加强公务员队伍建设的对策探讨.pdf

第4 经 济 与 S OC 社 I AL 会 DE 发 VE 展 L O2 0 0 6 1 E C O N O MI C A N D P ME N T 年月 。 垦 ： ： VOL 4 No 1 J AN 加强公务 员队伍建设 的对 策探 讨 林丽芳 ( 中共龙岩市委党校，福建 龙岩 3 6 4 0 0 0 ) 摘要】 提高政府机构的执政管理能力， 必须全面提高公务员队伍的素质， 建设和谐政府机关。文 章从我国公务员队伍建设的现状出发， 分析 了当前公务员队伍建设中存在的问题及其原因， 并提出加强公 务员队伍建设的对策建议。 关键词 和谐社会； 公务 员； 队伍建设 中图分类号D 6 3 0 3 【 文献标识码A 文章编号1 6 7 2 2 7 2 8 ( 2 0 0 6 O 1 0 0 5 6 0 5 “ 和” 是中国传统文化 的精髓， 是中华民族普 遍具有的价值观念和理想追求。构建和谐社会是 我们党的新的执政理念， 是科学发展观的重要内 涵， 也是摆在各级政府面前的一项重大课题。公务 员队伍是党的执政主体的重要组成部分， 其素质状 况直接影响党的领导水平和执政能力， 决定着政府 的管理水平和效率。因此， 提高政府机构的执政管 理能力， 必须全面提高公务员队伍的素质， 建设和 谐政府机关。本文拟从我国公务员队伍建设的现 状出发， 对当前公务员队伍建设中存在的问题及其 主要障碍和相关的对策作一探讨 ， 以期为和谐社会 的构建提供一些参考性的建议。 一 、公务员队伍建设的存在问题 改革开放以来， 尤其是我国推行公务员制度以 来， 公务员队伍建设取得了长足进步， 队伍整体素 质逐步提高， 年龄、 知识结构趋向合理， 管理体制不 断完善。但是， 对照社会主义市场经济发展和构建 和谐社会对政府管理工作提出的更高要求， 我国公 务员队伍建设还存在一定差距， 主要表现在： ( 一) 文化素质依然偏低。 创新能力亟待提高 从学历看， 业大、 函大等 “ 五大生” 多， 高学历 和正规大学毕业生少。从知识结构看， 基础性学科 专业的公务员人数较多， 高新技术和现代管理学科 专业人数则较少， 特别是有独特见解与个性、 敢拼 敢闯的创新型公务员以及复合型干部、 多功能型干 部， 管理专家、 国际贸易专家、 法律专家等 W T O专 业型的干部更是极少。最新统计显示， 我国公务员 队伍素质参差不齐， 全国5 4 1万名公务员中， 具有 大专以上学历的仅占5 2 。即使是那些已经拥有 高学历的公务员， 他们也大多只受过单一的专业教 育， 现代管理知识普遍薄弱， 其中从与政府事务管 理相关专业毕业的几乎为零。 ( 二) 年龄结构整体偏大。 队伍活力有待增强 虽然经过新一轮机构改革和普遍推行竞争上 岗， 我国公务员队伍年龄结构得到较大改善， 相当 一 部分思想活、 知识广、 能力强的青年干部走上了 领导岗位， 但机关内部仍存在“ 熬” 资历的现象。 从近年来公务员身份确认和调查中了解到， 部分地 区考录制度执行不到位， 考进不来而调进来的现象 仍很严重， 调任的条件中没有最高任职年龄限制。 ( 三) 观念落后。 队伍作风建设亟待加强 近年来， 国内外政治、 经济形势发生了巨大变 化， 政府管理工作的对象、 范围和方式也发生了深 刻变化， 然而仍有少数公务员的思想观念停滞不 前， 沿袭着计划经济条件下的工作方式和行为方 式 ， 依法行政意识和主动服务意识比较淡薄。