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我国法院民事主管制度刍议广东省高级人民法院 陈吉生论文提要：我国当前法院民事主管制度存在立法抽象、原则、没有对民事纠纷解决机制进行整体构建的缺陷，导致实践中存在不少问题。为完善我国法院民事主管制度，民事诉讼法应遵循主管法定、利益保障、合理分流、司法最终解决等原则，对民事主管制度作出科学、系统的规定。采取概括式立法与排除式立法的方式，合理确定我国法院民事主管范围，明确诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工、衔接关系。以保证审判权的统一、正确行使，并充分发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，及时解决民事纠纷，保护当事人的合法权益。法院主管直接体现了审判权的空间范围，由于在民事诉讼中，审判权与诉权总是并行不悖、相互作用的，因而审判权的空间范围也就是当事人的诉权的空间范围。完善法院主管制度，明确法院主管范围，对于保证法院正确、及时行使审判权解决民事纠纷，当事人依法、及时行使诉权以寻求法律保护，均具有重要意义。法院主管也涉及诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工关系，反映了国家对于诉讼及非诉讼纠纷解决机制的基本态度。由于利益冲突的多元化、社会主体关系的多元化及价值观、文化传统的多元化，人类社会的纠纷解决机制自古以来就呈现出多元化的特征，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，从而形成一种满足社会主体多样需求的互补的程序体系和动态的运作调整系统。在漫长的人类历史进程中，社会主体对这种多元化的需求和认识经历了一个从自在到自觉的过程，近现代以来，更经历了从以国家司法权集中统合取代其他纠纷解决方式，到以代替性纠纷解决方式（ADR）即英文Alternative Dispute Resolution(缩写为ADR)的意译。ADR概念源于美国20世纪30年代劳动争议的解决机制，现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。目前，国际上对ADR应包括哪些程序制度仍存在较大分歧，但代替性纠纷解决方式已成为一个约定俗成的通用术语，这一领域的实践发展和理论研究已经或正在对传统法学产生重大影响。参见宋冰编：程序、正义与现代化外国法学家在华演讲录，中国政法大学出版社1998年版，第420页；日棚濑孝雄著，王亚新译：纠纷的解决与审判制度，中国政法大学出版社1994年版，第74页。全方位地辅助、替代诉讼审判的发展过程。参见范愉著：非诉讼纠纷解决机制研究，中国人民大学出版社2000年版，第17-28页。在当代一些法治国家，由于纠纷与日俱增的激长，造成法院超负荷运转，以至积案如山，形成“诉讼爆炸”，这迫使人们不得不重新审视如何合理有效地利用司法资源和充分利用非诉讼纠纷解决机制。随着我国政治、经济、文化的发展，诉讼至法院的纠纷越来越多，在一些经济发达地区亦将要或已经出现了“诉讼爆炸”。因而，如何合理确定法院主管范围，合理有效利用有限的司法资源，充分发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，整体构建我国纠纷解决机制，以及时解决纠纷，维护社会秩序和经济秩序的稳定，也是研究法院主管制度时要探讨的一个重要课题。一、我国当前法院民事主管制度存在的问题我国法院民事主管制度存在的首要问题是立法过于原则、抽象，缺乏科学、合理、系统的规定。民事诉讼法对法院主管制度规定得相当原则，即第三条所规定的“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”。从该规定来看，公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间只要是因财产关系和人身关系而产生的纠纷，均属民事诉讼范围。