财政学之国债.ppt

国债,第一单元 国债常识,一、国债的含义,1、公债、政府债务与国债。 公债（public debt）与政府债务（government debt）是西方常用的两个名词，英国的习惯是使用前者，美国的习惯是使用后者。它们与私人部门举借的债务相对应，指的是政府对本国的个人、团体、公司或别国的政府或居民所借的债务。 国债（national debt）在我国是“国家公债”的简称，有些学者认为政府的债务都应称为公债，既包括中央政府债务也包括地方政府债务，而国债专指中央政府的债务。,2、国债的范围 在美国，公债指的是政府未清偿的债务净存量，政府其他机构所持有的财政部的债务（如美联储和社会保障系统），被认为是一个政府部门向另一个政府部门的支付，不计入公债。也就是说公债指的是在政府欠经济中私人部门或外国人的债务。按这种概念，我国国有银行和国有独资企业持有的政府债券也算不上是国债。但我国的国债一般指的是中央政府方面的一种法律义务，按照既定的时间表，中央政府对法定的债权人支付利息，并按期偿付本金。因此国有银行和国有独资企业持有的政府债券仍是国债的一部分。,3、狭义国债和广义国债 上述定义的国债是狭义国债，而广义国债还包括中央政府的预算外负债，包括隐性债务和或有债务。隐性债务主要是指政府许诺未来应支付给公众的款项，例如社会保障性支付；或有负债则是由某一事件引发的债务，它可能发生，也可能不发生，例如一些由政府担保的信托投资公司的倒闭、破产等（广东国际信托投资公司破产案）。,预算外债务的几大内容 a 国有商业银行中的坏账和增加资本金的需求 b 国家担保的公共和非公共部门的国内外借款 c 粮食收购和流通中积累的挂账 d 社会保障基金的缺口或亏空 e 国企改革中债务清理的成本 f 对国家政府机关工作人员欠发的工资,二、我国国债的发展,第一阶段，1950年，发行了价值302亿元的“人民胜利折实公债”。1949年全部财政收入303亿斤小米，财政支出567亿斤小米。 “本公债之募集及还本付息，均以实物为计算标准，其单位定名为“分”。每分以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之大米（天津为小米）六斤、面粉一斤半、白细布四尺、煤炭十六斤之平均批发价的总和计算之。此项平均市价，统一由中国人民银行每十日公布一次。 ”,第二阶段，1954-1958年，分五次发行了总额为3546亿元的“国家经济建设公债”。1953年开始第一个五年计划，集中建设苏联援建的156个大型工业项目，资金需求巨大，税收收入相对不足。 第三阶段，1979年实行改革开放后，纠正了“既无内债，又无外债是社会主义的优越性”的观念，1981年发行国库券48.7亿元弥补财政赤字。此后国债发行日益增加。1981-1994，主要是为了弥补“减税让利”造成的财政收入减少；1994-1997，切断了财政直接向中央银行透支的渠道，财政赤字只能通过发行国债弥补；1998年之后，国债的政策职能极其明显。,三、国债的结构,1、应债资金来源结构，指的是各类企业和各阶层居民实际认购和持有的国债的比例。我国1981年发行的国库券，基本上是由企事业单位、机关团体认购的。1983年，个人和单位的认购额已经平分秋色。1989年，除了个别券种有特定的发行对象外，几乎所有债券都是个人认购的。1992年，各类基金和金融机构开始被允许认购国债，国债成为金融机构资产储备的重要部分。,从西方发达国家国债的资金来源结构看，商业银行、基金管理公司、保险公司等其他机构投资者是国债的主要持有者，个人对国债的持有份额基本保持在左右。年底，在国债持有结构中金融机构持有的比例，美国为，英国为，德国为。我国从年开始，金融机构和社保基金的持有比例逐渐增大，但个人依然是国债的主要持有者。,日本国债的持有人结构,2、国债期限结构。