治理环境下高等教育政策主体责任(江苏高教全).doc

治理环境下高等教育政策主体责任界定课题来源：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“建设高等教育强国研究”（08JZD0029）。作者简介：孙孝文（1965-），男，博士，副教授；研究方向：高等教育管理。孙孝文 （武汉理工大学 高等教育研究所，湖北 武汉 430070）摘要：公共治理环境下高等教育政策主体拓展为决策主体、执行主体、合作主体、评价主体、影子主体，其责任为适应共同治理而相应发生变化。高等教育政策主体履行责任的环境和条件包括完善公共治理环境、提升政策主体能力、强化政策主体责任追究。关键词： 公共治理、高等教育、政策主体、主体责任 责任追究关键词： 公共治理、高等教育、政策主体、主体责任 责任追究高等教育政策是高等教育质量的重要保障，明晰政策主体及其责任是提高高等教育政策的效率和质量的前提。我国高等教育政策制定模型经历了从精英模型渐进模型公共选择模型的转变，这是教育决策走向科学化和民主化的体现高峰，杨晓明.从我国教育政策主体看教育政策模型的选择J.教育探索,2004,(4):48-50.，是与公共管理模式相适应的选择。20世纪90年代后，公共管理出现了治理模式，在高等教育强国背景下，高等教育政策主体面临一个新的治理环境，高等教育政策主体范围、责任以及履行责任的环境和条件都将发生相应变化。一、行政管理模式下的高等教育政策主体辨析1、高等教育政策主体的分类高等教育政策主体和公共政策主体具有同一性。西方习惯把公共政策主体分为官方主体和非官方主体两种。官方主体是指立法者、行政管理人员和司法人员；而非官方主体，则包括政党、利益团体、大众传播媒介、智囊团和作为个体的公民等朱崇实,陈振明.公共政策M.北京：中国人民大学出版社,1999,7.。国内关于高等教育政策主体的认识，主要从政策制定和政策运行全过程两种角度分析，将高等教育政策主体分为两种或三种。从政策制定的角度来分析，认为高等教育政策主体不仅包括直接参与政策制定的政治权力主体,如政府、执政党及其领袖与官员等,即体制内的政策主体,而且还包括间接参与政策制定,即以特定的方式影响而不是决定政策制定的主体,如利益集团、选民、在野党、新闻媒体等,因而可以称之为体制外的政策主体桑玉成,刘百鸣.公共政策导论M.上海:复旦大学出版社, 1991（57-74），或者分为决策主体、咨询主体和参与主体祁型雨.论教育政策的主体J.教育理论与实践J. 2000.20(7):16-18.。从政策制定、实施、评价全过程的角度来分析，认为高等教育政策主体是参与、影响高等教育政策全过程，对高等教育政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。一般认为高等教育政策主体包括政府主体、准公共政策主体（非政府组织和非营利组织）和社会公众，或者认为高等教育政策主体分为决策主体、执行主体和评价主体三个组成部分。其中高等教育决策主体包括国家权力机构、政党、各级政府、具有影响的社会团体(如作为专家和智囊的咨询团体等)，执行主体是指各级政府(含教育行政部门)，评价主体指凡政策发挥法律或行政效力所作用和影响到的对象,包括国家权力机构、政党、各级政府、社会团体和群众刘永芳.价值范式及其对教育政策主体的价值分析J. 扬州大学学报(高教研究版),2004,8(3):7-10.。2、高等教育主体概念的差异国内现有关于高等教育政策主体分类的核心要素是相同的，都是基于行政管理的现实环境对政策主体的表述。和西方政策主体的分类由于各自政治制度背景不同，在关于政党的主体属性上有不同的认识。西方国家实行多党轮流执政，所以把政党划分为非官方主体。我国实行中国特色社会主义政党制度，即实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，和西方多党轮流执政有本质区别。民主党派是代表社会主义劳动者或拥护社会主义的爱国者的政党，是新型的社会主义政党，不仅是具有决策咨询和批评监督作用的进步的社会政治团体，还是服务于各自代表的不同的阶层和社会集团的参政党关于对中国特色社会主义政党制度争议的研究综述EB/OL.,马克思主义基本原理教学网站.。所以，政党包括民主党派划入我国高等教育政策主体中官方主体，具有符合我国政治制度实践的合理性。二、公共治理模式下高等教育政策主体的拓展治理理论是适应公民社会管理模式而兴起的理论，以现代经济学和私营企业的治理理论与方法作为自己的理论基础，主张引入工商企业的治理方法和竞争机制，实施政府分权、顾客导向、强调责任与绩效。