创新基层社会服务管理的成功实践.doc

创新基层社会服务管理的成功实践无锡市社区扁平化管理的探索与思考社区是社会管理的基础，也是社会和谐稳定的基石。自2008年下半年以来，无锡市委、市政府积极适应经济社会转型发展的要求，以“把社会管理抓到位、把公共服务送到家”为导向，在全市城乡同步推进社区扁平化管理，全力推动社区管理服务由分散向集中、由硬件向软件、由粗放向精细、由传统向现代的转型。经过近三年的探索和实践，“集约管理、贴近服务”已成为无锡社区建设的“新地标”，一个符合时代要求、凸显无锡特色、满足居民群众需要的基层社会管理服务新模式初成。一、挑战催动社区管理服务新抉择社区管理与服务，作为基层社会建设的两大主题，无锡市在推进过程中，经历了一条化茧为蝶的嬗变之路。三年前，无锡市委、市政府在着力推进经济转型发展进程中清醒地认识到：经济转型必然催生社会转型，而社会转型必须从社区抓起。然而，当时的社区工作，却矛盾众多、挑战严峻。首先是管理服务需求的挑战。伴随着众多“单位人”变成了“社区人”，再加上剧增的“外地人”、“流动人口”和社区规模的扩大，社区管理服务的对象趋于多元；同时每个居民关注的也不仅是衣食住行、生老病死，还包括精神生活、人的发展等问题，社区管理服务需求也趋多元；伴随着政府管理的重心下移，进社区的事项愈来愈多，社区管理服务工作更趋多元。其次是职能转换的挑战。一方面是大量的政府工作向社区集聚，甚至进社区变成了给社区；而另一方面却是社居委干部的不堪重负、疲于奔命，不仅自治难搞，联系群众旁落，更迫于无奈，不得已以“活页的台帐、活络的牌子、活动的图表”等，应对众多的检查、考核，导致政府下沉社区的工作“沙滩流水到不了头”，加强基层社会建设形似神散，重心下移也成为空话。第三是运作模式的挑战。社区工作依然是走“管”、“统”老路，手段还是人管人、人盯人老套路，方式是还是从居民小组长、到社居委干部、到社居委主任单线条、逐级别上下运作；同时政府下沉职能的方式，也依旧沿袭传统的点对点、线对线，落实工作依旧是分条线、分口子。这种“旧式武器打现代战争”的结果，不仅效率低下，也使成本剧增（全市近18000余人从事社区工作），还造成群众办事多次往返和必找分管者的麻烦，便民成了扰民、累民和烦民。社区工作面临的上述矛盾，直接导致了三个弱化：一是社区功能弱化。重管理轻服务的工作导向，及在社区管理的人性化、事务办理的快捷化、生活服务的便利化上的缺憾，造成居民归属感弱化，社区纽结居民的功能减弱；二是居民参与弱化。以落实上级要求为导向的社区管理工作，无形中造成重政府、轻群众的情况，偏离了社区是居民生活共同体的本质所在，也使居民呼应不高，好多工作成为社区工作者的“自拉自唱”；三是居民自治弱化。社区将主要精力用在服务政府、应付部门、对付检查上，势必造成组织居民开展自治的使命旁落。旧模式难以适应新发展，旧路径难以破解新难题。若要在社区管理服务上建树见效，就惟有在“窘境”中“突围”，在变革中突破，在创新中发展。对此，无锡市委、市政府因势利导，创新社区工作理念，变传统管制为现代善治；创新服务内涵，变被动应对为贴近服务；创新工作路径，变分散管理为集约管理；创新工作手段，变手工操作为信息化支撑，毅然选择实施社区扁平化管理，作为新时期无锡推动基层社会建设管理的新实践。二、突破催生社区扁平化管理新模式扁平化管理是一种科学高效、灵活便捷的管理服务模式，其主要内涵是减少中间层次、缩短管理过程、增大管理幅度、提高管理效能。在社区引入扁平化管理模式，旨在突破条线界限，整合各类资源，实现集约管理；增大管理幅度，减少纵、横向传递，实现管理服务零层次；实施贴近式服务，实现信息化支撑，全面提升服务效能。在具体实践中，形成了“一平台、三机制”的社区扁平化管理基本构架。（一）一平台实现全面整合。“一平台”即城市社区事务工作站（或农村社区服务中心）和一站式办事大厅所形成的工作平台（简称平台），它是扁平化管理的实践载体。全市社区按300户配1名标准建立社区事务工作站；按不少于50平米用房，设置民政（老龄）残联、文教体育、环境卫生、综合治理、人口计生、劳动和就业保障等六大岗位，建立一门式办事大厅；并落实五大整合：一是工作整合。把下沉到社区的24类88项政务，集中到平台办理，有效解决了分散、分设、分立等问题。二是人员整合。对社区各类工作人员进行有机归并，纳入社工站统一管理、统一使用。