偿还期在1年或1年以内的的国债为短期国债，1年5年（10年）的为中期国债，5年（10年）以上的为长期国债。 我国国债的偿还期起初订为10年，1985年调整为5年，1994年首次发行了半年和1年的短期国债。从总体上看，我国国债的绝大部分为年的中期国债，期限集中，短期和长期国债比较缺乏。,从理论上说，中期国债收益较高，在企业经济效益下降，商业银行不良贷款比例偏高的情况下，商业银行购入国债后往往不愿售出，这会限制公开市场操作的方向和规模。而短期国债具有流动性高、风险性低的特点，既是商业银行流动性管理的主要工具，也是央行公开市场操作的理想选择。短期国债的缺乏，使央行的公开市场操作容易对中长期利率产生较大影响，而对短期利率影响有限。,四、国债的类型,国债根据可否转让可分为可转让国债和不可转让国债。 可转让国债包括以下种类： 1、国库券。它的特征是期限短、面额标准化。如美国国库券的期限为13周、26周和52周，面额为5000、10000、15000、10万和100万美元。英国的国库券期限统一定为91天，面额为1万和5万英镑。他在发行的时候采用零息债券的形式，即以低于面值的价格发行，到期后按面值进行偿还。,2、中长期国债。期限在一年以上，可以让政府较长时期的占用资金，是政府筹资的主要手段。它往往采取附息债券（coupon bond）的形式，这种债券以面值发行，券面上附有息票，息票上载有利息兑付的时间和金额，债券持有者可定期将其剪下支取利息。 3、预付税款券。许多国家的所得税采用分季征收、年终汇缴的办法。如美国的联邦所得税即一年征收四次。企业为到期缴税往往要预先准备资金，但预先准备资金会有资金闲置的损失，同时政府集中征税也会产生季节性的收支错位。预付税款券就是为解决这个问题设计的。企业在税款缴纳日之前，不断以折扣价买入预付税款券，到了缴款日，只需用债券面额抵充税款即可。,4、指数化债券，指的是本金和利息随某一经济变量变化而变化的债券。这一经济变量往往是消费物价指数、零售物价指数或批发物价指数。指数化债券很多采取附息债券的形式，即政府为债券规定一个固定的收益率，然后根据物价指数对本金进行调整。指数化债券能够降低购买者的通货膨胀风险，使债券更具有吸引力。,不可转让国债,1、储蓄债券。以专门吸收个人储蓄资金为目的的债券，一般都是7年以上的中长期债券。它不在公开市场上发售，只能在政府规定的机构中购买，其对象往往只限于个人。 2、特种债券。指的是政府专门对金融机构发行的不可转让国债。这种债券的期限比储蓄债券还要长，而且带有一定的强制性。比如美国联邦政府管理了12个信托基金账户，法律规定，信托基金的盈余资金必须用于认购特种债券。,我国的国债种类,1995年，财政部将国债的名称统一确定为4种。 1、记帐式国债。利用账户通过电脑系统完成国债发行。非实物，可转让。 2、无记名国债。发行期内在承销机构的柜台上购买，发行期后可在柜台上卖出。实物、可转让，1999年后已停止发行。 3、凭证式国债。储蓄债券，以“凭证式国债收款凭证”作为债权债务的载体。不可转让，但可在原购买网点提前兑现。 4、特种定向债券。面向社会养老保险基金和待业保险基金定向发售，不可转让。,五、国债的长期发展趋势,二战以来，尽管没有出现大的战争，但由于许多国家都在使用国债为政府筹集资金和调控经济，因此总体上看，各国的国债规模都呈上升趋势。我国的情况也是如此,第二单元 国债的经济效应,一、古典经济学家的国债观,亚当斯密的观点 在亚当斯密的时代，国债主要是战争的产物，他认为如果政府通过税收而不是国债为支出融资，政府扩大支出的倾向就会受到极大抑制，公众会强烈反对通过征税来支付战争费用，因此政府就很难发动战争，就是发动了也会很快结束。,就经济效应而言，斯密反对重商主义的观点，即认为就国民整体而言，国债只是资源在本国内部的流动，就像左手欠右手的钱，国家不会因为举借国债而变穷。