治理理论既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理。治理提供了和行政管理不同的环境，一方面约束政党和政府的权利，同时扩大社会各种力量在政策运行过程中的话语权，高等教育政策主体类型随之得到拓展，形成决策主体、执行主体、合作主体、评价主体、影子主体并行的状态。1、决策主体指具有政策决策权力的政党和政府，政党包括执政党和参政党。我国不管是在目前的管理模式和未来的治理环境下，都必须坚持社会主义的性质，着力于建设法治国家。高等教育政策须由法律授权的机构，经过法定环节来制定，从而获得合法的效力。具体来讲，高等教育政策的决策主体包括有权制定法律的全国人大和全国人大常委会，可以制定高等教育行政法规的国务院，以及有权制定高等教育的地方性法规的省级地方人民政府。2、执行主体指实施高等教育政策的教育主管机关。在治理环境下，高等教育政策的制定和政策的执行是分设的，政策制定是政治的任务，而执行是行政的任务，高等教育主管机关是政府的职能部门，不具有制定政策的权利。20世纪90年代以来我国基本形成了“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理的新体制”，作为高等教育政策的执行主体，主要是忠实贯彻落实中央政府和省级政府关于高等教育政策的执行机构，具体来说，就是国家教育部和省级教育厅或教育委员会。3、合作主体指对高等教育政策进行咨询、建议、评价，从事高等教育研究和服务的第三部门。在行政管理理论下，无论是自由主义者和国家主义者，他们都默认政府是公共事务治理的唯一主体，拥有治理的法定权利，其它非政府社会组织不具有主体合法性，是被治理的对象。与此相应，高等教育政策主体结构呈金字塔式的层级制。高等教育是一种专门化的教育，教育服务的专业特性、控制方式匹配性和服务目标三个方面决定了科层制不适应教育发展的需要孟繁华.从竞争到合作,教育公共治理的运行机制EB/OL. ,中国教育先锋网,2008-12-24.，公共治理提出的多元的、自组织的、合作的和去意识形态式的模式，则是适合高等教育政策主体关系的模式。高等教育政策制定与实施不仅仅是政府的公务，而且也是非政府组织的事务。具体来说，就是非政府、非盈利的高等教育研究和服务机构，如高等教育学会、教育研究会、慈善机构、教育中介等，都是政府制定和实施高等教育政策的合作者。4、评价主体指高等学校教师和学生。公共治理以顾客为导向，满足顾客的需要是公共治理的宗旨。在行政治理模式下，认为高等教育评价主体包括国家权力机构、政党、各级政府、社会团体和群众，这种认识过于宽泛。国家权力机构、政党、各级政府对政策的评价是自评价，其评价的客观性受到评价主体性的限制。而社会团体和群众缺乏政策实施过程的感受，一般是对政策后果的评价。客观评价主要是高等教育政策直接作用的客体对政策主体的评价，因为所有的高等教育政策最终的受体都是高等学校教师和学生，只有他们才对高等教育政策效果具有最切实的感受和最权威的评价权利。5、影子主体指高等教育政策主要的利益相关者，包括用人单位、学生家长，以及公共舆论。公共治理顾客导向的逻辑起点是市场原则，高等教育面对的市场有两个，一是资源市场即学生家长，一是消费市场即用人单位。影子主体没有固定的群落和严格的边界，往往根据对政策事件的关注点不同而汇聚成不同的意见群体，随着政策问题的消失群体随之消失。公共舆论也不是一个独立的影响实体，它依附于高等教育政策事件及意见群体。严格来讲，媒体只是客观忠实于所报道的对象，很大程度上它是影响高等教育政策的各种意见的代言人，通过公共媒体来传播信息，形成影响高等教育政策的压力。三、高等教育政策主体责任厘清高等教育政策主体责任是指各种政策主体在高等教育政策体系中的功能和角色定位。主体责任的界定受治理理念的影响，公共治理的理念一是合法性，公共治理权利的运行必须服务于公共利益，否则不具有权利的合法性。二是责任性，即行政权利具有服务于社会公众的义务。三是协作性，即政府、企业和公民社会分享公共权力，共同管理公共事务聂平平.公共治理的基本理念EB/OL., 光明日报,2004-08-18.。按照公共治理的理念，拓展后的高等教育政策主体的责任具有新的内容。1、决策主体的责任。长期以来，我国政党与政府集高等学校的举办者、办学者和管理者等多种功能于一体，政府对高等学校办学干预过多。