法国违宪审查制度的特殊经验及其启示.doc

法国违宪审查制度的特殊经验及其启示吴天昊2013-4-8 10:15:05来源：法国研究(武汉)2007年1期内容提要：Rsum: Le Conseil constitutionnel est une innovation de la 5me Rpublique. Il fonctionne comme un juge constitutionnel. Il a quatre caractritiques principales:une thorie originale, une volutionparticulire,une mthode de jugement particulire et une fonction particulire. Le systme constitutionnel a t tabli en fonction destraditions historiques, des conditions politiques et des concepts juridiques. Nous pouvons nous inspirer de lexprience francaise.关 键 词：违宪审查 法国宪法委员会作者简介：吴天昊，上海交通大学法学院。违宪审查泛指根据宪法或惯例，对特定法律或特定国家机关或官员（在德国还包括政党）的行为是否违反成文宪法进行的审查，其目的是保障宪法的实施。违宪审查制度对于一国之宪政建设具有重要意义，如果没有这一机制，宪法在某种意义上说就是一部“死法”，一部仅仅写在纸上的法律。自从1803年美国联邦最高法院首席法官约翰马歇尔开创性地通过马伯里诉麦迪逊一案的判决确立了司法审查制度，违宪审查就不但成为一个宪法理论问题，同时也成为宪法实践中的重大问题受到高度的关注。特别是二次大战之后，越来越多的立宪主义国家纷纷建立和不断完善其违宪审查制度。据统计，截止到20世纪90年代初，世界上有130多个国家建立了违宪审查制度，尽管其模式不同、特点各异，实际的效果也不一样，但是这种趋势却反映了法治建设和立宪主义发展的一个一般规律：宪法能否真正成为国家的根本大法，摆脱“纸上宪法”的困境，能否真正地起到制约和规范权力、保障人权的作用，与违宪审查制度是否存在、是否完善以及是否真正实施休戚相关。法国是近代世界宪法文化的发源地之一，对立宪主义的发展做出了重要的贡献。理论方面，博丹的国家主权理论、孟德斯鸠的三权分立学说和卢梭的社会契约论是现代宪政理论的滥觞，并直接为世界上第一部成文宪法美国宪法提供了理论依据。实践方面，法国颁布了著名的人权和公民权利宣言(1789)欧洲最早的成文宪法（1791年），“法律面前人人平等”、“主权在民”和“凡权力无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”等观念，从此深入人心。然而令人困惑的是，在违宪审查制度方面，法国却显得比较“落伍”，经过长期的犹豫、争论、和尝试之后，直到20世纪第五共和国时期才形成真正的违宪审查制度。相对于美国的“司法审查”制度而言，法国的违宪审查制度是一种截然不同的设计，即便与欧洲大陆其他国家的违宪审查制度相比，也有其自身鲜明的特点。总结这些特殊性，并且探究这些特殊性背后的原因，对于中国违宪审查制度的发展和完善无疑具有相当的借鉴和启发。一、特殊的理论背景任何一种法律制度的背后都必然有其理论依据，违宪审查制度更是如此，因为它涉及到国家权力的配置、运行和控制等重大而根本的问题。例如，美国的司法审查制度就是以宪法至上思想和分权与制衡理论为基石。而法国之所以在违宪审查制度建设方面踟蹰不前，对美国的违宪审查模式疑虑重重，很大程度上也是因为其特殊的理论渊源和思想背景。这种极具法国特色的、深刻影响其制度选择的宪法理论主要可以归纳为以下几个主要学说：首先，孟德斯鸠的分权学说。虽然分权学说并不是孟德斯鸠的发明创造，但毫无疑问是他极大地发展了三权分立学说并且使自己的名字最经常地与这一学说联系起来。“自古以来的经验表明，一切被授予权力的人都容易滥用权力”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”孟德斯鸠的对权力集中的危害性和分权的必要性作了深刻而经典的阐述。