并通过三年时间努力，将17900多名社区工作人员（含各类协管员）打造成一支5000-6000人的“年轻化、知识化、职业化”的精干队伍，有效解决线对线、点对点、不兼容的问题。三是经费整合。严格落实“费随事转、权随责走”原则，由财政部门统一将部门涉及社区工作的资金3434万集中并直接下拔到社区，解决政务资源留在上、工作任务住下推和财政重复支出的问题。四是信息整合。打破了各部门在社区“专机、专人、专网”的格局，建立起“社区行政事务信息平台”，实现了各业务数据的互联共享。五是考核整合。改革考核评比方式，实施社区考核由街道统一归口，并依托信息平台统一台帐、统计报表等考核载体，解决了社区工作者唯上难为下的问题。 （二）一岗多能实现便民快捷。一岗多能、一专多能机制，是实施扁平化管理的前提条件，其为打破分工壁垒、增大管理幅度提供可能。为此，无锡通过建立“AB岗制”、“门外一把抓，门内再分家”等，确立“一岗多能、一专多能”工作机制，实现社工站人员从单一工作到综合服务的转换。与此同时，还着眼社区工作特点，建立起预约服务制、一门受理制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制、错时工作制、节假日值班制等八项制度，实现了社区工作人员岗位相互兼容，人员相互补位，工作相互协调，居民到社区“进一扇门、找一个人、办所有事”成为了现实。（三）分片包干密切联系居民。分片包干是扁平化管理的关键环节，其目的是确保联系群众的责任落实、服务群众的快捷高效。无锡按照每300户划分一个包干片区，明确社工站一名工作人员负责包干。包干人员在站内全面履行职责同时，每月入户走访居民不少于30户，弱势群体重点走访、每月必访。为确保落实，他们在社区楼道张贴分片包干公示牌、设立居民联系箱，公布民生热线电话、QQ群和社区网站地址，为社区居民发放居民联系卡、联系工作建立民情日志（接待走访记录簿），充分畅通民众诉求渠道，接受居民监督。从实施的效果看，这一机制落实了社区干部联系居民的责任，防止了社工站机关化，实现了为民服务贴近化。现在社区居民任何服务需求，只要联系包干责任人，可在第一时间得到受理和解决，对化解矛盾、维护基层社会和谐稳定起到了至关重要的作用。（四）信息共享实现效率提升。实现信息共享，是推进扁平化的基础条件。无锡通过“社区行政事务信息平台”联通人口综合管理、民政综合业务、劳动和社会保障、残疾人信息管理、人口和计划生育、志愿者活动六大业务系统，实现统一登录、相互联通；建立“社区数据库”，实现了各业务系统数据的交换与共享；市、区、街道、社区四级联接，实现一网协同；引入GIS地理信息管理，更使社区管理立体、形象和直观；建立电子台帐，全面实现社区基础资料的数字化，提升社区工作水平，也促进社区工作者能力素质的全面提高。三、协同形成推进扁平化管理新合力无锡市推动社区扁平化管理，经历了一个顶层设计、试点先行、全面推开、形成体系、全面覆盖、初见成效的过程。（一）党政主导态度鲜明。近三年的实践证明，推进社区扁平化管理，是一次基层社会建设管理体制和机制的重大变革，需要各级党委、政府站到前端、统揽全局。在开展此项工作之初，无锡市委、市政府就高度重视，市委、市政府主要领导和分管领导对于推动此项工作都有鲜明态度、具体的批示、明确的意见。先后出台了关于推进社区扁平化管理工作的意见、关于着力解决社区扁平化管理推进工作中若干问题的意见、关于进一步完善社区经费保障办法和实施达标考核奖励的实施意见等十个政策文件，对此项工作涉及到的人、财、物等问题，逐个予以解决。并把此项工作作为建设创新无锡、幸福无锡的抓手之一，明确提出“到2010年，城市社区要实现扁平化管理全覆盖；到2011年，全市城乡社区基本实现全覆盖”的具体目标，并与各市（县）区签订目标责任状，列入党委、政府班子考核，强力推进。（二）理顺关系形成共治。做好社区扁平化管理工作必须协调好社区党组织、社区居民委员会、社区事务工作站这“三驾马车”的关系，使之各司其职相得益彰。近三年来，无锡着力构建“1+2”的治理结构，实现分工不分家、围着服务管理转。（“1”即“社区党组织”；“2”即“社区居民委员会”、“社区事务工作站”）。社区党组织是领导核心，牵头抓总；社区居委会负责居民自治，集中民意，反映居民诉求；社区事务工作站专司党和政府下沉的事务，提供为民服务，三者的关系是“一个核心、三位一体”，并实行了40%左右的人员交叉任职。初步形成了在社区党组织的统一领导下，社区居委会、社工站、社区社会组织、物业公司、业委会多方携手，多元共治、分享的基层社会建设治理的新格局。