由于国债帮助政府将稀缺资本从生产性的投资领域转移到非生产性的消费领域，国家的实力会因此而遭到削弱。 斯密强烈地反对通过提高货币名义价值来偿还国债的做法，“这种办法将使私人财产受一种最普遍、最有害的破坏，而在大多数场合，将使勤劳、节约的债权人吃亏，怠惰、浪费的债务者致富；这样，国家资本的大部分，将由能使者资本增益的人，转移到只知破坏这资本的人。”,大卫李嘉图的观点 假设政府因战争每年增加支出2000万，融资的方法有三种：第一种是每年增加征税2000万；第二种是每年举借国债2000万，在国债利率是5%的情况下，每年增税100万，即第一年增税100万，第二年增税200万，假如战争持续20年，战后每年都要为支付战争时积累的债务征税2000万；第三种是每年借债2000万，但增加的税除付息外还要还本，如果利率为5%，对于每年的2000万债务，每年征收120万，100万付息，剩余的20万累积45年后正好等于2000万。则在战争结束后45年，债务消失。,李嘉图认为，从理论上讲上述三种方式没有区别，这也是后来布坎南所说的“李嘉图等价定理”的由来。但实际上，李嘉图想说的是，在现实中并非如此。征税使得纳税人减少相当于政府支出数量的消费，资本存量不变；而借债使得纳税人只减少支付利息数量的消费，剩余的政府支出相应减少了私人资本，使得资本存量减少。因此托宾认为，这个原理其实应当叫做“李嘉图不等价原理”。 李嘉图和斯密一样反对大量举借国债，一是因为妨碍资本形成，二是因为长期征收还本付息所需的税收，会导致资本外逃。,古典经济学家普遍认为，从本质上看，国债就是延迟的税收，它的自愿性和有偿性的特点使得纳税人更容易接受，这就助长了政府扩大支出、挥霍浪费的倾向。而且政府举债获得的收入往往用于非生产性的目的，从而减少了私人生产性的资本，损害了经济的长期增长能力。 从当时的实际情况看，国债对英国的经济发展起到了推动作用。一是国债资助的战争带来了利益，二是在国债主要由富人购买，主体的流转税具有累退性的条件下，国债起到了把穷人的收入向富人转移的效果，而富人的储蓄倾向较高，反而有利于资本形成。,二、凯恩斯学派的国债观,凯恩斯对待财政赤字与国债的态度迥异于古典经济学家，他认为我们不能盲目地固守财政平衡的教条，而应该根据经济的实际运行结果决定我们的政策。经济稳定运行和充分就业是第一位的，财政是否平衡时第二位的。 在存在闲置资源的情况下，弥补财政赤字增加的国债并不一定是浪费性的或给经济增加负担，相反，国债的增加有可能提高总产出并且增加社会的财富。 国债所支持的项目本身也可以是生产性的，可以直接增加社会的总财富。,1、国债错觉和资产效应,从国债就是未来的税收的这一观点看，国债不是国民财富的一部分。但对于具体个人来说，手中持有公债就意味着自己资产的增加，会因此认为自己的财富增加了，从而增加消费。这就是所谓的“公债错觉（debt illusion）”。 勒纳据此提出了公债的资产效应理论，认为对付经济萧条的政策就是发行国债，因为国债的增加比税收的增加能增加民间资产。这样，一方面人们觉得富裕了不少，可能会增加消费支出；另一方面他们会降低劳动意愿，增加闲暇，从而增加消费。,2、国债的需求效应,国债对总需求的影响有两种可能： 如果中央银行直接购买国债，会造成基础货币投放增加，对总需求产生扩张作用。 商业银行或居民个人购买国债，会造成购买力的转移或替代（由私人部门转向公共部门），增加总需求。,3、国债的供给效应,国债形成政府部门的购买力，不是增加政府的消费支出，就是增加政府的投资支出。前者作为有支付能力的需求，可以拉动相关产品的供给，后者如果形成生产性投资，更是对供给产生直接影响。 需求与供给作为经济生活中一体两面的事物，彼此互相影响。尽管国债对总需求的影响是最直接的，但通过如何使用国债资金，也必然对总供给产生影响。