但是，由于我国以前实行计划经济体制，民事主体之间的财产关系和人身关系受到政府政策的强烈影响，许多财产关系的产生和变更，如企业财产的无偿划拨和调配，均直接由政府政策、命令所引起。在实行市场经济以后，虽然情况发生了很大的变化，但这种因政府政策而引起民事主体之间的财产关系和人身关系发生变化的情况仍然在一定范围内存在，如因房改政策引发的房屋权属纠纷就是一个典型的例子。这些纠纷也属于民事主体之间因财产关系和人身关系引起的纠纷，但由于是政府政策、命令所直接引起，法院实际上很难处理。因民事诉讼法规定过于笼统，而有一些纠纷显然是不能或不宜由法院通过民事诉讼的途径来解决，因而长期以来，最高法院运用大量的司法解释和个案批复对法院主管问题作出规定。这种法院主管范围由法院自己说了算的做法首先在法理上难于找到合理、令人信服的解释，从实际效果来看确实也存在所作规定前后不一致、随意性大的问题。如根据最高人民法院2001年9月21日公布实施的关于涉证券民事赔偿案件暂不受理的通知的规定，对于因证券市场内幕交易、欺诈、操纵市场等行为引起的民事赔偿案件，“因受目前立法及司法条件的局限，法院暂不予受理”。而根据最高人民法院2002年1月15日公布实施的关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知的规定，对于证券市场因虚假陈述引发的民事侵权赔偿纠纷案件，在经中国证券监督管理委员会及其派出机构对虚假陈述行为进行调查并作出生效处罚后，法院予以受理。这两个司法解释公布的时间前后相差不到四个月，但一个规定不予受理，另一个规定予以受理，而规定予以受理的却又规定只受理涉证券民事赔偿案件中的一种类型。在没有颁布新的有关法律法规的前提下，三个多月前受立法及司法条件的局限，三个多月后就不受立法及司法条件的局限了？既然同为涉证券民事赔偿案件，为何只受理其中的一种？这些问题确实令人费解。由于法律规定的不完善，导致实践中存在不少问题，有的民事纠纷本应由法院主管，却被拒之门外，而某些本应由其他机关或组织处理的案件，法院却予以受理，并因此造成了一些纠纷同时被两个机关或组织作出了不同处理的情况，严重损害了法律的统一性、权威性和严肃性。更为严重的是，个别地方政府或政府部门以红头文件的形式规定某些民事纠纷只能向某政府主管部门请求解决，这样的问题在行政诉讼中也存在。公安部2000年3月20日关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复规定：“火灾事故责任认定不属于行政诉讼法第十一条规定的受案范围”。这种由潜在的被告对其行为是否具有可诉性作出规定的做法很值得探讨，而更耐人寻味的是最高人民法院司法文件选2000年第6期对该批复照登不误。而不得向法院提起民事诉讼，法院亦以当地政府的红头文件为依据不予受理该类民事纠纷。参见蔡虹：法院主管若干问题研究，载法商研究2001年第5期。还有些地方法院根据当地党委、政府的要求受理或不受理某些案件。这些问题的存在既妨碍了国家审判权的统一、正确行使，也侵犯、剥夺了当事人的诉权，使当事人的合法权益不能及时得到法律的保护或因审判权的不当行使而受到侵犯。我国法院民事主管制度存在的另一个突出问题是，民事诉讼法没有对民事诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工、衔接问题作出明确规定。民事诉讼与非诉讼纠纷解决机制的分工关系涉及民事审判的定位问题，也涉及国家对整个纠纷解决机制的合理构建问题，理应由民事诉讼法作出系统的规定。但我国目前有关非诉讼纠纷解决机制的规定散见于劳动法、企业劳动争议处理条例、道路交通事故处理办法等法律、行政法规之中。这种做法存在不少问题。如作为我国民事审判对非诉讼纠纷解决机制的主要利用方式的某些类型案件的前置程序，在实践中就表现出以下两个方面的缺陷：一是由于对哪些纠纷应采取前置程序，采取何种前置程序缺乏统一的制度设计，造成这些前置程序缺乏统一性和稳定性。如道路交通事故处理办法将公安交通管理部门的交通事故责任认定和民事赔偿调解作为法院受理道路交通事故损害赔偿案件的前置程序，而交通法草案则取消了公安交通管理部门对道路交通事故的责任认定，也不再将公安交通管理部门的民事赔偿调解作为法院受理道路交通事故损害赔偿案件的前置程序。