肇庆市土地利用总体规划中期评估报告.doc

1 肇庆市土地利用总体规划（2006-2020 年） 中中 期期 评评 估估 报报 告告 肇庆市肇庆市国土资源局国土资源局 2013-6-202013-6-20 2 目目 录录 1.项目概况1 1.1 指导思想 .1 1.2 评估目的 .1 1.3 评估方式 .1 1.4 评估原则 .1 1.5 评估工作流程 .2 1.6 评估基础资料 .3 2.新一轮土地利用总体规划概况3 2.1 新一轮土地利用总体规划主要内容 .3 2.2 新一轮土地利用总体规划实施情况 .5 3.土地利用总体规划定性分析.10 3.1 耕地和基本农田保护指标实现度评估 10 3.2 建设用地指标实现度评估 11 3.3 补充耕地目标实现度评估 12 3.4 规划布局和分区评估 12 3.5 重点建设项目实施情况评估 13 4.土地利用总体规划定量分析.14 4.1 评价指标体系 14 4.2 评价方法 15 4.3 权重确定方案 15 3 4.4 最终选定指标及权重 16 4.5 评估指标计算 16 4.6 定量分析结果 23 5.评估结论.24 6.建议246 1 1.1. 项目概况项目概况 1.1 指导思想 肇庆市土地利用总体规划中期评估工作是以科学发展观为统领， 围绕保护资源和保障发展目标，坚持“两区引领两化” ，坚持实行最 严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制， 促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和 权威性，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求， 促进经济社会全面协调可持续发展。 1.2 评估目的 通过对肇庆市土地利用总体规划（2006-2020 年） （以下简称 “规划 ” ）目标、布局、措施等进行评估，掌握 2005 年以来规划 实施期间土地利用变化情况和特点，分析规划实施的成效和问题， 提出促进规划有效实施的对策建议，提高规划的合理性与现势性， 确保规划发挥龙头作用，引导产业合理布局，在节约集约用地的基 础上最大可能地保障社会经济发展用地需求。 1.3 评估方式 土地利用总体规划实施评估分为定期评估与适时评估，本次肇庆 市土地利用总体规划中期评估属于定期评估，根据国土资源部办 公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知 （国土资 厅发201325 号） ，肇庆市土地利用总体规划中期评估评估时点 为 2012 年。 1.4 评估原则 2 （1）客观真实原则 基础数据采用依法公布和审批的经济社会、土地利用等数据，保 证评估过程和结论的客观性，如实反映规划实施情况。 （2）综合评估原则 规划评估应采用定性分析与定量评价相结合等方法，对各类用地 变化情况、用地结构调整和空间布局情况、规划措施执行情况等进 行评估，综合分析规划实施效益。 （3）统筹兼顾原则 评估过程中对涉及的问题，在分析、研究、论证的基础上，统筹 兼顾，提出解决办法。 1.5 评估工作流程 规划评估程序主要包括： （1）工作准备。根据文件要求申请评估经费，制定工作和技术 方案，选择技术单位，确定技术人员。 （2）前期调查。收集经济社会、土地利用、相关行业数据、资 料、图件。 （3）开展规划评估。对规划实施情况进行定性分析与定量评价， 总结规划实施成效、问题及原因，提出评估主要结论和促进规划进 一步有效实施的建议。 （4）编制成果。编制规划评估报告、表格等成果。 （5）成果上报、备案。在进一步修改规划评估成果的基础上， 将成果报省国土资源厅备案。 3 1.6 评估基础资料 （1）社会经济资料。包括且不局限于 2005-2012 年政府工作报 告、2005-2012 年肇庆市统计年鉴。 （2）土地利用数据。包括且不局限于肇庆市各县市区 2005- 2012 年土地利用状况（变更调查） 、土地利用年度计划执行情况、 土地开发整理补充耕地情况、土地闲置情况、土地复垦情况等。 （3）土地规划数据。包括且不限于肇庆市新一轮土地利用总体 规划、各县市区土地利用总体规划（2010-2020 年） 、各县市区土地 利用总体规划局部修改情况、使用有条件建设区情况及占用多划基 本农田情况。 （4）基础图件与数据库。包括且不局限于土地利用总体规划图， 土地利用现状图、基本农田保护图、土地整治规划图、重大工程及 重点项目布局图、建设用地空间管制分区图、中心城区土地利用现 状图、中心城区土地利用总体规划图以及影像数据。 （5）相关行业、部门规划资料。主要包括肇庆市经济社会发展 “十二五”规划、肇庆市主体功能区划、 肇庆市市域城镇体系规划 （2001-2020 年） 、 肇庆市城市总体规划（20102020 年） 、 肇 庆市重大项目建设“十二五”规划等规划资料。 2.2. 本轮土地利用总体规划概况本轮土地利用总体规划概况 2.1 本轮土地利用总体规划主要内容 （1） 规划的范围是肇庆市市域内的全部土地，包括肇庆市下 辖的端州区、鼎湖区、广宁县、德庆县、封开县、怀集县，以及代 4 管的高要市、四会市两个县级市，土地总面积约 1.5 万平方公里。 （2） 规划的期限为 2006-2012 年，十五年规划。 （3） 规划获批准时间为 2011 年 1 月 17 日。 （4） 规划采用基期数据为采用 2005 年土地变更调查数据。 （5） 规划与二调衔接主要体现在各县市区编制土地利用总体 规划时土地利用现状数据需进行基数转换，并且充分落实好各项控 制性指标。 （6） 规划的土地利用战略是围绕建设“最适宜旅游的花园式 风景旅游城市、最适宜人居的生态型山水城市、最适宜创业的现代 化工业城市”的目标，以落实“珠三角一体化”战略为契机，以保 护耕地和基本农田、保护土地生态环境和节约集约用地为核心，实 施“生态优先、有序拓展、功能提升”的土地利用战略。 （7） 规划的土地利用目标：至 2010 年耕地保有量不低于 171095 公顷，至 2020 年耕地保有量不低于 170784 公顷。规划期间， 基本农田保护面积不低于 150847 公顷，基本农田保护率达到 88.33%； 通过土地开发、整理、复垦和园地山坡地开发补充耕地等措施，至 2010 年补充耕地 14803 公顷，至 2020 年补充耕地 21335 公顷；严 格控制建设用地规模，至 2010 年，建设用地总规模控制在 74980 公 顷以内，城乡建设用地规模控制在 59511 公顷以内，城镇工矿用地 规模控制在 24844 公顷以内，建设占用耕地控制在 2453 公顷以内； 至 2020 年，建设用地总规模控制在 85428 公顷以内，城乡建设用地 规模控制在 66630 公顷以内，城镇工矿用地规模控制在 31353 公顷 5 以内，建设占用耕地控制在 7901 公顷以内；以提高土地利用效益为 目的，严格控制建设用地增量，积极推进节约集约用地，至 2010 年 人均城镇工矿用地控制在 146 平方米以内，至 2020 年人均城镇工矿 用地控制在 142 平方米以内；合理配置生态用地，努力改善生态环 境，至 2010 年，全市城镇绿化率达到 40%，人均绿地面积不少于 12 平方米，全市林地、园地等具备生态价值的用地比例不低于 74%； 至 2020 年，全市城镇绿化率达到 42%，人均绿地面积不少于 15 平 方米，全市林地、园地等具备生态价值的用地比例不低于 73%。 2.2 本轮土地利用总体规划实施情况 2.2.1 规划实施成效 （1）规划严格执行，在宏观调控及产业发展指导上发挥重要作 用。土地利用总体规划和年度计划作为控制土地供应“闸门”的主 要手段，有效发挥了对建设用地和固定资产投资规模、结构的调控 作用，促进了国民经济的平稳较快发展。在土地市场秩序治理整顿 中，以土地利用总体规划为依据审核各类园区和清理违法用地项目。 规划对新增建设用地有保有压，利用结构不断优化，既有效遏制了 城乡建设大量圈占土地的势头，又保障了基础设施建设及其他各项 事业发展的必要用地，促进土地资源的可持续利用以及社会经济的 可持续发展。 （2）有力地保护了农用地特别是耕地。经过肇庆市国土资源局 及各县市区国土资源局的共同努力，土地用途管制得到进一步加强， 城乡建设农转非得到有效控制。鼓励各地使用存量建设用地，开展 6 低效建设用地二次开发，降低经济发展对农转非的压力。规划基期， 农用地面积占肇庆市国土总面积的 91.46%，其中耕地面积占总面积 的 12.19%。2012 年末农用地面积占总面积比例下降了 1%，而耕地 面积占总面积比例上升了 0.55%。由于端州区及大旺华侨农场无法 完成耕地补充义务，规划安排了山区县承接两地的补充耕地任务。 规划实施数年以来，农转非占用耕地 2101 公顷，按照耕地占补平衡 原则，肇庆市开展了土地开发整理复垦补充耕地工作，规划实施期 间补充耕地 14360 公顷，远远超于农转非耕地占用量，除满足本地 占补平衡需求外，还能在一定程度上帮助珠三角地区完成耕地占补 平衡。 （3）加强了基本农田保护力度。规划将基本农田保护区划入限 制建设区，并实行严格的基本农田保护制度。与此同时将基本农田 保护量逐级分到各县各乡镇，明确各级政府基本农田保护责任，并 且将基本农用地落实到地块。规划期间，肇庆市基本农田保护任务 为 150847 公顷，为增加规划弹性，在落实上级规划下达的基本农田 保护指标基础上，肇庆市划定基本农田面积 158389 公顷，多预留基 本农田面积 7542 公顷，并列明允许占用多预留基本农田项目清单， 严格控制项目建设随意占用。2012 年肇庆市各县市区乡镇与村民小 组签订了基本农田保护责任书，在广东省出台的关于建立基本农 田保护经济补偿制度的意见指导下，明确了市级人民政府及县级 人民政府基本农田保护经济补偿标准。2012 年末肇庆市基本农田面 积为 158389 公顷，规划实施期间基本农田面积不减少，超量完成上 7 级下达的基本农田保护力度。 （4）稳步落实土地利用重大工程。肇庆市在规划实施期间开展 了土地利用重大工程主要内容包括：土地开发整理复垦、园地山坡 地开发、现代标准农田建设、 “三旧”改造、建设用地整理、城乡建 设用地增减挂钩，多角度多方位保障农业发展以及社会经济建设。 （5）增强了全社会依法依规用地意识。规划实施以来，土地利 用总体规划的社会影响日益扩大，土地利用规划在规划体系中开始 占有越来越重要的地位，在土地管理中的基础和龙头地位逐步形成。 相关行业、部门在编制规划时，把节约集约用地作为重要依据，在 用地规模和布局上更加注意与土地利用总体规划相衔接，同时，公 众依据规划关注和参与土地利用与保护的积极性进一步提高，维护 土地权益的意识进一步增强。 