1789年的人权和公民权利宣言第17条郑重宣告：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”这充分体现了分权学说在法国政治法律思想中的重要性。但是，法国人对于分权学说的理解却是独特的，这种独特性表现在两个方面：一是三权绝对分离，而不是美国式的分权与制衡(checks and balances)，“权力分立在法国所扮演的角色与其在美国所扮演的角色是不同的在法国，纯粹权力分立学说强烈地并长期地占据了人们的头脑，这是美国无法比拟的。”这种绝对的、极端的和纯粹的分权学说认为：为了保障和维护政治自由，防止权力的滥用，关键是要将政府划分为立法、行政和司法三个部门，每个部分都有相应的、确定的政府职能。三个部门都要必须限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职权。进而，组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的人员。这样，没有一群人能够控制全部的国家机器，自由和权利就有了保障。二是立法权的优位，也就是“议会至上”。在三权之中，议会的立法权具有更高的地位，不允许行政权和司法权的干涉。因为议会权力来自人民的共同意志，符合民主的要求，更具有正当性。相反，如果让其他部门，特别是缺少民意基础的司法部门来对议会立法进行审查是不可想象的。同样地，行政机关和司法机关也必须相互独立，普通法院不能干预行政机关的工作，所以法国建立了独一无二的行政法院系统。其次，卢梭的“公意”理论。法国的公法理论和宪法实践被深深地打上了卢梭的烙印：1789年人权和公民权利宣言第3条明确规定：“整个主权的本原主要是寄托于国民。任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”第6条规定：“法律是公共意志的表现。全国公民都有权亲身或经由其代表去参与法律的制定。”1791年宪法第3篇第1条规定：“主权是统一的、不可分的、不可剥夺的和不可转移的；主权属于国民：任何一部分人民或任何个人皆不得擅自行使之。”很明显，这些条款背后的指导思想直接来自于卢梭1762年出版的社会契约论。“公意”和“主权在民（人民主权）”是社会契约论中的两个基本概念。公意是社会契约的核心和基础，社会契约本质上是一种公意。公意是人民主权的基础，公意产生主权，主权是公意的运用。“社会契约论的中心立场是，法律只能来自社会的一般意志；立法权是人民的最高意志的行使。这一权力是不能分立或代理的；从任何其他渊源试图创立普遍可行的规则都代表了对大众主权的一种篡夺，并且不可能产生法律。”因而，立法机关以外的其他部门，例如司法机关就无权对代表“公意”的议会的工作进行评估。法国的官方理论明确否定了司法审查的可能性；“立法机关在制定法律时须仔细检查该法是否与宪法一致，能否解决那方面的问题这意味着宪法解释应该由议会执行。这属于主权行使问题，故议会才是审查自己法律合宪与否的法官。因此法院不能解释宪法，至少他们不拥有事关立法机关的权力。”总之，法律代表了公意，代表了人民意志的议会是至高无上的，因此法律就不能从外部进行审查，只有立法机关才能审查和限制自己。卢梭的这一思想在法国被奉为金科玉律，在政治生活中产生了巨大的影响。尽管法国宪法变化频繁，但是长期以来，人权宣言和1791年宪法中的上述条款“就象启示宗教的条款一样成为了不可侵犯的教条，并且它们总是确切地成为我们政治生活的一项毋庸置疑的原则。”再次，西耶斯的“制宪权”理论。埃马努埃尔约瑟夫西耶斯(1748-1836)是法国大革命时期活跃的政治家和理论家，他最早提出了宪法制定权的概念并将这一理论系统化。在1789年问世的第三等级是什么？这本小册子中，西耶斯对制宪权的主体、性质和运用等问题进行了深入的阐述。他强调主权属于国民，一切公共权力来自国民意志，国民意志永远是合法的，它是一切合法性的根源。“惟有国民拥有制宪权。”在国民和宪法的关系上，他认为国民的意志具有最高性，拥有制宪权的国民除了服从自然法外，不受任何制约，即使是宪法也不得对其进行约束。