城市水务市场化改革与合资运营模式研究.doc

城市水务市场化改革与合资运营模式研究许建国城市水务是由城市供水和污水处理两大部分组成，其隶属城市市政公用行业，普遍存在自然垄断、投资大和效率低的问题。为此，国家从2002年开始放宽城市水务市场的准入，实施了产业化市场化改革。几年来的改革取得了很大成效，积累了一些经验，但也得到不少教训。本文拟通过对市场化改革过程与合资运营模式的分析，进一步探讨和反思我国城市水务改革中存在的问题。市场化改革状况1、在宏观层面，国家先后出台了一系列政策法规，推动、指导和规范水务市场改革这主要经历了三个阶段：第一阶段，进行体制改革，打破垄断，开放市场。2002年底，建设部颁布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，允许并鼓励不同性质的市场主体进入水务市场，从而拉开了城市水务市场化改革的序幕。通过改革行政管理体制，实行城市供排水一体化管理，克服多龙管水，形成比较完善的管理产业链；通过改革资产管理体制，进一步区分经营性和非经营性资产，为城市水务的企业化运作和市场化改革创造条件。第二阶段，2004年5月，国家颁布和实施的市政公用行业特许经营管理办法，强化水务市场准入过程的竞争机制，推进符合市场经济要求的价格形成机制。第三阶段，在完善前两个阶段的同时，加强市场化改革的宏观指导，加快政府职能转变，逐步建立比较规范的监管体系和统一开放、竞争有序的水务市场体系与运行机制。2、在微观层面，重点进行企业投融资体制和内部改革改制在投融资体制改革方面：从改革开放前主要由政府直接投资建设和经营管理，到改革开放后，随着社会经济发展，为解决政府单一投资主体的财力不足，出现了政府间贷款或向国际金融组织贷款、外资合作经营并且保证固定回报、BOT和TOT项目融资，以及合资经营、产权转让等市场化形式。在企业内部改革方面：组建供排水一体化的水务公司，特别是污水处理厂由事业改企业，将污水处理费改为企业经营性收费；开始实行企业化运作，逐步使企业成为独立的市场主体；合理优化资源配置，实施投资主体多元化，按照现代企业制度规范运作。市场化改革合资运营模式分析城市水务是一种需要以固定网络来传输服务的基础设施，其产业链形态：原水制水售水污水处理。几年来，城市水务改革都是围绕产业链的市场化这条主线来进行的，即在产业链的环节（单元）中或整体上引入市场竞争机制。由于各地实际情况、改革出发点、改革目标不尽相同，因而在实践中出现了不同的合资运营模式。但从服务的范围与形式上，归纳起来可分为系统服务和单元服务两种类型。1、系统服务类型系统服务的范围包括从原水到排水整个产业链系统，或者从原水到售水的供水系统，或者单独污水收集处理系统。系统服务的最大特点是企业直接向公众服务并向公众收取服务费，其具有以下服务形态与特征：排他性强，一定范围内、一定期限内，只有一个企业整体经营；发展空间较大，可扩展性强，对应的经营风险也大；服务价格受政府调控；项目风险在于市场总量的判断、价格政策和价格到位程度，以及公众对服务的满意程度等。具体操作模式可分为：（1）整体模式整体运营模式是以一个城市范围的水务行业整体对外合作的改革方式。这种模式的实例是广东深圳水务集团。操作方法：先在城市范围内组建供排水一体化水务企业；通过公开招标方式，政府将水务企业的部分产权转让给投资者，并取得股权转让所得；转让后形成的合资公司在特许经营范围和期限内为城市提供全面系统服务。模式特点：在运作层面上，主要由政府主导和推动；合资公司依法拥有法人财产权，经营期满后，股东可按合约转让其持有的股份；依特许经营协议，负责城市水务投资、建设、运营和管理；在特许范围与期限内，实行独家经营；通过提供系统服务，向终端用户直接收费以获取经营收入。模式风险：在于通过特许经营协议明确政府与企业之间的权利、责任和义务；双方之间能否建立一个合理的调价体系，明确投资与补偿的调价机制；政府如何通过股权与制度安排，代表社会公众利益对企业实施有效监控。整体合作模式按产权形态和引入外部资金流向还可细分为转让部分股权、整体出售和增资扩股等形式。但在具体运作过程中，很少采用整体出售方式。（2）分系统模式分系统运营模式是将供水系统或污水处理系统单独进行全面合作。该模式的主要代表是海南三亚、福建厦门和云南昆明。这种模式的具体操作、特点及存在的风险与整体合作模式基本相同，但范围只局限于城市的供水系统或者污水处理系统。