个别 收稿日期】 2 0 0 5 1 1 2 8 作者简介】 林丽芳( 1 9 7 3 一) ， 女， 福建龙岩人， 中共龙岩市委党校行政管理教研室讲师。 硕士， 研究方 向： 人 力资源管理 维普资讯 地方和部门存在不按制度办事、 有法不依、 执法不 严、 违法不究的现象。还有些机关公务员精神状态 和工作作风仍存在着形式主义、 小富即安、 小进则 满、 安于现状、 不思进取、 追求安逸、 不图创新等问 题， 这些问题将成为影响投资环境改善、 经济社会 快速发展的症结。 ( 四) 考核激励机制和勤政廉政约束机制发挥 作用不足 一 是现行的公务员考核制度对公务员的德、 能、 勤、 绩等方面进行 了定性考核。这种考核制度 在实践中暴露出了不少弊端。比如， 对德、 能、 勤、 绩四方面仅有定性评价， 没有量化标准， 没有建立 科学的考核指标体系和考核办法； 对个人工作业绩 的评价没有与单位的业绩结合起来； 对个人工作态 度的评价没有与工作服务对象的评议结合起来， 致 使评价标准不明确， 考核差距不明显， 有的单位还 出现优秀轮流坐庄， “ 干多干少一个样， 干好干坏一 个等级” 等现象。二是轮岗、 交流工作力度不足。 多年来， 职务“ 能上不能下” 的思想意识在公务员 中普遍存在， 造成机关缺乏活力， 不利于机关的勤 政、 廉政建设。为了不断提高公务员素质， 多岗位 锻炼公务员 ， 为了增强政府机关活力 ， 促进勤政 、 廉 政建设， 公务员必须实行职位轮换制度。目前公务 员在本部门内部轮岗已经基本实现， 但公务员队伍 还没有形成一个促进人才流动的良好的运行机制， 跨部门、 跨地区交流还有待于探索和尝试。 二、 公务员队伍建设的主要障碍 ( 一) 观念方面的主要障碍 1 队伍建设缺乏战略意识。改革开放以来我 国经济建设和社会发展取得了巨大成就， 但有部分 人却忽视了公务员队伍建设在经济发展中的重要 作用。在队伍建设上， 短期现象比较突出， 缺乏战 略意识， 重眼前、 轻长远， 重使用、 轻培养， 重要求、 轻关心。 2 人才引进缺乏长远意识。“ 今天引， 明天 用” 这种观念导致一些单位和部门在引才用才上的 急功近利， 对高学历人才期望值很高， 企盼一到任 就能“ 立竿见影” 。一旦发现问题， 就对高学历人 才产生“ 不过如此” 的看法。还有的认为引进高学 历人才成本高、 难管理， 这样就 自然而然地形成了 引进高学历人才的思想障碍。 3 公务员自身缺乏危机意识。当前， 公务员招 考竞争十分激烈； 与此形成鲜明对照的是， 现有的 公务员却明显缺乏危机意识， 缺乏提高自身素质的 紧迫感。工作 中也缺乏创新和竞争意识， 求稳怕 变 ， 不思进取 。 ( 二 ) 机制方面的主要障碍 1 公务员立法层次不高。 国家公务员法 出 台时间不久， 目前公务员管理的约束力还不够强。 此外， 单项法规、 规章还不完善。 2 新陈代谢机制不畅。一是公务员队伍的“ 出 口” 仍不畅通， 尤其是辞退制度实施的阻力太大， 一 些明显不适宜在政府机关工作的人员， 行政首长也 无法将其辞退； 二是政府机关分流“ 富余人员” 的 工作与国企下岗人员的“ 再就业工程” 产生冲突， 增加了分流难度。 3 竞争激励机制没有发挥应有的作用。跨部 门跨系统竞争上岗难开展， 内部竞争的比例 比较 低， 机关分配机制不灵活、 不完善， 无法体现岗位轻 重、 责任大小和人才的价值。在奖励方面， 有的单 位片面强调以精神鼓励为主， 对中下级公务员的物 质需求有所忽视， 特别是对在艰苦环境中做出了成 绩的公务员未能有效地改善他们的物质生活条件， 精神激励也就失去了应有的作用。