2.2.2 规划实施过程中出现问题 （1）规划期限长，建设用地增量指标不足 肇庆市土地利用总体规划为 15 年规划，属于中长期规划。规划 末年新增建设用地 15364 公顷，年均新增建设用地规模约 1024 公顷， 难以满足肇庆市四县两市三区经济发展需要。 （2）重视城镇工矿用地规划，对农村地区规划深度及广度不够 由于城乡建设用地是约束性指标，为了发展地方经济，满足地方 工业化、城镇化推进力度， 规划将目光重点放在城镇工矿用地布 局上，农村地区除进行建设用地挖潜、少量布局调整及分配基本农 田任务外，其他内容深度不足。低效村庄只能进行复垦，无法完成 8 改造；中心村只能进行内部整理，而不能进行并村扩张。社会主义 新村庄建设必须通过挂上重点项目的名义进行规划调整才得以建设， 乡镇企业、村集体企业发展只能靠挖掘本辖区存量建设用地，农民 自建房“被违法” 、 “被不符合规划” ，无法领取土地使用证或报批建 设。 （3）规划实施的保障措施力度不够 尽管规划中已提出了五个具体的规划实施保障措施，但其力 度不足，效果有限。不符合规划用地均是事后发现，平时缺乏人力、 物力、财力进行日常监测。基本农田经济补偿标准较低，农民粮食 生产积极性低，东南部分平原地区弃耕养鱼、弃耕种果及弃耕种花 现象普遍。 （4）规划未考虑到流动人口用地需求 受珠三角一体化与广佛肇一体化以及产业转移，近年来大批量的 流动人口进入肇庆，流动人口对商服用地及住宅用地也是有需求， 特别是住宅用地，拥有山水城市美称的肇庆市作为广佛地区的后花 园，越来越多的广佛人来肇庆市投资置业，这将进一步加剧肇庆土 地需求与供给之间的矛盾。 （5）规划编制及审批滞后性 规划基期年为 2005 年末，开展规划编制工作为 2008 年，规 划审批通过为 2010 年，五年期间以肇庆市的发展速度，规划新增建 设用地规模已消耗大半，留给规划实施的空间有限，刚编制好的规 划将面临规划重大修改或调整的窘态。 9 （6）规划难以适应战略性发展 肇庆市作为两广咽喉，其自然资源、地理位置、社会环境条件 优越，也将作为社会经济发展的试验田。肇庆市高新区升级、肇庆 市新区成立以及“粤桂特别合作试验区”对规划提出更高的要求， 对数量较少的新增建设用地规模带来极大的挑战。 （7）上轮规划估计或者执行不力对本轮规划造成压力 一方面，上轮规划对社会经济发展估计不足，新增建设用地规模 在规划后期无法保障；另一方面，上轮规划缺乏信息化管理，规划 与建设占地规模不一致，导致项目占地面积瞒报、少报、不报；再 一方面，上轮规划缺乏实施保障措施，执行不力，规划仅停留在编 制规划层面，没有将规划深入落实到实际中土地利用控制上来。上 轮规划实施末期实际建设用地规模突破规划，本轮规划为数不多的 新增建设用地规模还需为上轮规划抹平溢出量，对本轮规划实施造 成较大压力。 （8）规划修改程序复杂，周期长，小型民生项目难以落地 规划修改需要评估是否符合土地利用总体规划实施管理办法及修 改管理办法、需要编制土地利用总体规划局部修改方案、开展听证 以及专家论证等。各步骤各审批环节需要花费不少的财力和时间， 一些占地面积较小的民生性项目由于修改规划时间成本及经济成本 大，放弃修改规划，或是放弃项目建设，或是违法用地，这给土地 规划实施及土地执法带来进退两难的局面。 （9）重点项目留用地安置地没有落实 10 规划实施期间，大批的交通能源项目在肇庆区域内建设。包 括二广高速、贵广铁路、南广铁路、广佛肇城际轨道交通以及一些 其他项目，由于选址特殊性及不可避让性，一些农村居民点被征用， 而作为城乡建设用地性质的留用地安置地或因突破约束性指标、或 因上级不予安排没有得到落实。 （10）公众参与率及成效较低 公众参与包括其他行政部门参与以及群众参与。 规划编制邀 请其他部门参与听证以及征求意见，由于各部门规划开展不同期， 许多未开展规划编制工作部门无法就本部门规划对土地利用总体规 划提出较好的衔接建议。另一方面，一些地区规划编制未征求公众 意见，如建设用地复垦，许多农村居民点未经土地权属人及土地权 益人同意就划入土地复垦区，导致规划实施后期无法完成土地 复垦任务，建设用地总规模突破规划目标；一些地区因规划公示渠 道有限，仅被少数人所知，规划编制的合理性及社会认可度值得商 榷，这也给规划实施带来风险。 3.3. 土地利用总体规划定性分析土地利用总体规划定性分析 规划定性分析除了在其实施过程的成效和问题有所体现外， 下面还列举几个重要方面进行评估。 3.1 耕地和基本农田保护指标实现度评估 截止至 2012 年 12 月 31 日，肇庆市耕地面积 189434 公顷，较规 划基期增加了 8201 公顷，通过土地开发整理复垦补充耕地 14360 公 顷，建设占用耕地 2101 公顷，耕地占补平衡情况乐观。基本农田面 11 积 158389 公顷。耕地保护实现率为 104.5%，基本农田保护实现率 为 105%。耕地保护执行情况详见附表 3，建设占用耕地情况详见附 表 4，基本农田保护执行情况详见附表 5。 规划实施期间全市开 展了农用地产能核算项目以及耕地质量等级监测及更新工作，为市 内全部耕地摸好质量家底，也为日后耕地质量提高提供依据。 