国民“不仅不受制于宪法而且不能受制于宪法，也不应受制于宪法”，“宪法只同政府相联系，国家通过规章和宪法来约束其代理人，因此，设想国民本身要受这些规章和宪法的制约，这是荒谬的”。他区分了两种不同的权力：国民拥有创造宪法的权力或者说制定宪法的权力，政府则行使由宪法所创设的权力，这两种权力的性质是根本不同的。前者是本源，后者是派生的。“政府只有合于宪法，才能行使实际的权力；只有忠实于它必须实施的法律，它才是合法的。国民意志则相反，仅凭其实际存在便永远合法，它是一切合法性的本源。”(11)这就是说，宪法从属于国民，是国民意志的产物，只有国民才有权改变宪法，判断由宪法引起的争端，国民意志永远是最高法律。宪法不能制约国民，只能制约政府。尽管西耶斯的理论带有一定的理想化色彩甚至矛盾之处，例如对于国民如何行使制宪权语焉不详，在制定共和三年宪法（1795年宪法）时，西耶斯还曾提出过设立宪法法院的建议，要求将宪法法院置于议会之上，(12)等等，但是由于他的理论迎合了民众的革命心理，而且与卢梭的“公意”理论一脉相承，制宪权理论不仅在法国大革命时期风靡一时，(13)而且对法国的政治法律观念产生了深远的影响。这一影响的直接后果是，在法国形成与美国截然不同的宪法观念：在美国，宪法是神圣不可侵犯的；在法国，“法律”（议会立法）是神圣不可侵犯的。(14)正是受这种宪法观念的指导，使得法国民众一旦不满意现状，就走上街头，或者对政府施加压力，或者直接发动革命，修改或重新制定宪法。这就是为什么从1791年宪法到1958年宪法制定之前，法国原则上排除对法律的违宪审查的一个根本性原因。除此之外，还有一个重要的历史背景，由于在16、17世纪直到法国大革命之前的相当长的时期内，普通法院掌握在封建势力手中，为了维护自己所属阶级的利益，法院经常利用职权拒绝登记和执行政府部门进步性的法律，从而阻挠资本主义发展进程(15)。这样的“历史污点”导致了社会公众普遍的对司法权不信任的政治心理，因而试图通过司法机构来裁决法律的合宪性的制度设计是在法国更加难以被接受。1791年宪法第5章第3条明确规定：“法庭不得干涉立法权的行使或停止法律的执行，不得侵犯行政职务。”1810年刑法甚至规定，如果这样做法官将被追究刑事责任。(16)总之，上述独特的宪法理论决定了法国不可能像美国那样由司法机构审查法律的合宪性问题，而必须另辟蹊径，探索自己的道路。(17)不过在19世纪末20世纪初，有两个重要的理论对法国传统的宪法理念形成了冲击，为法国20世纪违宪审查制度的建立提供了理论准备。一是奥地利汉斯凯尔森(Hans Kelsen, 1881-1973)的法律等级理论。在凯尔森理论的指导下，1920年奥地利创建了欧洲最早的宪法法院。他的涉及违宪审查理论的关于国家的一般理论和宪法的司法保障等著作用法文在法国出版，产生了深远的影响。他强调宪法在国家法律体系中的最高地位，法律的制定要严格依据宪法，而政府规章的创制要严格依据法律，从而建立法律等级体系(La structure hi rarchique)(18)。另一个是德国的“法治国”理论。“法治国”(Rechtsstaat)的理论由冯莫尔最早提出，之后由格贝尔、耶林、拉班德、耶利内克等法学家将其发展完善，这一理论强调国家权力本身应当服从法律的规定。20世纪初，法国著名学者加雷德马贝尔(R.Carr de Malberg)在其名著对国家一般理论的贡献(19)中系统介绍了德国的法治国理论，将其翻译成“D411R701.JPGtatde droit”并且加以改造和充实，促使“法治国”的理念在法国的传播(20)。在1985年8月23日的85-197号裁决中，宪法委员会宣称“法律只有在宪法范围内才是公意的表达。”很明显，这是法治国思想和公意理论结合的产物。二、特殊的发展道路纵览法国宪政史，1799年宪法曾设立“元老院”(Snat conservateur)，1852年宪法设立了“参议院”(Snat)，在1946年的第四共和国宪法则设立“宪法理事会”(Comit constitutionnel)，试图监督和保障宪法实施，但这些都只是形式上的机构，并未在实践中真正产生作用。