在工资报酬方 面。 我国现行的“ 低工资高就业” 政策， 还不足以吸 引社会上的优秀人才， 而且工资内部结构也存在许 多不合理的地方， 不能充分调动公务员的积极性。 4 考核工作缺乏科学指标体系和较真精神。 第一， 考核评价体系不科学， 考核的结果缺乏客观 公正性 ， 不能作为奖惩的准确依据； 第二， 考核的内 容未分类列等， 处长、 科长、 科员、 办事员一起考， 难 以分出优劣， 有的部门连续几年的“ 优秀” 都是首 长而无群众； 第三， 考核结果“ 等次” 较粗， 不能充 分反映公务员的真实情况。 5 廉政保障机制不健全。在公务员如何正确 行使权力、 规范行政行为、 预防和惩治腐败方面存 在监管“ 软肋” 。同时， 对违规违纪的公务员惩处 也不力。 使一些公务员公仆意识和法制观念淡薄， 缺乏自我约束的自觉性。 ( 三) 管理方面的主要障碍 1 职位分类管理体现不明显。许多单位和部 门在人员进、 管、 出方面仍沿袭过去的老办法， 职位 说明书形同虚设。还有一些部门没有严格按规定 程序进行职位设置， 不同职位工作量相差悬殊， 苦 乐不均。 2 培训工作不力。一是缺乏紧迫感和针对性， 一 般性培训较多， 专业性培训较少 ， 尤其是综合部 门急需的专业知识培训难以开展起来； 二是缺乏强 5 7 维普资讯 制性和约束力， 一些公务员从科员一直晋升到处 长， 也没有参加一次系统的培训； 三是锻炼培养方 式单一 、 渠道不多， 多岗位锻炼、 挂职锻炼、 到基层 锻炼、 对新手交任务压担子等方面都做得不够。 3 服务手段滞后。一些专业要求较高的职位 录用不到理想的专业人才； 尚未出台引进高学历人 才进入公务员队伍的优惠政策， 增加了机关吸引优 秀人才的难度； 一些部门在录用高学历人才中， 只 重学历、 不重专业 ， 造成一些新录用高学历公务员 专业不对口。在我国许多地区， 参加公务员录用考 试仍然受到地域、 户口、 干部身份、 学历、 资历等因 素的限制， 许多“ 千里马” 还没有进人“ 操场” 就被 淘汰了。 4 录用考试不科学。一是重公共科 目考试， 轻 专业科 目 考试， 录与用脱节； 二是考试 内容重知识 的掌握， 轻分析 问题 的能力， 难 以避免 “ 高分低 能” ； 三是考试不分级别， 主任科员与科员、 办事员 同一试卷测试， 不能反映不同层次的岗位对人员的 特殊要求； 四是不设最低分数线， 不同种类的岗位 录取分数相差太大， 一些热门岗位与冷门岗位甚至 相差一倍。因此， 难以体现公平、 竞争、 择优原则 ， 无法保证录用人员的质量。 三、 加强公务员队伍建设的主要对策 ( 一 ) 完善运行机制 ， 增强公务员队伍的活力 完善制度是公务员队伍建设的根本保证。制 度产生机制， 机制激发活力。因此， 在市场经济体 制改革不断深化、 政治体制改革逐步展开的新形势 下。 加强公务员队伍建设， 必须与时俱进， 不断发 展、 完善、 创新制度， 增强制度的活力。 1 完善考试录用制度， 确保新录用公务员的素 质。坚持“ 凡进必考” ， 严格执行 国家公务员录用 暂行规定 ， 按照公开、 平等、 竞争、 择优的原则 ， 确 保制度落实到位 ， 把社会上的优秀人才集聚到各级 党政机关中来。当前， 要重点抓好基层尤其是县乡 两级公务员和垂直系统公务员的考试录用。同时， 创新考录工作机制， 积极探索党政机关考录紧缺急 需的高层次人才的新途径。加强基础建设， 提高考 试水平。