3.2 建设用地指标实现度评估 2012 年肇庆市建设用地总规模为 87054 公顷，其中城乡建设用 地规模为 69772 公顷、城镇工矿用地规模 29433 公顷，交通水利及 其他建设用地规模 40399 公顷。2012 年建设用地阶段性目标为规划 期间建设用地增量十五年平均数加上基期建设用地规模，经计算， 新增建设用地完成率 112.95%、其中城乡建设用地完成率为 114.5%、城镇工矿用地完成率为 112.57%、交通水利及其他建设用 地完成率为 250.01%，除交通水利及其他建设用地规模尚未突破规 划末期目标外，建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿建 设用地及农村居民点建设用地规模均突破规划末期目标，这说明一 方面建设用地利用速度超前，另一方面城乡建设用地增加速度快而 复垦节奏跟不上，最后肇庆规划实施期间交通水利事业发展迅速， 远远超出预期。城乡建设用地实现率详见附表 6。 肇庆市新增建设用地占用耕地规模 2020 年为 7901 公顷，2012 年目标为 3687 公顷，2012 年实际占用 2101 公顷。完成阶段性目标 56.98%，完成规划期目标 26.59%。这说明规划实施期间，肇庆市在 农用地转用的同时注重保护耕地，除部分项目不可避让占用耕地外， 12 其他项目要求少占耕地、甚至不占耕地。新增建设用地占用耕地执 行情况详见附表 7。 肇庆市人均城镇工矿用地 2020 年为 142，现阶段为 75。在 建设用地不断增加的情况下，肇庆市工业化城镇化水平发展缓慢， 因此“以肇庆高新区引导新型工业化、以肇庆新区引导新型城市化” 道路需坚持不移地走下去。人均城镇工矿用地执行情况详见附表 9。 3.3 补充耕地目标实现度评估 肇庆市 2020 年土地开发整理复垦补充耕地量为 21335 公顷，截 止目前已完成补充耕地 14360 亩，阶段性目标完成率为 144.23%， 规划目标完成率为 67.31%。肇庆市补充耕地走在年度计划的前面， 补充耕地压力较小。规划实施期间补充耕地执行情况详见附表 8。 3.4 规划布局和分区评估 规划实施至今，农用地面积比例有所下降，低于规划目标 0.35%，建设用地比例增大，高于规划目标 0.1%，未利用地比例相 比规划基期有所下降，但仍高于规划目标 0.25%。用地结构变化基 本按照规划变化规律变化，但建设用地结构变化过快过大。 土地利用功能分区中，基本农田集中区规划实施期间基本无变化， 各种农田水利、交通能源建设项目已尽量避开基本农田；城镇村发 展区及独立工矿区，城镇工矿用地增长迅速，在空间布局上尚未突 破规划范围，在用地规模上已突破了规划目标 12.57%；一般农业区， 耕地面积增加，作为粮食基地的肇庆种植业发达，同时肇庆果业也 13 相当发达，园地面积居高不下；林业发展区域，林地面积有所下降， 减少的地方主要是一些低丘缓坡，为了配合粮食生产及社会经济发 展需要，林地是农转非或耕地补充的主要来源；自然与文化遗产保 护区及生态环境安全控制区结构无明显变化，肇庆市将其作为重点 保护对象，以促进社会经济环境的可持续发展。 3.5 重点建设项目实施情况评估 规划实施以来，肇庆市土地开发整理复垦主要以园地山坡地开发、 洪水引起的灾毁耕地复垦为主。 由于肇庆市园地山坡地资源丰富，20082009 年期间园地山坡 地补充耕地完成逾 20 万亩，肇庆市为贯彻落实关于做好利用园地 山坡地补充耕地有关工作通知 （粤国土资办公发2008106 号） 成立了工作领导小组肇庆市人民政府办公室关于成立肇庆市利 用园地山坡地补充耕地工作领导小组的通知 （肇府办200847 号） ， 大力开展园地山坡地开发等土地开发整理工作。 肇庆市也重视低效建设用地的二次开发，2009 年肇庆市人民政 府发布了关于成立肇庆市三旧改造工作领导小组的通知 （肇府办 200964 号） ，各县市区建立了“三旧”改造数据库，并在每年的 6 月及 12 月进行更新。为进一步落实“三旧”改造工作，根据省人 民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见 （粤 府200978 号） 、省住房城乡建设厅关于加强“三旧”改造规 划实施工作的指导意见 （粤建规函2011304 号） ，以及肇庆 市实施“三旧”改造规划工作计划的有关要求，进一步明确肇庆 14 市城区（端州区、鼎湖区）范围内“三旧”改造项目的容积率、建 筑密度、绿地率等规划指标，出台了肇庆市人民政府办公室肇庆 市城区“三旧”改造项目开发强度核准办法（试行）的通知 （肇府 办201253 号） 。 在标准农田建设方面，2012 年肇庆市承接上级下达高标准基本 农田建设任务 29 万亩，其中怀集县作为国家示范县 6.29 万亩。 建设用地整理主要以名村名镇示范村建设为主，涵盖危房改造、 改厨改厕、生态文明村建设、卫生村建设，也有小规模的矿山复垦。 建设用地整理以改善人居环境、生产环境、自然环境为目的，节约 集约用地。 在城乡建设用地增减挂钩方面，肇庆市作为广东省土地整治规 划（2010-2015 年） 五个重点市之一，在肇庆市土地利用总体规 划（2006-2020 年）的指导下，坚定不移地深入开展。规划实施期 间，全市除端州鼎湖外已开展或正在开展城乡建设用地增减挂钩 1079 公顷，其中以“边建边拆”模式开展 739 公顷，以“先拆后建” 模式开展 340 公顷，以广宁县、怀集县、德庆县面积较大。 