法兰西第五共和国创设了法国宪法委员会(Conseil Constiutionnel)，这是一个全新的机构，就像法国宪法委员会在其官方网站上所声明的那样：“宪法委员会是由第五共和国宪法于1958年10月4日所创建，这是一个新近出现的机构，（在法国）没有任何历史的先例。”(21)事实上，1958年宪法的制定者只是希望这个全新的机构起到强化行政权力、抑制议会立法权的功能，这是第五共和国宪法对1946年第四共和国宪法所确立的“议会政体”的一种反动。第四共和国宪法强调议会在国家机构中的优越地位，宪法授予议会最高的权力。议会由“国民议会”与“共和院”组成，国民议会在国家机构中居于首要的主导地位。国民议会对政府实行监督，决定政府的组成。在国民议会以多数票通过对政府的不信任案时，内阁便应辞职；而政府解散议会的权力则受到重重限制。总之，立法权与行政权强弱分明，双方的力量完全无法平衡。这个政体设计上的局限直接导致了法国政局不稳，政府软弱无力。1958年初，时任政府总理的盖耶尔就指出：“战后，英国有4人担任首相，美国有2人担任总统，苏联有2人担任总书记，联邦德国有1人一直担任首相，而法国则更换了25届政府，这种状况是不能长期继续下去的。”(22)1958年，戴高乐因政府无法处理阿尔及利亚危机而重新上台，而他上台后的一项重大举措就是重新制定宪法，将第四共和国的“议会内阁制”改为第五共和国的“半总统制”，新宪法削弱议会的权力，显著加强行政权力，特别是总统的权力，体现了“重总统轻议会、重行政权轻立法权”的鲜明特点。(23)第五共和国宪法的设计者秉承戴高乐的思想，力图改变第四共和国宪法框架下议会无所不能的状况，设置宪法委员会的基本出发点主要是为了维护总统和行政机关的权力。宪法的起草者将它设计成一个行政机构对立法机构进行监督的部门，一副套在议会脖子上的锁链。因此有的学者将宪法委员会称作是“一门对准议会的大炮”(24)。宪法委员会限制议会的职权主要表现在两个方面：一是根据宪法第34条的规定，对议会立法权限进行监督。在1958年之前，法国议会和英国议会一样，除了不能把男人变成女人以外可以做任何事情。为了改变这一状况，1958年宪法第34条严格限制了议会立法的界限，限定了议会立法的特定事项和范围，而其他部分则留给了政府的行政立法。当议会的法律和政府的条例发生冲突时，宪法委员会就扮演争议仲裁者的角色。宪法委员会的第二个作用是议会程序中保证政府的特权。例如，宪法第40条禁止议员提出包含增加政府开支或者削弱税收的措施，第48条给予政府在议会程序中的优先提案权等。为了保证这些政府特权，宪法规定议会的议事程序在付诸实施之前必须由宪法委员会强制审查。这两项职权都是在程序上对议会立法进行限制。在成立初期，宪法委员会甚至不为人所知，而且由于设立宪法委员会的初衷是帮助政府限制议会的权力，所以曾经遭到了包括民众在内的激烈批评。在20世纪50、60年代，宪法委员会表现得相当“谦逊”，中规中矩，无所作为(25)。但在20世纪70年代，宪法委员会发生了重大变革，首先是在1971年7月16日宪法法院作出了一个里程碑式的裁决。1971年，参议院议长提交给宪法委员会一部法律进行审查，该法规定注册一个社会团体需要行政官员的批准，。宪法委员会审查后宣布这项法律违宪，因为它破坏了1901年的“结社契约法”所崇尚的结社自由，这是“共和国法律认可的根本性原则”，这些原则又体现在了宪法序言里。在这个裁决中，宪法委员会强调，它今后将会把包括1958年宪法序言在内的宪法文本作为判决的准绳，该序言本身又承认了1789年的人权与公民权利宣言，和1946年宪法序言的宪法效力。(26)这一判决与以往相比，有一个重大的突破：过去的判决只是判断议会立法所涉及的事项是否逾越了宪法34条规定的界限，或者裁决其是否违反法定程序总之，它不对法律的实质内容进行审查。而这个著名的关于“结社自由”的判决则开创了从实体上对法律进行审查的先例，对法律的内容是否侵害公民的基本权利和自由进行判断。宪法委员会通过这一判决改变了违宪审查的性质，被视为宪法委员会的“第二次出生”(27)，在法国宪政史上具有重大的开创意义。由于宪法委员会通过裁决来审查法律议案的内容是否侵犯公民权利，实质上是同时起到了监督政府和议会的权力的作用，因此越来越受到普通民众的支持和欢迎。1974年，在总统德斯坦的推动下，法国通过了一项宪法修正案，规定60名国民议会议员或者60名参议员有权将法律提交宪法委员会审查（原来只有总统、总理和两院议长有这个权力）。