（三）工作准入严格规范。按照全面准入、依法准入原则，他们在对24类88类社区工作优化到位后，明确规定之后凡进入社区的行政事务，均实行审批进入、规范管理。政府部门不得擅自将相应工作交由社区承担。对审批后进入社区的事务，相关主管部门应切实履行相应的工作、权力和经费同步下放，确保责、权、利三者的一致。（四）有效保障激发活力。在近三年的实践中，无锡市委、市政府将不断加强社区工作者队伍建设作为重要抓手，确立了“政治上有出路、待遇上有保障”的推进思路。他们将社区干部纳入了全市干部培养使用体系，在招录政府公务员、事业单位工作人员上优先录用，在提拔使用上优先考虑。与此同时，大幅度提高社区工作者待遇，按照不低于上年度全市在岗职工平均工资水平核定工资标准，并交纳“五险一金”；按照规模2000户以下8万元、2000户以上10万元、3000户以上12万元的标准，配置社区办公经费标准。近三年来，市委、市政府向全社会选聘1135名高校毕业生到村（社区）任职，村（居）委成员整体素质有了较大提高。近三年来，全市共有3245人参加了全国社会工作者职业水平考试，已有832人通过考试获得证书，一大批德才兼备的年轻人走上了社区工作岗位。四、实效彰显扁平化管理新活力经过近三年的探索，无锡实施的社区扁平化管理，确立了一个经过实践检验的“一平台、三机制”运行模式，建立了一套与社区扁平化管理相匹配、责权利相一致的政策制度，形成了群众满意、社区赞成、各方认同的良好发展态势，得到了部、省、厅领导的充分肯定。无锡社区扁平化管理的实践，初步回答了当今条件下，创新基层社会管理的四个问题：一是回答了创新基层社会管理应该确立什么样导向的问题。当今基层社会的管理，面临着人们思维活跃、利益诉求多元、维权意识增强等诸多挑战，也碰到社区规模扩大、外来人口增多、基层基础工作力量不足等问题。在此条件下，传统的以管求治、以管求稳，甚至于被动地头痛医头脚痛医脚、跟着问题跑等方式，都显然不能适应现实要求。而无锡的社区扁平化管理，坚持以服务为导向，把让居民满意作为实施扁平化管理的出发点和落脚点。无论是工作机制的调适、办事方式的改变，还是服务机制的强化、服务手段的提升，都致力便民有效、利民有为、惠民有力，都着力营造积极因素，化解消极因素，强化居民对社区的归属感、认同感，进而掌握基层社会管理的主动权。 二是回答了创新基层社会管理应该走什么样路径的问题。以整合实现集约式的管理，以整合实现人性化的服务。这是近三年来，无锡推进扁平化管理所走过的路径，也是扁平化管理的核心要义所在。以往那种各自到社区设“岗楼”、派“哨兵”，造成社区岗哨林立、巨大的行政资源浪费、给居民很大压力的“分治模式”，在社区扁平化管理实践中，得到有效的改变。近三年中，无锡通过对工作、人员、经费、信息、考核的五大整合，提升了集约管理效能，实现了纵向管理中的“扁”；通过“一岗多能、分片包干”贴近群众的人性化服务，提升了综合服务水平，实现了横向服务上的“平”。实践证明，这一模式贴近社区居民需求，吻合人性化服务理念，也符合“小政府、大社会”现代化社会建设管理的趋势。三是回答了创新基层社会管理应该靠什么推动的问题。当前城市居民自治工作与农村村民自治工作存有的天壤之别，就是农村村民的参与度大大高于城镇居民。究其原因，不外乎利益攸关的差异、文化习俗的差异和资源支持的差异。对此无锡在推进扁平化过程中，既着眼整体布局，形成领导重视、部门协调、目标考核、政策保障的推进机制；也着眼现实情况，在城市社区，突出“服务、活动”两大领域，注重以服务纽结居民、用活动凝聚群众、以“分片包干”、“责任到人”等举措，让居民在得到实实在在的便利与实惠中，形成呼应机制；更着眼于解决问题，通过提高待遇、解决出路、落实保障、抓好培训、优化手段、实施考核等，调动社区干部的积极性，形成支撑机制，进而促成政府、社会、社区、居民协力推进的生动格局。四是回答了创新基层社会管理用什么检验的问题。无锡社区扁平化管理的实施，首先是加快了基层社会管理服务从传统向现代的“八大转变”：即在工作岗位上，从社区工作人员各自为政、各行其是的单打一转变为一岗多责、协调合作；在工作职责上，从人员责任不明、问责难究转变为绩效考核、责任到人；在服务方式上，从办事大厅被动服务转变为上门主动服务；在角色定位上，从社区工作人员转变为片区包干责任人；在服务空间上，从办事大厅转移到居民家庭、楼院和片