交通方面，贵广铁路、南广铁路、广佛肇城际轨道交通已经供地， 江肇高速、二广高速、广梧高速封开连接线已经竣工通车。 能源方面，西气东输、省天然气管网工程正在施工，部分变电站 已经完成竣工。 水利方面，肇庆市景丰联围加固达标工程、西江干堤达标加固工 程已完成规划修改及预审开工建设。 15 4.4. 土地利用总体规划定量分析土地利用总体规划定量分析 4.1 评价指标体系 定量评价指标体系分为评价目标与评价指标两个层次，由 5 个评 价目标、22 个评价指标构成，从规划主要指标实施情况、用地结构 与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况、规划与经济社会 发展匹配度等方面进行评价。规划指标分为必选指标和备选指标， 必选指标为必须进行评价的指标；备选指标各地可根据管理需要选 择，也可结合实际增设备选指标。 4.2 评价方法 定量评价采用多因素综合评价法。其中，评价指标权重值的确定 可采用特尔斐法，理想值和评价分值确定可采用目标值法、经验借 鉴法、专家咨询法等方法，指标标准化处理可采用理想值比例推算 法。确定指标分值后，通过加权求和依次计算目标分值和综合分值。 肇庆市土地利用总体规划中期评估定量评估采取特尔斐法。 4.3 权重确定方案 通过对评价目标、指标的权重进行多轮专家打分，并按下面公 式计算权重值： 1 E w n i j j i n 式中： 第 i 个目标或指标的权重； wi 专家 j 对于第 i 个目标或指标的打分； Eij n 专家总数。 16 （1）本次打分专家是肇庆市市、县（市区）国土资源局从事土 地规划实施与管理的工作人员，选取其作为此次打分专家原因是各 专家比较熟悉肇庆市的实际情况，并在这个专业领域工作了多年， 对规划实施有较多的感悟。 （2）本次打分是在各专家互不交流的情况下进行两轮打分，第 二轮打分参考第一轮打分结果。 4.4 最终选定指标及权重 经过专家打分后得到的指标权重如表 1 所示： 表 1 肇庆市土地利用总体规划定量分析指标权重表 评价目标 评价目 标权重 评价指标 评价指标 权重 耕地保有量目标实现程度 0.1 基本农田保护目标实现程度 0.1 城乡建设用地规模目标实现程度 0.3 新增建设占用耕地目标实现程度 0.1 整理复垦开发补充耕地义务量目标实现程 度 0.1 规划主要指标 实施情况 0.3 人均城镇工矿用地规模目标实现程度 0.3 城乡用地结构变化情况 0.6 允许建设区使用情况 0.2 用地结构与布 局情况 0.2 禁止建设区保护情况 0.2 建设用地地均 GDP 增长率 0.3 新增建设用地地均固定资产投资 0.3 用地节约集约 程度 0.1 闲置土地处置情况 0.4 土地违法违规案件结案率 0.3 规划修改情况 0.4 规划实施情况 0.2 规划协调衔接与公众参与情况 0.3 17 评价目标 评价目 标权重 评价指标 评价指标 权重 规划与经济社 会发展匹配度 0.2 城镇化与用地增长弹性系数 1 4.5 评估指标计算 4.5.1 规划主要指标实施情况 （1）耕地保有量目标实现程度 计算方法：；计算结果大于 100 时，指100 年耕地面积2020规划 评估时点耕地面积 标分值取值为 100。 表 2 肇庆市各县市区耕地保有量目标实现程度 单位：公顷，% 地区规划目标评估时点面积实现程度评分 肇庆市 170784189434110.92100 端州区 0277100100 鼎湖区 69929674138.36100 高要市 3544535883101.24100 四会市 2025823200114.52100 广宁县 1776620707116.55100 怀集县 4049743168106.6100 封开县 2995633803112.84100 德庆县 1987022722114.35100 （2）基本农田保护目标实现程度 计算方法：；计算结果大于 100 时，100 面积基本农田规划2020年 面积基本农田评估时点 指标分值取值为 100。 表 3 肇庆市各县市区基本农田保护目标实现程度 单位：公顷，% 地区规划目标评估时点面积实现程度评分 肇庆市 150847156277103.60100 端州区 00100100 鼎湖区 62036517105.06100 高要市 3144531979101.70100 18 地区规划目标评估时点面积实现程度评分 四会市 1740318276105.02100 广宁县 1573916526105100 怀集县 3588836507101.72100 封开县 2655527975105.35100 德庆县 1761418495105100 （3）城乡建设用地规模目标实现程度 计算方法如下： 现状规模阶段目标时，指标分值取值为 100； 当阶段目标现状规模2020 年规划目标时，按60-100线 性评分，计算公式为：； 2020- 60+(100-60) 2020- （年规划目标现状规模） （年规划目标阶段目标） 当现状规模2020 年规划目标时，按0-60线性评分，计算 公式为： 2020 60 年规划目标 现状规模 表 4 肇庆市各县市区城乡建设用地规模目标实现程度 单位：公顷，% 地区规划目标 阶段性 点目标 评估时点面积实现程度评分 肇庆市 666306093569772104.7257.30 端州区 54585440475387.08100 鼎湖区 52444484378972.25100 高要市 127981178613544105.8356.70 四会市 11728987411899101.4659.14 广宁县 729368677956109.0955 怀集县 111361041014151127.0747.22 封开县 697165197467107.1256.01 德庆县 600255556214103.5357.95 （4）新增建设占用耕地目标实现程度 计算方法与城乡建设用地规模目标实现程度相同。 