在治理环境下，政党与政府不是“划桨人”，而是“掌舵人”，应剥离具体管理高等学校的功能，承担制定指导高等教育发展的宏观政策的功能。作为决策主体，高等教育决策权力与决策责任相一致，决策责任总体上可以分为政治责任、法律责任和道德责任申时荣.浅谈行政决策的责任机制EB/OL., 中国防城港,2008-7-2.。从政治责任看，高等教育政策决策主体要根据高等教育发展的需要，及时提出立法提案或政策动议，适时启动决策程序，保证高等教育政策符合四项基本原则和社会主义市场经济建设的需要。从法律责任看，决策要合法。所谓合法，首先决策内容要符合宪法精神，程序符合规定。而且，公共治理的权力与政治权力一样，其最终来源是公民及社会成员，高等教育决策权利的运行必须服务于公共利益，否则不具有权利的合法性。而道德责任则要求决策体现公正公平和以人为本的价值取向。2、执行主体的责任。政策执行主体的责任就是为了实现公共政策目标, 通过各种措施和手段作用于公共政策对象, 使公共政策内容变为现实。美国政策学者艾利森曾说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行”王良伟.政策执行主体的自利性与公共政策失灵J.中共南京市委党校学报, 2008,(1):61-63.。在我国高等教育管理现实中，各级教育主管部门充当了政府管理高等学校的代理人，成为高等学校实际的当家人。如大学校长、党委书记和其他校级领导都是由教育主管部门任免，学科、专业设置等须由教育主管部门审批等等。教育主管部门直接管理高校的前提是认为政府机构是公正的。而公共选择理论认为，政府官员和普通的商家、消费者一样都是具有理性和私利的经济人,他们也有自己的动机、愿望和偏好，他们同样关心自己在政治生活中的成本和收益。因此，在公共治理环境下，作为政府职能部门的教育主管部门，应回归其职能部门的服务属性，承担政策执行的功能，其责任主要是忠实地贯彻落实党和政府所制定的高等教育法规和政策，指导和监督高等学校依法自主办学，保证高等学校正确的办学方向和公益性。要克服“经济人”自利的倾向，防止追求政绩化、利益部门化与集体寻租行为，不直接参与学校教学科研管理事务，如校长的遴选、学科专业设置、教学评奖、教学评估等，这些都应由学校自主决定。履行执行功能的模式不是采用行政手段、行政命令，防止执行政策过程中的机械式、附加式、替代式、选择式、敷衍式、野蛮式的执行模式向加吾.当代中国公共政策执行主体的偏差行为:表现、原因及对策J.四川行政学院学报，2006,（1）：11-14.，而是在平等协商的基础上，把办学主导权交给学校，充分调动高等学校自我治理的积极性，强化其绩效责任和自我负责的态度。3、合作主体的责任。公共治理下合作主义模式的基础和前提是各社会行为主体的“权利分化”和“自主行动”，即社会具有多个自主的公共权力中心。但公共权力中心的地位并不是均等的，而且存在着相互依存、相互制约、相互监督的关系。所以，作为高等教育政策合作主体的非政府组织，其责任主要体现为积极参与合作，包括总结高等教育规律和研究发展趋势，对高等教育政策进行咨询、评价、提出建议和批判，并自觉维护合作的自主性、秩序性，“自主与秩序”这一对范畴是理解公共事务治理的网络合作结构的关键董晓宇.公共管理的发展方向：公共事务治理的合作主义模式EB/OL. /，中国选举与治理，2009-05-05.。自主性主要表现为在参与高等教育政策制定和执行监督过程中，高等教育研究学会、协会、中介等组织坚持思维的独立性、行为的公正性、评价的客观性，既不依附于政府部门，也不依附于私人部门，即使在接受捐赠时也不放弃独立，而是根据组织的立场和判断来选择与政府合作的政策项目和合作的程度。秩序是合作时所应遵循的规则，合作主体与政策制定者、执行者合作并不是自发的，也不是无序的，在自然和环境的双重选择下，合作秩序是“自由”、“道德”、“正义”的集合 合作秩序的三个维度：自由、道德与正义EB/OL..。秩序首先是高等教育政策合作主体的自律，如果缺失了“道德”和“正义”，单纯的“自由”只会把我们带入一种“霍布斯丛林”， 高等教育研究学会、协会、中介等组织会沦落为“学霸”或权贵或利益集团的附庸，逐渐失去政策合作主体的号召力。如果缺失了“自由”，“正义”和“道德”则会使我们陷入自我陶醉的“乌托邦”，合作主体组织会因脱离实际而逐渐边缘化，并失去合作主体存在的价值。4、评价主体的责任。教育政策评价一般可以分为预评价、执行评价、效果评价等。预评价的目的是预测政策执行可能出现的情况和可能取得的结果，一般由专业机构或专家即合作主体承担。