,问题1：债务不断累积，数量越来越大，财政会由于不能偿还而破产吗？,凯恩斯主义者指出，将私债与公债混为一谈是不恰当的。家庭的债务迟早要偿还，因为某个家庭不会永远存在。但政府的运行是持续不断的，因此谈不上一定要偿还的问题。当某一特定债务到期的时候，可以偿还，也可以发新债来换旧债。因此归还到期债务只是个管理上的问题。政府需要关注的不是偿还问题，而是利息支付会对经济产生什么影响，未偿还的债务在经济中发挥着什么作用。,2、国债会不会加重后代的负担？,凯恩斯主义者认为，任何一项政府支出的成本仅仅发生在政府支出发生的那个时期，政府支出的真正成本就是从私人部门转移出去的实际资源。通过举债为赤字融资不可能将实际资源从未来转移到现在，而将来为偿还国债而征税并没有消耗任何资源，仅仅是资源在纳税人和债券持有者之间的转移。,三、李嘉图等价定理,1974年，理性预期学派的罗伯特巴罗发表了政府债券是净财富吗？一文，重申了李嘉图提出的那个观点，即政府用税收融资和用国债融资效果相同。 巴罗的逻辑是，当政府出售债券时，具有充分理性的人就会认识到将来政府为了还本付息必定征收更高的税，如果人们关心子孙后代的福利的话，他们就会进行相应的储蓄，留给后代更多的财产，从而使他们足以支付未来偿债时应缴的额外税款。,巴罗的观点可以被理解为是对凯恩斯主义财政政策的批判。如果政府举债支持的支出的增加，都被私人储蓄的增加所抵消掉了，那么也就不存在财政政策的扩张效应了。 理性预期和代际间的利他主义精神两个非常强的假设，现实数据没有对此提供多少支持。格拉姆利克指出，在80年代早期，美国联邦赤字有了巨大的增加，如果李嘉图等价定理有效，那么就应当观察到私人储蓄的相应增加，但私人储蓄实际上是下降了。越来越多的证据表明，尽管代际利他主义精神存在，但尚不足以抵消政策的影响。,第三单元 国债功能,一、弥补财政赤字,通过增税使财政收入提高到与财政支出相当的水平，可以达到弥补赤字的目的。但税收的增加客观上受经济发展状况的制约，如果强行提高税率或增设税种，会影响经济发展，结果得不偿失；而且改变税制要受立法程序的制约，在短期内筹集较多收入，会引发纳税人的强烈反对。,中央银行增发货币也能增加政府收入，从而弥补财政赤字。但社会上流通的货币量是由特定时期的经济发展状况决定的，为弥补赤字而“超经济发行”货币，很可能会引发通货膨胀。因此，市场经济国家一般都禁止财政部门通过向中央银行透支来弥补赤字。 国债由购买者自愿认购，不会招致纳税人的不满；政府以支付利息为条件，将货币由私人部门转移到政府部门，也不会无端造成货币供应量的增加。,二、支持政府的建设性支出,在许多国家，国债是政府建设性支出的重要财源。如日本将公债分为两种，赤字公债用于弥补经常性财政支出的不足，建设公债用于公共设施的建设，形成长期性的社会资本。 比如大型的水利工程，一旦建成后会长期发挥作用，如通过征税筹集资金，将使得当前特定时期的纳税人承担全部的成本，而后代人则坐享其成。发行债券则很容易实现在较长时期的受益人中分摊建设成本的目的。,三、调节季节性资金余缺,为弥补财政收支的季节性不平衡，保证国家正常职能的履行，许多国家都把期限在一年以内的国债，作为国库管理的手段，因此短期国债往往叫做“国库券”（treasure bill）。加拿大的称谓更加直白，就叫做“现金管理券”（cash management bill）。有时政府打算发行中长期债券，但当时的利率可能很高，抬高了政府的筹资成本，政府就会临时先发行国库券，待利率下降之后再用长期债券予以调换。,四、执行经济政策,市场经济国家政府在面对经济周期性波动时，会采取“反周期”的财政政策。当经济衰退时，增加支出，减少税收，由此形成的赤字通过发行国债来弥补。 国债同时也是执行货币政策的重要工具。货币与国债都是政府发行的金融资产，在物价稳定的情况下，货币无风险，但也无收益，流通性最强，而国债同样无风险，但有收益，流动性稍差。