这使得宪法委员会在政治生活中变得更加活跃和重要。根据法国宪法委员会的统计，从1958年至1973年，只对9部普通法律进行了违宪审查，年平均0.6件；而从1974年到2005年9月30日，共有335部普通法律被审查，年平均10.1件。(28)由此可见，法国的违宪审查制度的发展走过了一条自我演变的独特道路，它突破了立宪者的设计意图，从程序审查发展到实质审查，从行政权与立法权的仲裁者发展到公民权利的保障者、少数人权利的维护者，在实践中曲折发展、不断丰富。三、特殊的审查方式违宪审查方式主要涉及审查的机构、提出审查的主体、审查的对象、审查的范围、审查的时间等问题。不同违宪审查制度表现为不同的审查方式，而不同的审查方式背后所体现的是不同的理念。法国模式的审查方式也是颇具特色的，在某些方面甚至是独树一帜的，带有其历史传统和政治实践的特殊烙印。具体而言，审查方式的特殊性表现在以下几方面：其一，事前审查。“事前审查”又称预防性审查，是在法律公布实施之前，由专门的机关审查其合宪性的一种违宪审查方式。也就是说，审查对象不是已经生效的法律，而是尚未生效的法案。所以，这是一种预防性的制度，以防患于未然为其主要目标。这与美国式的司法审查不同，后者实行的是在法律公布之后进行的事后审查。这种事先审查模式是法国所特有的，在国际范围内都是很罕见的(29)。其二，抽象审查。事前审查决定了审查方式只能是抽象审查，即审查不涉及具体的案件和当事人，只对抽象的法律条款进行审查。这显然与美国的司法审查大相径庭，即便与设立宪法法院的其他欧洲大陆国家也有所不同，它们往往两者兼备，既有事前的抽象审查也有事后的具体审查，如德国、意大利和西班牙等国。1958年宪法第61条第2款规定：“各项法律在颁布以前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长，或由60名国民议会议员或60名参议院议员提交宪法委员会。”除了上述主体之外，普通公民和社会团体无权提出违宪审查的请求。在1982年11月18日，宪法委员会在一项裁决中明确拒绝了一位普通公民阿兰图雷(Alain Touret)先生提出的对一项选举法修正案进行审查的请求(30)。1984年8月30日宪法委员会又拒绝了另一位公民提出的请求对海外领地新咯列多尼亚领土法的申请。(31)抽象审查导致了广大公民被排除在违宪审查之外，这大大限制了违宪审查制度保护公民基本权利功能的实现，就像那句关于民主的著名批评“一切为了人民，但人民什么也不能决定”(tout pour le peuple, rien par le peuple!)那样。所以，从宪法委员建立的那一天起，法国关于公民参与违宪审查的呼声就一直没有停止过。特别是在1989年，当时的宪法委员会主席罗伯特本丹特建议进行改革，让普通公民可以对生效的法律提出合宪性审查，即实行事后审查。这一改革建议在国民议会获得通过，但却被参议院否决而导致流产。(32)这表明违宪审查在并没有被法国的政治阶层完全接受。其三，对部分法律进行自动审查，或者说强制审查。即某些特定的法律在公布之前必须自动接受经宪法委员会审查，不经审查，就不能公布生效。1958年宪法第61条第1款规定：“各项组织法在颁布以前，议会两院的内部规章在执行以前，均应提交宪法委员会审查，由宪法委员会裁定是否符合宪法。”这种自动审查是法国模式所特有的，对组织法和议会内部规章进行强制审查，是宪法委员会作为“一门对准议会的大炮”功能的具体体现，直接起到限制议会权力的作用。其四，全面审查。申请者往往对法律文件中一个或几个条款的合宪性提出审查请求，那么宪法委员会对法律文件的审查范围是否局限于审查请求的范围？对此宪法和组织法并没有作出明确的规定。但是宪法委员会在实践中采用了全面审查的原则。在1982年的“女性候选人名额裁决”(33)中，立法提案规定候选人名单必须包括1/4的女性，尽管申请人并未对这一规定提出审查请求，但是宪法委员会自行决定这项要求显然违反宪法的平等原则。在1992年2月25日“关于外国人进入法国和在法国居住的条件的修正案”的裁决中，宪法委员会指出，虽然总理来信请求审查该法第8条的合宪性，“但是这并不排除宪法委员会对该法其他条款的合宪性进行审查并得出结论”。