考试的科学性是考试录用制度的生命线， 只有科学的考试才能选出需要的人才， 才能使考录 工作更加公正。 2 建立竞争择优的用人机制， 为优秀公务员的 成长铺设 “ 快车道 ” 。一方面 ， 要加速 完善公开选 拔、 竞争上岗、 试用期、 任前公示等制度。公开选拔 5 8 要重点研究命题和考察方法的科学性， 以及降低成 本、 提高效率等问题； 竞争上 岗要着重解决程序不 够规范等问题 ； 试用期制要重点研究调整考核不合 格干部的方式和途径； 任前公示制要重点研究如何 扩大公示范围， 改进公示方式， 充分调动群众参与 监督的积极性等问题。另一方面， 要采取措施， 全 面推行领导干部竞争上岗、 公开选拔， 实行“ 凡晋必 竟” ， 切实拓宽“ 上” 的渠道。 。 3 完善流动机制， 保持公务员队伍的朝气和活 力。一是加强轮岗交流力度， 特别是对一些重要岗 位的领导干部， 要实行跨地区、 跨部门、 跨管理层次 轮岗交流； 二是尽快建立聘任制和政府雇员制， 有 效解决急需专业人才短缺的矛盾； 三是逐步建立和 完善党政领导干部职务任期制和自愿辞职、 引咎辞 职、 责令辞职等制度， 严格执行辞退规定。对素质 偏低的公务员也要畅通出口， 到 2 0 0 6年 ， 4 5岁以 下达不到大专学历的， 应强制分流。四是改革现行 的公务员退休制度， 进一步拓宽公务员退出的主渠 道。改变当前公务员退休年龄全国一刀切、 上下一 般粗的做法， 根据各地的不同实际、 各层级的不同 要求 、 各岗位类型的不同情况 ， 进行有针对性 的 管 理 。 4 改进考核制度， 激励公务员奋发向上。根据 不同类别、 不同层次公务员的特点， 建立 以工作业 绩为核心的、 各层次有所不同的考核指标体系和具 体的考核量化标准， 逐步实行分类量化考核， 变“ 软 指标” 为“ 硬指标” ， 变弹性 目标为刚性 目标， 实现 考核标准的度量化。加强对考核结果的综合分析， 提出不同层次、 不同岗位公务员能力建设的发展方 向， 为合理调整使用公务员创造条件。扩大考核的 触角， 把公务员八小时以外的遵纪守法情况纳入考 核范围， 并作为确定年度工作考核等次 的参考依 据。实行多层面考核， 使被考核人的下级、 同级、 上 级以及服务对象都能以适当的形式参与考核， 防止 考核结果失真 ， 力求客观公正。加强公务员考核淘 汰的力度， 激发公务员队伍的活力。严格规范公务 员考核、 奖惩、 辞职辞退等制度， 做到平时考核与年 度考核相结合 ， 社会公论考核与工作实绩考核相结 合 ， 量化细化考核指标， 规范考核程序。加大考核 结果的使用力度， 将考核结果与公务员 的选拔使 用、 奖励等切身利益挂钩。 5 完善公务员任用管理制度， 规范公务员的行 为。不断健全和完善干部选拔任用、 管理的科学机 制 ， 积极推行公务员任期制、 试用期制和部分职务 聘用制试点工作， 大力推行民主推荐、 民主测评、 任 维普资讯 前公示、 考察预告、 诫勉谈话、 离岗培训等制度， 努 力探索降职、 免职和辞职辞退的具体实施办法， 创 新任用制度， 在坚持党管干部原则的前提下， 落实 党员和群众对公务员选拔任用的知情权、 参与权、 选择权和监督权。 认真贯彻执行公务员个人 申请 辞职、 引咎辞职、 责令辞职等制度 ， 健全申诉控告制 度， 以保障公务员的基本权利。加强对公务员的监 督， 对公务员进行主动监督， 把监督关 口前移； 坚持 以教育为主、 预防为主、 事前监督为主， 把监督贯穿 于公务员队伍建设的日常管理中； 开展预防职务犯 罪宣传活动， 加强新闻媒体对国家公务员履行职务 的行为进行舆论监督。