二是由于民事诉讼法没有对经过前置程序处理的纠纷诉至法院后的程序进行专门设计，其适用的程序与其他未经前置程序处理的纠纷没有区别，导致这类纠纷的“三审终审”，造成了诉讼拖延，增加了当事人的讼累。这类案件的当事人如道路交通事故中的受害者、劳动争议中的劳动者本来是急需得到法律救济的，但由于缺乏科学、合理的程序设计，反而使他们迟迟得不到应有的救济。二、完善我国法院民事主管制度应遵循的原则为了解决上述问题，笔者认为，我国民事诉讼法应遵循以下原则，对我国法院民事主管制度作出科学、系统的规定。1、主管法定原则。虽然法院与其他国家机关、社会团体各自的职责范围和权限，宪法和法律已作出原则规定，但法院主管涉及法院与其他国家机关、社会团体的具体分工，因此，法院主管民事案件的范围应由民事诉讼法作出明确规定，而不应由法院自行规定，更不应由行政机关的红头文件来规定。这是建立社会主义法治国家的基本要求，也是保证法院依法行使审判权的基本条件。通过法律明确规定法院的主管范围，有利于法院与其他国家机关、社会团体明确职责，各司其职，有利于法院排除其他国家机关、社会团体和个人对法院民事主管的干扰，也有利于制约法院本身在案件主管问题上的随意性。法律明确规定法院民事主管范围后，对于主管权限范围内的案件，任何法院都不能以任何理由拒之门外，对于不属于法院主管范围的案件，任何法院也不得以任何理由超出主管范围行使审判权。2、利益保障原则。有学者认为：“民事诉讼制度的目的是利益的提出、寻求、确认和实现，即利益保障”。李祖军著：民事诉讼目的论，法律出版社2000年版，第156页。尽管这种观点尚未得到普遍的认同，除了上述“利益保障说”外，学术界对于诉讼目的历来有“纠纷解决说”、“权利实现说”、“维护社会秩序说”、“多重目的说”等不同观点。参见日谷口安平著，王亚新译：程序的正义与诉讼，中国政法大学出版社1996年版，第42页；江伟主编：中国民事诉讼法专论，中国政法大学出版社1998年版，第一章。但对于民事诉讼的直接功能是解决纠纷、调整利益冲突、保护民事主体的合法权益这一点却是不争的事实。因而，在确定民事诉讼主管范围时，应当最大限度地向当事人提供司法保护，充分保护民事主体的合法权益。除非法律有特别规定，凡民事主体依法享有的权利原则上均应纳入法院的主管范围，“有权利必有救济”。重视并实现对合法权益的保护，必然要求重视并加强对诉权的保护。诉权是当事人一切诉讼权利的基础和源泉，是保障合法权益的手段。因此，在主管制度中必须为诉权的有效行使提供保障，在诉讼制度上为其设置救济手段和救济途径。参见蔡虹：法院主管若干问题研究，法商研究2001年第5期。3、合理分流原则。虽然在解决纠纷的诸种手段中，“诉讼是一种最常规、最规范、形式效力最为明显的手段”。柴发邦主编：体制改革与完善诉讼制度，中国人民公安大学出版社1991年版，第24页。但作为一种特殊的纠纷解决方式，诉讼亦不可避免地存在着其固有的弊端，例如在民事诉讼中就存在着公平与效益的矛盾、法律规则与社会规范（传统、道德、习惯和情理等）的矛盾、规则的确定性与解决特殊个案所需的灵活性的矛盾等一系列矛盾。这些矛盾的存在，在很大程度上限制了诉讼作为纠纷解决手段的功能和效果。随着社会的发展，在当代一些法治国家，为了合理有效地利用司法资源，诉讼和审判的社会功能发生了重要的变化，现代法院的功能从解决具体纠纷日益转向通过具体的纠纷解决而“建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则”。波斯纳语，转引自苏力农村基层法院的纠纷解决与规则之治，载北大法律评论第卷第辑，法律出版社年版，第81页。今天的法院已经不同于传统的法院，它们开始主动积极地利用非诉讼纠纷解决机制服务于自己的功能。美国法学家理查德莱姆佩特提出，法院可以通过七种方式间接地解决纠纷。参见罗杰科特威尔著，潘大松等译：法律社会学导论，华夏出版社年版，第页。在法院的诉讼积压、程序迟延、费用高昂的情况下，非诉讼纠纷解决机制以其成本低、迅速和简便的特点也受到了当事人及律师普遍的欢迎。非诉讼纠纷解决机制的合理应用是对诉讼机制的最大补救和补充，在当代社会，非诉讼纠纷解决机制已经成为法律体系的一个组成部分。参见范愉著：非诉讼纠纷解决机制研究，中国人民大学出版社年版，第页。