(34)可见，宪法委员会在对法律文件进行审查时为了准确判断该条款是否与宪法相抵触，可以对该规范性文件进行全面的审查。最后，快速审查。宪法第61条规定的法律合宪性审查应当在1个月内作出裁决，但在紧急情况下，经政府要求，期限减为8天。实际上，宪法委员会的审查一般在较短的时间内完成。有些情况下，甚至在受理的当日就进行审查。这就意味着，“宪法委员会不允许运用全世界所有法官的重要武器时间，而通常时间被用作是平定局势的一个因素。”(35)法国的审查方式中的事先审查、全面审查、抽象审查和快速审查的特点体现了这样一种理念，即违宪审查的重点在于保证宪法的权威和维护宪法秩序，强调在法律公布之前使其内容与宪法保持一致，防止与宪法相冲突的法律在公布实施以后，对宪法秩序构成侵害。可见，法国宪法监督体制属于“宪法秩序保障型宪法监督体制”。(36)这与美国型宪法监督体制所强调的保障公民权利的理念不同，后者属于“公民权利保障型宪法监督体制”。两种模式隐含了不同的指导思想：法国模式的出发点是通过保障宪法秩序实现保障公民权利的客观效果：而美国模式的思路是通过保障公民权利最终实现保障宪法秩序。四、特殊的社会功能虽然违宪审查模式各异，但是不同的违宪审查制度都具备一些共同的社会功能，包括维护宪法权威；保障基本人权免受政府机关特别是立法机关的侵犯；平衡社会利益；保证宪法秩序等。(37)而法国违宪审查制度在社会功能上也有其特殊性，特别是表现在政治平衡功能方面。因为从一开始，违宪审查的主体宪法委员会就被设计成为一个政治机构，而非司法机构。它的政治功能主要表现为：首先，平衡立法机关与行政机关之间的关系。如前所述，这是法国宪法委员会的基本出发点，它通过实体审查和程序审查限制议会权力，使得议会和行政力量更加均衡。正如一位法国学者对第五共和国政体所作的评论那样：“权力离开了波旁宫，来到了爱丽舍宫与马提尼翁大厦。”(38)而宪法委员会处于议会和政府之间，认可或否决议会通过的法律，表现为带有浓厚政治色彩的“第三议院”。其次，平衡议会内部的多数派与少数派的关系。这主要是在1974年宪法修改之后， 只要60名议员联名就可以向宪法委员会提出违宪审查的请求。由于法国国民议会的议员共有577名，参议员共有321名，60名议员分别是其中的1/9和1/5左右，这就意味着政治上的少数派（或者少数派的联合）可以很容易地利用这一机制来对抗多数派。从而改变了所谓的“你在政治上是少数派，所以你在法律上就是错误的”荒谬逻辑。在宪法委员会那里，这句话可能恰恰相反：政治上的少数派可以通过提出违宪审查申请对抗多数派的意志。也就是说，宪法委员会已经不仅仅是“一门政府对准议会的大炮”，而且是“一门议会中的在野党对准政府的大炮”(39)。在多数党既控制了议会，又掌握了内阁的情况下，传统的三权分立、互相制衡的体制在议会制国家中已被突破，行政权与立法权的制衡已不存在，代之而起的是多数党在政府和下院中的联合集权。“如今人们已不再寻求政府和议会之间的平衡了，而是力图在多数派（政府和议会）及（议会）反对派之间保持平衡”(40)，违宪审查正好可以用宋保证多数党和反对党之间的平衡。再次，平衡中央政府和地方自治体之间的关系。法国是一个传统的单一制国家，中央政府委派官员掌握地方行政权，对地方政府进行直接的控制。尽管法国历史上曾进行过多次改革，但是从来没有在根本上改变中央集权的原则，只是在某些管理方式的细节上进行调整，收效甚微。为了消除中央集权带来的弊端，充分调动地方的积极性，提高行政效率，推动民主化进程，从20世纪80年代初开始出现了中央权力的地方化运动(dcentralisation)，从根本上动摇了中央集权制度，其核心就是地方政权“非国家化”。地方分权化改革使得法国政府的集权程度逐渐降低，地方政府的权限不断增加，并享有一定自主权。经过长期的酝酿，在1982年3月通过关于市镇、省和大区权利和自由法，提供了地方分权化改革的法律框架。之后的10年里法国政府共颁布了71部法律和748个法令，进行了一系列推动分权与地方自治的改革，重新定义中央政府和地方政府以及地方政府之间的关系。但是在法国这样一个长期实行中央集权的国家，要突破传统实现地方分权并将之宪法化，创造一种介于单一制和联邦制之间的新的模式，必然会遭遇不少全新的挑战和难题。