，审计信息和成果也可以得到充分共享。最后，审计人才队伍质量能够得到有效提高。对省级以下审计机关实行人财物统一管理，有助于对新晋审计人员进行质量把关，提高审计人员的职业素养和职业胜任能力，从严管理审计干部，切实打造出一支素质高、能力强的审计队伍，有助于加强审计领导干部思想作风建设，督促审计人员依法审计。 管理学家法约尔提出，管理职能主要是指计划、组织、指挥、协调和控制五大职能。若想建立健全省以下审计机关人财物统一管理制度框架，正需要从这五个方面入手，创新管理模式，提高管理效率。第一是计划职能，在新的管理方式下，省级机关可以掌握省及省以下各部门资源信息，应据此制定相应的短期、中长期审计计划，确定审计重点，在保证计划连续性的基础上确保统一性、灵活性、精准性；第二是组织职能，省级审计机关作为决策主体，需要秉持民主和科学的原则，同时由于审计主体重心向上级转移，审计人员调配更具有灵活性，省级审计机关需根据不同领域、不同项目来合理安排审计队伍，统筹和优化