中央银行通过变动经济中货币与国债的比例，能很好地对流动性加以控制。,国债是中央银行执行“公开市场业务”的主要工具。 公开市场业务指的是中央银行通过买卖资产来进行货币供应量的调整。这种资产首先应当有相当大的市场规模，能够为货币供应量的变化提供足够的空间。 其次，这种资产的风险应当相当稳定，否则它自身的价值波动会严重影响政策操作。,第三，这种资产不能具有“针对性”，也就是不能和微观主体的经济活动发生联系，否则公开市场操作就会扭曲市场价格体系。 第四，这种资产应当具有广泛性、交易活跃且不间断的特性，即各经济主体都愿意在自己的总资产中持有一定比例的该种资产。这样货币政策的效果才会尽可能快地传递到整个社会中去。 发达国家的实践表明，国债是最理想的资产。,理论上说，国债既是财政政策的工具，也是货币政策的工具。但在我国的现实中，财政部与中央银行在国债问题上并没有达成共识，因此国债作为“公开市场业务”操作对象的功能没有得到很好的发挥。,1994年后连续几年，我国的外汇储备都在迅速增加，这虽然是我国开放格局所必需的，但外汇占款引发的货币增长，却又确实为国内带来了“输入型”的通货膨胀因素。在物价水平的不断上涨中，经济学家们都认识到，如果在买入外汇的同时，中央银行在公开市场中卖出等价值的国债，货币供应量就能够得到有效的控制，物价水平也能获得稳定。但遗憾的是，货币当局手中当时根本就没有足够的国债来进行“对冲”操作。结果只能运用压缩投资、削减贷款等直接干预手段来压低物价水平的话，难免不对经济运行造成“硬伤”。1998年开始的需求不足，这是其中一个原因。,2003年下半年，我国出口开始大量增加，同样的问题又出现了，但“公开市场业务”仍然无法运用。在连续多年增发国债之后，我国国债余额已经达到15000亿元以上，规模已经不小，但结构不合理。由于绝大部分国债都是中期国债，适合作为商业银行的投资对象，因此商业银行不愿出售给中央银行。而如果中央银行提高购买价格的话，又有可能扰乱中长期的利率结构。结果中央银行只好通过出售中央银行票据来进行替代性的操作。,近些年来，央行票据已成为公开市场操作的主要工具，年发行量从2003年的7200亿元增长到近年的4万亿元左右。2004年起，为缓解短期央行票据滚动到期的压力，在原有3个月、6个月和1年3个品种的基础上增加了3年期央行票据品种。然而，规模扩大也意味着，央行票据到期时的还本付息相当于又向经济体中注入了更多的基础货币，降低了公开市场操作回笼货币的效率。,造成中央银行“巧妇难为无米之炊”的根源，在于财政部门对于我国国债规模的扩大始终心存疑虑，担心出现债务危机。因此不愿过多发行国债，不得已发行了，也希望期限越长越好，以避免在近期内出现偿债高峰。,第四单元 国债规模,一、衡量国债规模大小的指标,绝对指标：历年累计债务的总规模；当年发行的国债总额；当年到期需还本付息的债务总额。 相对指标：国债负担率，以国债余额占gdp的比重来表示；债务依存度，即当年国债发行额占中央财政支出的比重。 理论上对这些指标的合理性没有统一的认识，经验上一般认为国债负担率低于60%是合理的，这是欧盟国家加入欧元区的标准，我国2007年为21.64%；国债依存度的警戒线一般定在25%-30%，我国2007年为205.18%。,部分发达国家国债余额占其gdp的比例,我国的国债负担率很低，说明我国经济的应债能力很强，从这些年国债发行居民踊跃认购的情况看，国债仍有增发空间。 从国债依存度来看，中央财政支出依赖于债务融资的比重越来越大，这似乎表明我国不应再进一步扩大国债规模了。但就我国的具体情况分析，我国财政支出总体规模偏小，中央财政支出在全部财政支出的比重也偏小，而且由于我国不允许地方政府发债，因此中央政府的债务中有一部分是代替地方政府发行的，从这些因素看，这一指标说明不了太大的问题。