而宪法委员会则在其中扮演重要的角色。与地方分权改革有关的几部重要法律在制定过程中争议不断，主要是对地方分权的程度、中央权力与地方权力的界限、对“共和国不可分“原则”的理解等问题无法统一认识，最终都被提交到宪法委员会进行审查，例如关于市镇、省和大区权利和自由法，关于科西嘉岛大区特别地位法等。宪法委员会或者宣布其中某些条款违宪(41)，或者确认该法律符合宪法精神(42)，起到指导判断、定纷止争的作用，将中央和地方的关系纳入宪法程序和规范的轨道。最后，平衡国家利益与欧盟整体利益之间的关系。法国是欧洲一体化运动的倡导者和发动机，在欧盟中具有重要地位和作用。但是欧洲一体化的发展也提出了一个新的问题，即如何平衡和协调国家利益和欧盟利益之间的冲突。近年来法国民众对欧洲一体化进程疑虑重重，担心欧盟的迅速扩张和发展会弱化主权、淡化国家，从而损害自身利益，2006年5月法国全民公决否决欧盟宪法条约就是这种心态的直接表现。宪法委员会主要通过审查国际条约和协定的合宪性的途径来介入这一问题。法国宪法第55条规定了“国际条约高于国内法”的原则：“依法批准或通过的条约或协定一经公布，具有高于法律的效力，但各项协定或条约的这种效力，均以缔约对方的执行作为条件。”宪法第54条规定了宪法委员会有权对国际条约和协定进行审查，但是处理方法却比较特殊：如果条约或协议与宪法内容相冲突，则“必须在修改宪法之后，才可以授权批准或通过该项协议。”宪法委员会审查国际条约和协定的合宪性与审查法律的合宪性的处理方式是有区别的。如果法律违宪，可以宣布其无效；但如果国际条约或协定与宪法相抵触，则不能直接宣布其无效或将其撤销，只能将国际条约或者协定的批准或者通过期限延期到修改宪法之后，而一旦宪法无法修改，则该条约或协定就事实上处于无效状态。由于宪法的修改程序极其复杂，当一项国际条约或者协定被认为违反宪法，通常情况下，这项国际条约或者协定就失去了效力。这实际上是一种“间接”宣布国际条约和协定无效的方法。不过在实践中，也存在例外情况。宪法委员会曾经于1992年和1997年分别认定马斯特里赫特条约(43)和阿姆斯特丹条约(44)违反宪法，为通过这一条约，法国分别于1992年9月20日和1999年1月25日先后两次修改宪法，最终使该条约在法国获得批准。从1958年至2005年，宪法委员会一共对9项国际条约或者协定的合宪性作出裁决，虽然数量不多，但是其社会影响却非常巨大。一般的观点认为，违宪审查制度的主要功能在于维护公民基本权利和限制政府权力，即调整调权力权利关系，但是法国违宪审查制度却展现了问题的另外的一面，在调整权力权力关系方面起到了重要的作用。事实上，对于一国的法治建设而言，这两个方面都不可或缺：划清公民权利与政府权力之间的界线固然重要，界定政府不同部门之间的职权同样意义重大，否则都会导致权力的滥用。五、启示相对于美国的司法审查制度而言，法国的以宪法委员会为审查主体的违宪审查模式更加符合中国的情况。因为法国的大陆法系传统、人民意志至上的宪法理念、法院在国家权力结构中的地位、事先审查的方式，甚至频繁制定和修改宪法的历史，都与中国的实际情况有更多的契合之处。与其他类型的违宪审查体制相比，能够为我国违宪审查体制的进一步完善和健全提供更多的参考和经验。特别需要强调的是，中国现在的状况发生的情况违宪审查有名无实，各种关于违宪审查制度的讨论、建议和主张众说纷纭在法国历史上也曾发生过，从某种意义上来说，中国的现在就是法国的过去。从法国违宪审查制度特殊性问题的讨论中，我们可以得到若干重要的启示。首先，相对于私法制度而言，公法制度具有更大的特殊性，要受到一国的历史条件、政治制度、法治理念、社会文化等诸多因素的制约，需要根据具体的国情进行重构和创造，而不能采取简单的拿来主义。在发展和完善我国的违宪审查制度过程应当充分注意这一点，脱离特定的社会条件，简单地照搬和移植外国的制度是难以成功的。正如奥地利著名的宪法学家汉斯凯尔森所指出的那样，“企图对所有可能的宪法提出一种统一的解决方式是不可能的：违宪审查必须根据每一种宪法各自的特点来组织。”(45)其次，在法国违宪审查建立之前，这一制度一直被认为是违反民主精神的，所以受到强烈的抵制。但是在其建立之后，恰恰相反，却起到了促进民主和保障民主的作用。