表 5 肇庆市各县市区新增建设占用耕地目标实现程度 单位：公顷，% 19 地区规划目标 阶段性 点目标 评估时点面积实现程度评分 肇庆市79013687210126.59 100 端州区 25111712650.297.31 鼎湖区 82438526632.28100 高要市 148569338826.13100 四会市 68131859086.6470.03 广宁县 115954112710.96100 怀集县 131861548636.87100 封开县 1005469747.36100 德庆县 1178550453.82100 （5）整理复垦开发补充耕地义务量目标实现程度 计算方法：；计算结果大100 务量义耕地规划整理复垦开发补充 补充耕地面积评估时点整理复垦开发 于 100 时，指标分值取值为 100。 表 6 肇庆市各县市区补充耕地义务量目标实现程度 单位：公顷，% 地区规划目标评估时点面积实现程度评分 肇庆市 213351436067.3167.31 端州区 00100100 鼎湖区 109522320.3720.37 高要市 179285947.9447.94 四会市 148089660.5460.54 广宁县 5161267751.8751.87 怀集县 4754399484.0184.01 封开县 3846311080.8680.86 德庆县 3207260081.0781.07 （6）人均城镇工矿用地规模目标实现程度 计算方法如下： 20 当现状规模2020 年规划目标时，计算公式为： ； 2020 100 年规划目标 现状规模 当现状规模2020 年规划目标时，指标分值取值为 100。 表 7 肇庆市各县市区补充耕地义务量目标实现程度 单位：/人 地区规划目标评估时点面积时点数-规划数评分 肇庆市 1427567100 端州区 105978100 鼎湖区 16914425100 高要市 1499257100 四会市 110128-1885.94 广宁县 1124666100 怀集县 118.432890.43100 封开县 1134964100 德庆县 1336370100 4.5.2 用地结构与布局情况 （1）城乡用地结构变化情况 计算方法如下： 当现状比例规划比例时，指标分值取值为 100； 当现状比例规划比例时，计算公式为：。 100 现状比例 规划比例 表 8 肇庆市各县市区用地结构与布局情况 单位：公顷，% 地区 城镇工 矿规划 目标 农村居 民点规 划目标 评估时点 城镇工矿 面积 评估时 点居民 点面积 规划比 例 现状 比例 评分 肇庆市 313533527729478 40294 88.8873.1682.31 端州区 545804710 43 -10953.49100 鼎湖区 372815162391 1398 245.91171.0369.55 高要市 639164076973 6571 99.75106.12100 四会市 401543837021 4878 91.6143.93100 21 广宁县 167556181963 5993 29.8132.75100 怀集县 233188052289 11862 26.4719.372.91 封开县 191350581960 5507 37.8235.5994.10 德庆县 5842349021714042167.3953.7132.09 （2）允许建设区使用情况 目前各地建设均在允许建设区建设，因此全市各县市均为 100 分。 （3）禁止建设区保护情况 肇庆市各县市区禁止建设区保护良好，因此均为 100 分。 4.5.3 用地节约集约程度 （1）建设用地地均 GDP 增长率 由于 2012 年经济统计数据尚未公布，故 GDP 取 2010 及 2011 年 数据，理想值全部取 33.33%。计算方法：（评估时点建设用地地均 GDP-上一年建设用地地均 GDP）/上一年建设用地地均 GDP/理想值 100。 表 9 肇庆市各县市区建设用地地均 GDP 情况 单位：元/，% 地区 2011 年地均 GDP 2010 年地均 GDP 理想值评分 肇庆市 15312933.3355.82 端州区 25121433.3351.87 鼎湖区 11710133.3347.53 高要市 15612633.3371.44 四会市 22016533.33100 广宁县 947833.3369.77 怀集县 867833.3363.39 封开县 967133.3369.24 德庆县 1068633.3369.77 （2）新增建设用地地均固定资产投资 22 由于 2012 年经济统计数据尚未公布，故固定资产投资及建设用 地数据采用 2010 及 2011 年。