,我国国债规模是否还会进一步增加？,从我国改革的进程看，政府的税收收入、货币发行收入都出现过有增有减的变化，惟有国债始终处于增加的状态中。这说明我国的政府融资格局变化中有一种要求国债规模不断增加的需求存在。,1国债这一收入手段具有高度的灵活性。,由于不受经济体制改革发展趋势的约束，使得它在财政汲取能力与金融汲取能力的相互消长中，发挥着重要的补充与平衡作用。在中国这样一个转轨经济国家中，政府的一举一动对国民经济的影响是十分巨大的。政府融资重心的变化，不论是由财政转向金融，还是相反，都关系到方方面面的经济利益，牵扯到种种制度的兴废更改。由此引发的经济后果，有些是政府预计之中的，有些则出乎意料之外。面对突如其来的问题，其他各项收入制度有可能来不及做出调整，国债融资此时就能发挥过渡的作用。,二十世纪80年代的严重通货膨胀期间，财政收入水平呈现下降趋势，在税收收入无法增加，又要适当抑制货币发行收入的情况下，国债成了最好的补充融资途径。1998年后的通货紧缩期间，政府对金融剩余的控制力度逐渐减弱，而税收收入的增长不足以应付财政支出的需要时，国债又一次发挥了这样的作用。正是这种补充收入机制，保证了政府融资格局能够在各类突发事件的影响下按计划进行调整。,2、国债规模的增长，为政府融资格局调整第二阶段的金融宏观调控提供了重要的管理工具。,国债虽然是财政部门获取收入的一种方式，但作为一种金融资产，它会长期停留在金融部门中，是中央银行进行宏观调控的重要工具。1994年之前，由于财政能力不断降低，政府对宏观经济的调控管理大多是通过银行体系完成的，银根的松紧直接关系到国民经济的冷热；1994年之后，随着中央银行传统的直接调控手段（行政管理、信贷业务、贷款规模管理等）的弱化和消失，间接管理、宏观调控成了中央银行的主要职责，但相应的货币政策工具体系却没有得到构建，这部分地导致了货币政策难以有所作为。,在市场经济条件下，财政部门与中央银行在宏观调控中各有其职能与擅长的领域，出于货币政策执行的需要，应当在国民经济中保留相当比例的国债余额，以便于货币当局灵活运用公开市场业务。 2007年，财政部获准发行1.55万亿特别国债，购买中央银行约2000亿美元的外汇储备，一个主要目的就是缓解中央银行的对冲压力，为公开市场操作提供手段。,3国债为金融风险的转移提供了一条途径。,由于长时间受政府控制，充当“第二财政”的角色，我国金融部门中积累了大量的“财政性”风险，影响了金融市场化的发展。譬如说所谓的“安定团结”贷款，贷放出去的时候就知道根本没有收回的希望，但为了社会稳定还是不得不如此做。就这类行为所具有的公共性来说，本应当是财政的责任，只是由于政府融资结构变动的关系，不得不由银行来承担。随着财政汲取能力的增强，有必要将这类风险中难以用市场方式消化吸收的部分逐步移出金融部门，交还给财政处理。目前采用的转移方式主要就是国债。,1998年为了增强四大国有商业银行抵御风险的能力，财政对它们发行了2700亿的特别国债，将国债所得补充其资本金，就是直接转移风险的一个例子。 另外，由于国债规模增长，金融部门资产结构中国债份额的增加，也间接起到了降低总体风险水平的作用。2007年，财政部向境内商业银行发行6000亿元特别国债，筹集人民币资金后，向人民银行购买等值的外汇，同时，人民银行利用卖汇获得的6000亿元人民币向境内商业银行购买等值的特别国债。,我国政府融资格局调整的第二阶段仍未结束，对国债的需求依旧存在,“轻财政、重金融”的格局正在得到扭转 财政方面，在符合市场经济运行规律的前提下，政府通过“分税制”和“公共财政”框架建设，重新聚集着它的财政汲取能力，以便保证政府在金融汲取能力被削弱后，仍能履行基本的社会管理职能。 金融方面，立法规范了中央银行与商业银行的行为，阻断政府直接获取金融资源的渠道，并通过金融机构的多元化，增加金融部门中非政府力量的份