法国的经验表明，违宪审查与民主可以并行不悖，互相促进。因此，成立专门的独立于我国全国人民代表大会的违宪审查机构，非但不会损害全国人大的宪法地位，而且还可以保障全国人大的立法权限，巩固全国人大的宪法地位。中国设立独立的违宪审查机构的难点就在于应当转变违宪审查与民主冲突的观念，尽快建立起适合我国国情的违宪审查机构。再次，违宪审查制度本身要适应社会的发展变化，顺应时代的潮流。从制度变迁的过程来看，宪法委员会背离了立宪者的预先设计，通过对具体案件的裁判改变了自身的性质和功能，表面上来看，是政治斗争和党派纷争的结果，似乎是一些“偶然性”的因素在发生作用。但是在背后隐藏着必然性，那就是尊重和保护人权和自由，追求和实现公平正义符合社会发展的潮流和趋势，必然会得到绝大部分社会成员的赞同和拥护。最后，违宪审查制度的形成和完善是一个长期的过程，不是一蹴而就的。法国虽然早在18世纪就制定了欧洲最早的成文宪法，民主政治的观念也深入人心，由于与占社会统治地位的法律观念存在严重的冲突，违宪审查制度一直无法得到广泛的支持与理解。经过长期的探索和尝试，在经历了漫长的一个半世纪之后，直到20世纪70年代才形成了比较完善的违宪审查制度。法国的历史经验表明，违宪审查制度的建设是一项长期工程，并非一朝一夕就能实现的。尤其是像中国这样“封建专制传统比较多，民主法制传统很少”(46)的国家，要实现从“法制国家”走向“法治国家”的转型，就更加需要长期的努力、痛苦的改造和伟大的创新。注释：参见沈宗灵：比较宪法，北京大学出版社2002年版，第332页。参见宪法比较研究课题组编：宪法比较研究文集（二），中国民主法制出版社1993年版，第156页。如果考虑到20世纪末东欧和独联体国家纷纷建立违宪审查制度，这一数字要大得多。法孟德斯鸠：论法的精神（上），张雁深译，商务印书馆1982年版，第150页。英MJC维尔：宪政与分权，苏力译，三联书店出版社1997年版，第165页。参见王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第550-551页。英MJC维尔：宪政与分权，苏力译，三联书店出版社1997年版，第166页。Raymond Carr de Malberg, La loi expression de la volont gnrale, ,Sirey1934,p.132.法莱昂狄骥：宪法学教程，张亘等译，辽海出版社1999年版，第18页。法西耶斯：论特权：第三等级是什么？，冯棠译，商务印书馆1990年版，第56页。法西耶斯：论特权：第三等级是什么？，冯棠译，商务印书馆1990年版，第60页。(11)法西耶斯：论特权：第三等级是什么？，冯棠译，商务印书馆1990年版，第60页。(12)参见英M.J.维尔：宪政与分权，苏力译，三联出版社1997年版，第185页。(13)西耶斯自称第三等级是什么？是一部“理论教材，我们革命的重大发展都是根据这部教材行动的。”见西耶斯：论特权第三等级是什么？，冯棠译，商务印书馆1990年版，序言，第7页。(14)参见法路易法沃勒：欧洲的违宪审查，载于美路易斯亨金等编：宪政与权利，郑戈等译，三联书店出版社1996年版，第36页。(15)参见王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第551-552页。(16)法国1810年刑法典第127条。(17)在20世纪初，法国学术界曾经就是否应该模仿美国式的司法审查制度的问题进行了一场大讨论，最终的结果是反对派取得了胜利。参见胡锦光：论法国宪法监督体制，宪政论丛第1卷，法律出版社1998年版。(18)Dominique Turpin, Le Conseil constitutionnel: son rD411R702.JPGle,sa jurisprudence,2editon, Hachette 2000,p.9.(19)该书的法文名字为Contribution la thorie gnrale de lD411R703.JPGtat，上下两册，由Sirey出版社分别于1920年和1922年出版。(20)Jacques Chevallier, L D411R703.