（3）分区域模式分区域合作模式实际上是以一个城市范围中的某个相对完整区域的水务行业对外合作的改革方式。这种模式的典型案例是上海浦东、重庆江北。模式特点：服务范围局限于城市某个相对独立完整区域；实行全市统一服务价格管理体系；打破垄断，形成城市范围内的区域竞争。这种模式受区域范围限制，进而影响业务规模的扩展空间；同一城市有多个同类型经营者，质量与服务水平倍受关注。因此，只适用于大型的且水务系统能相对独立按区域划分的城市。该模式可作为局部改革改制的试点，并可视运行效果扩大到全市范围，有一个相对缓冲过程。2、单元服务类型单元服务的服务范围是水务产业链的某个单元。单元服务具有以下服务形态与特点：企业不直接向公众服务，也不向公众直接收费；排他性弱，甚至不排他，一定范围内、一定期限内，可有多个经营者，但政府需要满足每个单元经营水量的基本要求，有“固定回报”的隐患；虽然有一定量的保障，风险小，相应发展空间也小。具体可分以下几种运营模式：（1）单元合作模式单元合作模式是将城市水务产业链中的某个单元进行合作的改革方式。该模式的实例有厦门水务集团制水公司的产权转让。模式特点：具体操作是在国有公司层面；国有公司取得产权后转让资金，经政府授权部门批准，将单元部分的特许经营权转让给合资公司，合资公司按特许经营权转让协议约定，负责单元范围的投资、建设、运营和管理；在一定期限内，对单元实行独家经营；合资公司通过提供单元服务，向转让方获取经营收入；服务价格在服务合同中约定，与终端水价调整没有关系。模式风险：服务基准量的确定及服务价格的调整机制；合同主体的履约能力；服务范围和数量增长受到城市发展的限制；因超前建设导致资本性支出而影响收益。存在问题：割断产业链的连续性，增加交易环节，降低系统的稳定性；在资产规模发生变化及投资收益不明确的情况下，服务价格的调整测算比较困难。因此，该模式适用于临时过渡，出让方有较大的主动权和灵活性，可视合作情况进行延伸。（2）BOT和TOT模式BOT（TOT）即建设（转让）、运营、移交，属于项目融资方式。BOT是政府或其授权国有资产管理部门，通过招投标竞争选择投资者，经政府批准后，企业获得特许权，并以项目融资方式，在项目所在地成立专营公司，设计并建设该项目；在特许经营期内，通过项目运营获取效益；特许经营期满后，将该项目资产无偿移交给当地政府。而TOT是转让已建成的项目。国内最早采用BOT形式的是成都市自来水六厂项目，在TOT形式中最备受关注的是合肥市王小郢污水处理厂项目。该模式较多用于单个水厂或污水厂，因为项目单一，比较容易明确产权和收益，可进行市场化运作。但也存在人为割裂产业链，从而降低系统的稳定性，有可能成为以后实现整体市场化的障碍。（3）委托运营管理模式委托运营管理模式是指政府部门通过与运营机构签订合同的方式，将水务设施的经营和维护工作交由专业运营公司全权负责经营管理，并负责向专业化运营公司支付有关费用。同时，政府保留对该设施的资产所有权，负责资产投资决策，承担资本性投资和风险，并享有该部分投资所带来的增量经营收益。该模式在美国、墨西哥等国家得到了普遍应用，国内实例包括广东西朗污水处理厂、深圳草埔污水处理应急工程等。该模式适合于物理外围及责任边界比较容易划分的水务设施，且政府不急于套现设施投资，要求受托方必须是有经验、有实力的专业化运营公司。市场化改革的思考几年来的改革实践归结起来，由两大动机所推动，一是吸引资金，伴随着城市化进程的加快，所需巨大的投资需求仅靠政府力量难以满足；二是提高水务企业运营效率，增进服务，实现行业的可持续发展。但随着改革的深入，出现了一些操作上偏差，更有一些深层次问题暴露出来，影响了改革进程，需要我们及时加以反思和化解。1、市场化改革目标目前，城市水务改革的重点还仅停留在吸引资金上，势必会一味追求招商引资，而放宽各方面准入条件和降低监管力度，这在国内已有很多失败案例和沉痛教训。所以，从根本上讲，引入资金只是改革的一个过程和手段，最终目的还在于效率的提高。从具体方面来说，改革目标就是要达到政府、企业、投资者和公众四方共赢，而共赢的标准就是四方利益取得平衡，即通过改革，政府减少财政支出又能满足社会经济发展需要，保证社会和谐稳定；企业成为真正市场主体，不断提高管理效率和经营效益；投资者能够获得合理的投资回报；社会公众在改革中获得真正实惠。