建立公务员工作效能告诫 制度， 规定公务员即使不违法不违纪， 但如果办事 拖拉， 影响工作效率， 也将会受到作检查、 通报批评 乃至扣津贴、 调整工作岗位等惩戒6 ( 二) 突出能力建设。 优化公务员队伍结构 公务员的能力决定着政府的管理能力， 公务员 队伍的整体水平决定着政府的管理水平， 因此必须 把能力建设摆在公务员队伍建设的突出位置。 1 研究制定公务员能力素质标准。认真研究 公务员群体发展、 成长的规律， 根据不同类别、 不同 级别公务员的工作性质、 工作任务和特点， 制定各 级各类公务员能力建设标准。重点围绕五个素质， 即政治理论素质、 思想道德素质、 科学文化素质、 业 务知识素质、 法律法规素质， 制定提高公务员政治 鉴别力、 组织领导能力、 科学决策能力、 依法行政能 力、 专业化行政管理能力、 统揽全局和宏观调控能 力、 公共服务能力、 沟通协调能力、 前瞻能力、 调查 研究能力、 处理复杂矛盾能力、 个人素质能力、 学习 创新能力等十多个方面的能力标准， 提出相应的能 力建设框架， 为公务员录用、 竞争上岗、 培训等提供 依据。 2 切实加强公务员培训工作。强化公务员初 任培训、 任职培训 、 专门业务知识和更新知识四类 培训。一是要坚持学用一致、 分级分类的原则 ， 紧 紧围绕社会主义市场经济快速发展、 推进依法治国 与依法行政等党和政府工作的主题， 不断调整培训 内容， 切实提高培训的针对性。二是当前要重点加 强对依法行政、 外语以及信息化知识、 公共政策、 创 新思维和创造力开发等内容的培训 ， 不断提高公务 员适应时代发展的能力。对专业要求较强的部门 和岗位， 还要逐步实行持证上岗制度。三是要大力 开展学历教育， 提升学历层次， 定期选送一批优秀 年轻公务员赴国内重点高校攻读硕士学位， 选派一 批年轻公务员赴国外攻读公共行政管理专业硕士 学位， 进一步优化公务员的学历结构、 知识结构和 专业结构。四是要创新培训机制， 建立有效的公务 员培训激励约束机制， 逐步形成“ 计划调训、 自主择 训、 竞争参训” 相结合的培训机制， 努力实现“ 要我 学” 向“ 我要学” 的转变。增强培训的权威性和严 肃性。五是要加大培训经费投入， 按现行财政体 制， 分别列入同级财政年度预算 ， 并随经济发展逐 年递增。对重点培训项 目， 要给予重点保证。 3 进一步优化公务员队伍结构。实现经济结 构调整， 首当其冲是调整人才结构 ， 特别是担负着 组织领导重任的公务员队伍结构的调整。各级机 关在编制未满或出现空编时， 要首先考虑从大学毕 业生中择优录用公务员。通过 M P A教育， 培养一 大批高学历、 高素质、 复合型的高层次行政管理人 才。组织好公务员外出培训、 挂职、 交流工作。把 自主培养人才与引进优秀人才结合起来， 对政府机 关急需的财税、 金融、 法律、 计算机等专业高层次人 才， 可优先面向国内外择优聘用。 ( 三) 突出作风建设。 规范公务员行政行为 公务员作为各级政府机关的工作人员 ， 一言一 行都代表着党和政府的形象。因此， 公务员作风建 设事关民心向背， 事关党和政府与人民群众的关 系。大力加强公务员队伍 的作风建设， 认真践行 “ 三个代表” 重要思想， 让人民满意， 是时代赋予我 们的重任。 1 强化思想教育， 不断提高公务员的思想素 质。要以“ 三个代表” 重要思想为指导， 大力加强 政府机关和公务员队伍的作风建设。