因而，在构建我国法院主管制度时，应充分考虑诉讼与非诉讼纠纷解决机制的合理分工与衔接，如对于哪些纠纷应采用前置处理程序后法院才予以受理、在受理后如何采取一些特殊程序进行处理等问题，民事诉讼法均应作出明确规定。4、司法最终解决原则。用诉讼方式解决纠纷，“是最高和最具权威的解决，是法制国家维护公民合法权益的基本要求”。肖扬主编：依法治国论，法律出版社1997年版，第82页。司法程序是“实现社会正义的最后一道防线”。贺卫方著：法边馀墨，法律出版社1998年版，第64页。因而，各国立法均确立了司法最终解决原则。其包括两方面的内容：一是任何非司法组织解决不了的案件，最后都可以由法院通过审判方式解决。“社会中发生的几乎任何一种矛盾、争议，尽管经过各种各样的决定仍不能得到解决并蕴含着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时，最终可以被诉讼、审判所吸收或中和”；王亚新：围绕审判的资源获取与分配，载北大法律评论第卷第辑，法律出版社年版。二是法院通过审判方式解决纠纷，是解决纠纷的最后手段，具有最高的权威性，任何单位和个人不得对此提出异议，再寻求其他方式解决纠纷。参见杨荣新主编：中国民事诉讼法，中国政法大学出版社1992年版，第60-62页。这一原则在我国民事诉讼理论界得到了普遍承认，在立法中也得到了一定的体现。但值得一提的是，如前所述，由于我国的特殊国情和历史背景，许多民事主体之间的权利义务关系的产生、变更是直接因政府政策或历史运动所引起，对这一部分纠纷由法律规定采取特殊手段进行处理，应属我国司法最终解决原则的例外。三、我国法院民事主管的合理范围各国法律对法院主管民事纠纷的范围规定不尽一致，确定法院主管的标准也不相同。英美法系国家在民事诉讼理论上一般不研究法院主管问题，法律上对此也不作规定，而实行司法最终解决原则，即凡是私法调整的社会关系所引起的纠纷，一律由法院解决。日本、德国等一些国家不仅在民事诉讼理论上研究法院主管问题，而且在民事诉讼法上作出规定，对于繁杂众多的民事纠纷采用分散解决的原则。如前苏联就以法律关系的性质、主体的特点、争议价额和金额的大小为标准，将一部分民事纠纷交由法院解决，另一部分民事纠纷交由仲裁机构和同志审判委员会等组织解决。参见常怡主编：民事诉讼法学，中国政法大学出版社1994年版，第56页。建国后，我国主要受前苏联的影响，对民事案件采取分散解决原则，也采取了类似于前苏联的标准。但鉴于这种做法存在诸多不合理、不科学之处，现行民事诉讼法不再采用，而是以法律关系的性质为标准，采用概括立法的方法，将“公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系”发生的民事纠纷作为法院民事诉讼的受案范围。笔者认为，一方面，就法律关系而言，仅将因“财产关系和人身关系”发生的纠纷作为民事案件的受案范围过窄。从目前法院受理的民事案件来看，除了平等主体之间的财产权、人身权争议案件外，还有劳动争议案件、选民资格案件、非讼案件、受教育权争议案件等。虽然劳动争议案件、非讼案件均涉及财产权和人身权，但选民资格案件、受教育权争议案件则显然不能用财产关系和人身关系来概括，而且，劳动争议案件除了涉及财产权和人身权外，还涉及职工录用、流动（辞职、离职）、辞退、开除、除名等特定事项。另一方面，如前所述，立法没有将一些不适宜由法院受理的民事纠纷排除在外，导致目前实践中在法院主管问题上的混乱。为了解决这些问题，笔者认为，我国对法院主管制度应采取概括式与排除式相结合的立法方法。在概括式立法方面，应扩大所涉法律关系的种类，从国外的立法和我国民事审判实践的情况来看，除了刑事法律关系和行政法律关系外，只要是涉及民事主体利益的法律关系引发的纠纷，都属于民事诉讼的受案范围。在排除式立法方面，至少应将以下几种情况排除在法院受理民事案件的范围之外。1、因国家政策重大调整及政治运动直接引发的民事纠纷。此类纠纷涉及面广、影响大、数量多，直接关系国家安全和社会稳定，且此类纠纷之所以产生，是由于国家政策引起当事人之间的权利义务关系产生、变更或消灭，当事人之间权利义务关系的产生和变化并非基于当事人的平等自愿、等价有偿，因而不宜由法院作为普通民事案件受理，而应由政府采用行政手段解决。