因此，水务行业改革决不能以牺牲哪一方的利益为代价而使其他方获利，或将责任义务转嫁，而必须坚持提高运营效率这一市场化改革目标，分阶段有重点地全面统筹安排，否则，改革不会长久并将导致最终失败。2、市场化条件市场主体。在现代市场经济中，市场主体应具备自主经营、以人格化独立参与市场交易的权利。而水务企业过去长期处在计划经济环境下，垄断经营、自我封闭、政企不分、内部管理效率低等问题使之很难自主经营，难于成为完全参与竞争的主体。因此，推进水务市场化改革，在外部还要进一步推动和确立水务企业市场主体的地位，即通过理顺产权管理体制和管理方式，处理好资产管理与行业管理关系；在内部要转变经营机制，从自我封闭、僵化的体制和落后的经营管理机制上解放出来，使企业实行公司化运作，真正成为市场运营主体，这是市场化改革的基础和先行条件。价格机制。水务企业的商品特性，决定其所需的生产要素均来源于市场，但取得经营收入的水价却受到政府的管制。由于价格不能在市场的自由博弈中自主调节，实行市场化的条件受到一定约束，也谈不上完全市场化。因此，价格机制成为水务市场化改革的关键问题。目前，很多水务企业还承担一些政府的福利职责，而政府对企业定位又摇摆不定，从资金需要和提高公众满意度欲完全市场化，可水价不能动，又不愿补贴。而资本自身的趋利性，又不能不谈投资回报。若没有合理的价格机制，投资者将迫使运营企业为简单控制成本而降低服务质量，可能导致企业会经营不下去，最终还会回到老路。因此，如何建立科学合理的水价调整机制是市场化改革无法回避的问题。首先，应在行业中树立和强调服务业的产业特性，淡化产品制造的产业特征；其次，必须充分考虑改革成本、价格支撑、政府职责、经营性与非经营性资产、超前投资、投资者收益等各方面因素，来综合测定水价的完全成本；第三，政府必须为公益性承担一部分支付责任，并完善基于绩效比较系统的经济监管体系；第四，加快形成体现成本补偿的水价机制，让高效的企业获得高的收益，让低效的企业退出市场。市场环境。市场经济是法制经济，要求依靠相关政策、法律法规与制度安排来维护良好的市场交易环境与秩序，这是市场化改革成功与否的基础。回溯水务行业改革历程，还应进一步明确产权关系，形成水务企业的联合、兼并、分立等产权流动机制，确保资产能稳定、有序流动，有效促进水务行业的战略性重组和布局调整；将改革重点向创新水务运行机制和健全水务法规体系深入，通过完善水务行业的法规、政策与行业技术标准，加强对水务产业市场化改革的指导，致力于建立政府引导、社会筹资、市场化运作、企业化经营的水务良性运行机制和公平、有序、高效的市场竞争环境；加大政府对行业的监管力度，逐步建立起所有权、经营权、监管权相互制衡的城市水务发展模式。3、政府职责实践证明，如果从建设管网、建设水厂（污水厂）到运行维护整个水务系统，实行全面的投资收益核定，全部通过水价体系来支撑，会带来过大的社会压力，可能引发政治危机。市场化虽然可以减轻政府的一部分投入和负担，但在我国较低的收入水平以及公用事业的特点，都决定了水务产业完全靠企业是不够的，真正要支撑城市水务的良性发展，政府还是投资体系中的重要角色。因此，在市场化进程中，首先，政府作为水务公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将其责任转嫁给公众；其次，政府角色必须进行职能的分离，分离为资产管理与市场监管。政府存在资产管理和市场监管双重性的矛盾，国有资产管理部门期望资产的保值增值，而市场监管则要保证公众以最低的价格获得最好的产品和服务。对这一对矛盾的判断和取舍，根本上取决于政府在经济增长和公众利益上的平衡和选择。所以，作为国有资产管理部门在对待水务企业这部分资产的收益时，应研究建立不同于一般经营性资产的管理体制。同时，政府作为公众代表，肩负着重大的监管责任，政府需要对公众支付费用的有效性负责，不能一卖了之。目前，供水安全问题让地方政府意识到了在供水领域的政府责任，这种倾向将有利于政府摆脱以简单融资的改革动机，使改革回归以提高效率和服务为核心的轨道，但也要防止供水安全问题成为反对改革的借口。4、改革模式选择各地社会经济发展水平，决定了当地市场化程度与市场环境，进而影响当地水务市场化改革。一方面，必须因地制宜，根据各地实际情况，量力而行，选择合适的改革运营模式；另一方面，必须树立系统的观念，先谋而后动，先局部后整体，统筹安排，稳步推进，不能一哄而起。否则，将会自食其果。5、选择投资者城市水务的行业特性，决定了在