计算方法：评估时点固定资产投资/评 估时点的新增建设用地面积/理想值100。 表 10 肇庆市各县市区建设用地地均 GDP 情况 单位：万元，公顷，元/，% 地区 2011 年固 定资产增 量 2011 年新 增建设用 地面积 实际值理想值评分 肇庆市 8482392088.34 406 50081.2 端州区 204007122.5 1665 1500100 鼎湖区 88092374.07 235 50047 高要市 284377118.81 2394 1200100 四会市 563803327.37 1722 1500100 广宁县 32428168.35 193 30064.33 怀集县 -73395765.05 -96 3000 封开县 947354.27 175 30058.33 德庆县 64964157.92 411 300100 （3）闲置土地处置情况 表 11 肇庆市各县市区土地闲置处理情况 单位：公顷 地区 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 小计 肇庆市 28.8144.74176.74208.1479.0875.5959.33672.42 端州区 73.92163.1356.8552.4848.25394.63 鼎湖区 25.969.182.986.140.6244.88 高要市 57.43015.615.33.7122 四会市 28.8144.7411.111.153.31.665.9796.74 广宁县 怀集县 德庆县 封开县 8.364.670.360.714.17 目前肇庆市各县市区土地闲置查处率为 100%，该项得分均为 100 分。 4.5.4 规划实施情况 23 （1）土地违法违规案件结案率 结案率为 100%。 （2）规划修改情况 截止至 2012 年 12 月 31 日，各地无规划修改情况。 （3）规划协调衔接与公众参与情况 规划编制当中，交通水利及其他建设用地均有征求其他职能部门 意见，也与其他专项规划有所衔接；城乡建设用地中城镇工矿用地 各级政府比较重视，参与编制程度较高，农村居民点部分比较忽视， 因此此次评估衡量各县市区公众参与情况将于农村居民点复垦比例 挂钩。规划协调衔接权重为 50%，公众参与权重为 50%。 表 12 肇庆市各县市区规划协调衔接与公众参与情况 单位：% 地区规划协调衔接土地复垦比例公众参与 综合分评分 肇庆市 10016.060 8080 端州区 1004.688.5 94.2594.25 鼎湖区 1007.182.25 91.1391.13 高要市 10015.262 8181 四会市 10014.464 8282 广宁县 10017.755.75 77.8877.88 怀集县 10023.341.75 70.8870.88 封开县 10015.661 80.580.5 德庆县 10016.259.5 79.7579.75 4.5.5 规划与经济社会发展匹配度 计算方法：；计算结果大于100 增长幅度规划实施期间城镇用地 增长幅度规划实施期间城镇人口 100 时，指标分值取值为 100。 表 13 肇庆市各县市区规划与社会经济发展匹配度情况 单位：% 地区人口增长幅度城镇用地增长幅度计算结果 评分 24 地区人口增长幅度城镇用地增长幅度计算结果 评分 肇庆市 107.76130.2582.7382.73 端州区 107.4792.26116.49100 鼎湖区 103.2493.56110.35100 高要市 108.16139.2977.6577.65 四会市 155.31167.4592.7592.75 广宁县 66.37203.2832.6532.65 怀集县 104.1140.9873.8473.84 封开县 99.58148.3467.1367.13 德庆县 103.97118.1687.9987.99 4.64.6 定量分析结果定量分析结果 表 14 肇庆市各县市区土地利用总体规划定量分析结果 地区 规划主要 指标实施 情况 用地结 构与布 局情况 用地节约集 约程度 规划实 施情况 规划与经济社 会发展匹配度 评分 肇庆市 83.4289.3981.119482.7386.36 端州区 99.7310085.5698.2810098.13 鼎湖区 96.0281.7368.3697.3410091.46 高要市 82.2410091.4394.377.6588.21 四会市 76.5110010094.692.7590.42 广宁县 81.8410080.2393.3632.6577.78 怀集县 80.7383.7559.0291.2673.8479.89 封开县 83.6596.4678.2794.1567.1384.47 德庆县 84.3459.2590.9393.9387.9982.63 截止评估时点，在规划主要指标实现方面，端州区及鼎湖区能够 很好地执行，四会市（含高新区）城乡规模突破量大，很难执行规 划；在用地结构方面，德庆县工业化城镇化的规划理念与现实建设 用地布局情况极不匹配，端州、四会、广宁则用地结构规划与现实 较为接近；在用地节约集约程度方面，四会市、高要市、德庆县十 分珍惜每寸建设用地，而怀集县、鼎湖区、封开县建设用地利用较 25 为粗放；鉴于 2013 年广东省尚未放开规划调整、规划修改的口子， 各县市区在 2013 年前规划实施情况在字面上良好；在规划与经济社 会发展匹配度方面，除端州、鼎湖、四会外，其他地方规划与发展 匹配交差，特别是广宁、封开。 