2、因政府行政管理方面的决定直接引起的民事纠纷。此类纠纷虽然也属于平等主体之间的民事权益纠纷，但其权利义务关系的产生、变化是由于政府行政行为所引起的，并非民事主体平等协商、等价有偿交易的产物。如政府及其主管部门对企业国有资产调整、划转引起的纠纷，虽然企业之间的财产纠纷属于民事纠纷，但企业之间的财产流转关系是由于政府行政行为所引起，并非企业自愿协商的结果。因此，此类纠纷应由政府处理。当然，如果企业因对政府行政行为不服而将政府作为被告，则属于另一法律关系，应作为行政诉讼案件受理。3、民事主体的行为涉及行政违法行为，需政府或其主管部门对行政违法行为进行处理后才能确定民事主体之间民事权益关系的纠纷。民事诉讼理论通说认为，一件纠纷涉及多个法律关系，其中既有属于法院主管的，又有属于其他机关主管的，则一并由法院主管，并将其作为司法最终解决原则的内容。参见常怡主编：民事诉讼法学，中国政法大学出版社1994年版，第57页；杨荣新主编：中国民事诉讼法，中国政法大学出版社1992年版，第62页；蔡虹：法院主管若干问题研究，载法商研究2001年第5期。笔者认为，这种观点值得商榷。在一件纠纷涉及多个法律关系时，如果有些法律关系不属于法院主管范围而一并由法院主管，则一方面导致法院超越职权，另一方面法院实际上也往往无法处理。因此，在此种情形下，如果法院对属其主管范围的法律关系的处理不需要以其他法律关系的处理为前提，即其他法律关系的处理不会对当事人之间的民事权益关系产生影响，则法院可对该纠纷中属于法院主管的法律关系进行处理，其他法律关系则告知当事人申请其他机关处理。如果其他法律关系的处理可能对当事人之间的民事权益关系产生影响，则法院应告知当事人先向其他机关申请对其他法律关系处理后，再对民事权益争议部分向法院提起民事诉讼。这种情形往往发生在民事行为涉及行政违法行为时，由于对行政违法行为的处理属于行政机关的职权范围，法院不能也无法处理，而行政机关对行政违法行为的处理往往直接影响当事人之间的民事权益关系。如在涉及违章建筑的房地产纠纷案件中，行政主管部门对违章建筑是作拆除处理还是作补办手续处理，直接影响当事人之间的民事权利义务关系。参见古锡麟、陈吉生：农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件的审理，载人民司法2001年第12期。因此，此类纠纷在行政机关对行政违法行为作出处理前，法院不应受理。4、法律规定有前置处理程序而尚未经过前置程序进行处理的纠纷。对一些特殊类型的案件采取前置处理程序，是我国目前民事诉讼利用非诉讼纠纷解决机制解决民事纠纷的一种主要形式。目前我国法律、行政法规规定必须采取前置程序处理的民事纠纷主要有两类：劳动争议案件和道路交通事故损害赔偿案件。这两类案件的前置程序在实践中发挥了重要作用，就广东的情况而言，这两类纠纷约有90%解决在前置程序。目前广东的劳工有2000多万人，每年发生的劳动争议纠纷超过20万件；机动车辆保有量超过1500万辆，每年发生的道路交通事故约15万宗。这些纠纷如果不经劳动仲裁和公安调解的前置程序，要已经超负荷运转的广东法院尤其是珠三角地区法院消化这些案件几乎是不可能的。然而，令人忧虑的是，目前这两种前置程序都已受到了动摇。最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释中关于劳动仲裁部门作出不予受理的书面裁决、决定或者通知后，人民法院可以直接受理案件的规定，在实践中造成了部分案件变相取消前置程序的后果。更为严重的是，交通法草案取消了公安交管部门对道路交通事故的责任认定和民事赔偿调解前置程序。笔者认为，立法机关应从我国纠纷解决机制的整体构建出发，审慎考虑这个问题。根据我国的实际情况，结合国外的立法发展趋势，我国立法不仅不应取消公安机关在处理道路交通事故损害赔偿纠纷中的作用，反而应加强其在这方面的功能。在日本，由行政机关主导的以“给受害者迅速、确实的救济”为原则的损害赔偿体系解决了绝大部分道路交通事故损害赔偿纠纷。强制保险制度的扩充和汽车交通事故纠纷处理中心的设立是行政机关为解决这类纠纷作出的两大举措，收到了良好的效果，得到了社会的整体支持。参见日棚濑孝雄著，王亚新译：纠纷的解决