针对现在广 大群众最不满意、 对党群关系影响最严重的权力运 行方面的种种不正之风和腐败现象， 加强对公务员 的思想政治教育， 加强理论知识的学习， 提高公务 员的政治理论素质， 把实现好、 维护好、 发展好最广 大人民群众的根本利益， 作为一切工作的根本出发 点和落脚点 ， 牢固树立为人民掌好权、 用好权的观 念， 遵守道德准则和行为规范， 把让人民满意作为 自己永恒的追求。 2 转变工作作风， 提高行政效能， 树立政府良 好形象。要以联系群众、 求真务实为总要求， 全面 加强公务员队伍的作风建设 ， 教育和引导广大公务 员坚持科学的发展观和正确的政绩观， 加强调查研 究 ， 深入基层 、 深入群众 ， 广泛 听取 群众意见 ， 把工 作的着力点放在思考、 研究和解决制约经济社会发 展的突出问题上， 放在为基层、 为群众办实事上。 因此， 各级政府要探索建立结构合理、 配置科学、 制 度严密、 制约有效的权力运行机制， 切实转变工作 5 9 维普资讯 作风， 把政府职能转到经济调节、 市场监管、 社会管 理和公共服务上来。要建立完善各项服务制度， 改 进服务方式， 创新服务手段 ， 提高服务质量， 积极推 行“ 一站式” 办公、 “ 一条龙” 服务， 实行首问负责 制、 服务承诺制、 限期办结制 ， 积极推进电子政务， 不断提高行政效能， 创造一流的服务水平。继续深 入开展做“ 人民满意的公务员” 活动， 激励广大公 务员奋发有为， 开拓创新。 3 规范行政执法行为， 提高依法办事能力。一 是要加快立法进程， 强化执法程序 ， 提高公务员管 理法治化水平。 国家公务员暂行条例 已推行 1 1 年， 依法治国首先要依法治“ 官” 。当前 ， 必须把加 快公务员管理立法进程， 强化执法程序 ， 作为公务 员制度建设的一项重要任务。二是要加强理论武 装， 把理论武装贯穿公务员管理的各个环节。广泛 开展公务员行为规范教育， 并把公务员行为规范作 为各级各类公务员培训的必修 内容。抓紧制定对 国家行政机关及其公务员损害经济发展环境行为 的处分处理实施办法， 规范行政行为。三是要增强 公务员的法律意识 ， 推行行政执法责任制， 规范执 法， 严格执法， 文明执法。加强执法监督， 对执法不 公、 越权执法、 执法犯法、 徇私枉法等行 为严查 严 办 。 4 加强党风廉政建设。要牢记“ 两个务必” ， 树立正确的权力观、 名利观， 发扬艰苦奋斗的优 良 传统， 提倡勤俭节约， 反对奢侈浪费。要建立教育、 制度、 监督并重的预防和惩治腐败体系， 不断改进 和完善政务公开制度， 逐步建立健全一套公开、 透 明的行政权力运行机制。加强经常性的党风廉政 教育 ， 充分运用典型案例， 深入开展警示教育 ， 切实 增强公务员拒腐防变能力。认真落实党风廉政建 设责任制， 严格遵守领导干部廉洁 自律的各项规 定， 坚决惩治各种以权谋私、 腐化堕落行为， 纠正部 门和行业不正之风。进一步严肃干部人事工作纪 律， 从源头上预防和治理腐败现象。 ( 四 ) 加强组织领导 落实公务员队伍建设 各级党委、 政府要高度重视 ， 把加强公务员队 伍建设列入重要的议事 日程， 切实加强对完善公务 员制度的领导。根据本地区的实际， 对完善公务员 制度、 加强公务员队伍建设作出安排 ， 提出要求， 抓 好落实。 1 各级组织部门作为党委主管干部工作的职 能部门， 在完善公务员制度、 加强公务员队伍建设 的工作中， 要充分发挥指导作用， 积极参与政策性