RASnyder总结了政策执行评价所涉及的行为 (1)督导并记录政策执行评价过程中 依序所发生的事件，所采取的行动，所投入的资源（包括人力、物力和财力等）；(2)根据政策预见设定的规范 和要求，收集实际运作的情报信息；(3)发现或预测政策设计或执行中的缺陷和问题提出补充和完善的建议；( 4)将政策如何运作的信息反馈给执行人员作为采取相应措施或调适运行机制的依据。其侧重点在于对执行过程 和执行机构的行为进行检核肖远军,李春玲.教育政策评价的概念、类型初探EB/OL.,中国基础教育网。可见，高等教育政策评价主体责任主要是评估现行高等教育政策执行过程情况，发现政策设计或执行中的缺陷和问题并提出补充和完善的建议。 5、影子主体的责任。学生家长、用人单位、社会舆论不直接受教育政策的调控，对政策也没有直接的影响力，但却是高等教育政策效力的承受者之一。如学生收费政策，政策实际的承受者是家长，或学生不能就业，不仅仅影响学生，还要家长共同承担后顾之忧。随着接受高等教育人数的增加，大学生群体对社会的影响越来越大，从宏观来讲，高等教育政策和培养质量也直接关系到用人单位的发展和竞争力，关系到社会道德水平和社会前进方向。所以，影子主体并不能置身于高等教育政策事外，要承担起收集、反映政策问题与需求，提出政策效果客观评价与建议的责任。由于影子主体往往是分散的个体，对政策的感受与意见源自不同的视角，其声音难以形成合声而影响政策进程，现代媒体应承担起汇集与提炼、忠实传输这些声音的责任，通过公共价值来客观引导社会舆论，形成政策压力，促进政策的合理化。四、高等教育政策主体履行责任的环境1、改善公共治理环境政策环境是影响政策过程的各种因素综合作用下形成的系统。政策最大的环境是政治环境，目前来说，我国要加快政府改革与政府职能转变，建设服务型、公共性的政府，改善公共治理环境。缩小政府的规模，限制政府权力，增强政府高等教育政策服务能力。政府对高等教育的管理应该是宏观管理，而不应该是具体的管理，“各级政府主管教育行政机关从事监督之方式应限于“法律监督”（又称合法性之监督），而不及于“专业监督”（又称合目的性之监督）周志宏.政府在高等教育中的角色从宪法看政府与大学关系的合理定位EB/OL.,法律教育网,2004-10-20.”。目前教育部门甚至直接规定全国高校统一必开的几门课程和学时数，连毕业证也要最高教育主管部门统一印制，计划与集权的色彩很浓，公共治理的空间很小。要改变政府目前依然对高等学校招生计划、专业设置等许多事项实行审批制的做法，对高等学校重大办学事项实行备案制，扭转高等学校的运行和发展直接受制于政府的弊端。放松规制，营造政策创新氛围。只要符合制度和法律的框架，就应鼓励高等教育政策各种主体特别是合作主体、评价主体和影子主体充分发挥自己的作用，政府对高等教育改革问题不应预设框框和禁区，尽可能放手并鼓励高等教育政策创新，重视和鼓励各种社会力量参与高等教育治理，允许探索高等教育不同的改革道路。2、提升政策主体能力高等教育政策主体要具有规制社会成员行为、引导公众高等教育观念的能力，形成政策主体的权威性。规范的政策主体应当是合法权威、合格权威和个人权威的完整统一，合法权威来自政治系统的正当性和合法性，合格权威和个人权威则要取决于个人的自身素质，三者相互影响,相互制约,并影响公共政策乃至政治系统的合法性吴永生.论公共政策主体的合法性第广东行政学院学报J.2004,16(1):38-41.。在目前高等教育治理环境下，政党和政府机构无疑具有强势的权威性，而其他主体的地位和影响力还非常弱势，缺少政策的影响力和号召力。在公共治理模式，社会变迁的加快，高等教育需求与利益多元化日趋明显，高等教育政策反映公众利益的诉求，体现公平和多元化的原则，各种政策主体都要具有充分搜集高等教育公共问题信息、最大程度地了解把握公众高等教育意愿的能力，提升自己素质，增强对高等教育政策的影响力，从而更好地引导公众的观念和行为。高等教育政策主体要具有调控各种利益关系的能力、公平分配社会资源的能力。这种能力通常受到教育政策主体价值体系的制约，一定价值体系决定教育政策主体的态度、信仰和原则，从而反映在高等教育政策价值中。公共治理下高等教育政策主体构成的多元化使得高等教育政策价值也呈现出多元化特征，但“任何领域内的政策都必须与该领域的发展方向相一致，都必须体现该领域所要追求的最终目标王玲.课程政策主体的主体性发展问题研究J.辽宁教育研究,2008,(7):18-20.”，高等教育政策主体都要认识高等教育发展规律，树立高等教育质量、公平等核心价值