5.5. 评估结论评估结论 经过对肇庆市以及市辖各市县区土地利用总体规划进行定性定量 分析得出以下结论： （1）评估时段为 2005-2012 年，由于广东省于 2013 年才颁发规 划实施管理办法及规划修改管理规定，因此各地无法对建设用地布 局进行修改，从而导致规划表面上实施情况良好； （2）经评估，肇庆市及各县市区在规划期间耕地保有量、补充 耕地义务量、基本农田保护执行方面没有问题，无需进行大的修改； （3）城乡建设用地规模不够，目前已突破规划目标，规划实施 中后期社会经济发展供地困难； （4）农村居民点规模居高不下，一户多宅情况普遍，农民封建 迷信思想及宗族意识观念浓重，建设用地复垦工作开展困难，实施 进度远低于规划阶段性目标； （5）肇庆市在珠三角一体化及广佛肇一体化等发展战略环境下， 目前规划的土地利用空间布局难以满足社会形势发展的需要，肇庆 新区成立、 “粤桂特别合作试验区”以及一些重点项目的建设，规划 修改已是形势所逼，大势之趋； 26 （6）肇庆市各县市区将按照符合广东省土地利用总体规划修 改管理规定相关条件开展规划修改工作，重点对城乡建设用地的 空间布局进行调整以满足社会经济发展的需求； （7）端州区、鼎湖区、以及四会市耕地保有量和基本农田保护 面积符合规划控制指标要求、人均城镇工矿用地规模目标实现程度 指标分值在 85 以上，且城镇化与用地增长弹性系数指标分值在 85 以上，按照相关规定可以进行评估修改，其中端州区因城市中心城 区规划控制范围规模突破、有条件建设区扩展边界发生变化进行评 估修改；鼎湖区因肇庆新区建设导致城市发展方向改变、自然、社 会和经济条件发生重大变化引起现行规划范围、用地规划规模和布 局变化、确需进行规划修改的；四会市（含高新区）因经济社会生 态等发展建设需要，土地利用主要调控指标（城乡建设用地规模） 确需调整或突破、需进行规划修改。 6.6. 建议建议 （1）允许各地经过评估并在规划目标不突破上级下达的约束性 指标前提下，结合地方社会经济发展规划及城市发展方向等战略性 目标进行一定规模的建设用地空间布局调整，以满足未来经济发展 的需要； （2）严格执行规划，争取将规划实施情况考核纳入各级政府的 绩效考核； （3）加强土地主管部门内部沟通，规划、用地、监测执法相互协 助，形成一套行之有效的信息交互机制及操作性强的工作流程； 27 （4）创新土地管理思维，城镇工矿建设用地由“管得住”转向 “管得好” ，农村集体建设用地由“不重视”变成“工作重点” ； （5）国家及省编制土地利用总体规划中长期规划，并明确近期目 标，市县级编制五年规划，与国民经济与社会发展规划、其他专项 规划步调相一致，也能够及时适应发展需求； （6）进一步细化专项规划，重视编制镇村级规划，深入调查，确 保农村发展用地需求； （7）加强规划在农村地区的宣传，强化规划对农村宅基地的有效 监管，对确有需要且符合“一户一宅”及住宅用地标准的农户，在 不占用优质耕地或基本农田的情况下，允许其按照国土部门建议选 址建房，以保民生。 28 附表 1 土地利用结构表 规划基期2020 年评估时点 地 类 面积 占总面积 比例 （%） 面积 占总面积 比例 （%） 面积 占总面积 比例 （%） 农用地合计农用地合计 1359796 91.46135012990.81134492590.46 耕地耕地 18123312.1917078410.1518943412.74 园地园地 210861.42211001.42509893.43 林地林地 108959373.28109950073.95104268470.13 牧草地牧草地 12420.0812000.09175871.18 农用地农用地 其他农用地其他农用地 666424.48575455.20442312.97 建设用地合计建设用地合计 700644.71854285.75870545.85 城乡建设用地城乡建设用地 558603.76666304.49697724.69 城镇工矿用地城镇工矿用地 144590.98187031.26294331.98 农村居民点用地农村居民点用地 336812.26352772.38403392.71 建设用地建设用地 交通水利及其他建设交通水利及其他建设 用地用地 142040.95187981.26162101.09 其他土地合计其他土地合计 569833.83512863.44548643.69 水域水域 328932.21328932.20319252.15 其他土地其他土地 自然保留地自然保留地 240901.62183931.24229391.54 总面积总面积 1486843100.001486843100.001486843100 注：省级规划评估以万公顷为单位填写；市级、县级、乡（镇）规划评估以公顷为单位填 写。 评估时点数据按照规划基期数据进行了平差。 29 附表 2 土地利用总体规划主要规划控制指标执行情况表 指 标 2010 年 2020