水利水电工程招投标管理.doc

水利水电建设工程招投标工作管理姓名：刘蕊鑫 学号：1091420112学校：华北电力大学 班级：水电0901班关键词水利水电工程；招投标存在的问题；不正当竞争行为；防范措施；一、水利工程招投标存在的问题（一）招标工作及程序不规范水利工程招标投标程序操作不规范, 某些建设项目在建设资金还未落实, 前期条件还不具备的情况下, 急于招标、议标,工程仓促上马, 致使建设方和施工方均处于被动地位, 很难保证工程质量和进程。存在明标暗定、行政干预、地方部门保护倾向等不正常现象。一些单位有本位主义和政企不分现象, 招投标中, 给下属工程公司和本地人优惠和照顾, 影响招投标活动的平等竞争。有的搞虚假投标、陪标,联手招标代理机构，进行暗箱操作，影响了招投标工作的公正、公开和公平，扰乱了水利建设市场秩序。（二）标底编制不规范，评标标准和方法单一一些地区和单位由于建设资金严重不足，在招投标过程中，不按国家规定的预算定额编制标底，使得工程造价过低，施工质量难以达到设计要求，同时造成了施工企业、监理、设计单位生产经营困难。另外由于配套资金不足，项目在申报计划时有意做高，最后结算价低于招标价，存在着配套资金不到位，套取国家投资资金的现象。随着水利工程施工市场竞争日趋激烈, 新技术、新工艺、新方法的不断成熟运用, 现有的评标标准、方法已显得过于简单, 招标文件的设计编制千篇一律,跟不上工程技术发展的要求, 形成在评标过程中重商务标轻技术标的现象,投标人在响应招标文件技术标的实质性要求的前提下, 紧紧围绕商务标做文章, 这种功利的思想限制了新技术、新工艺、新方法的发展。（三）自定预审资格条件，限制潜在投标人一是抬高投标企业门坎，自行确定预审资格条件，排斥限制潜在投标人。二是未按规定进行资格审查，对施工企业的资信、技术、管理、资金不做深入调查，对符合条件的和不符合条件的施工队伍均同意报名、购标书、参加竞标，致使一些资格不够的施工队伍在投标时被取消，引起投标企业的不满甚至纠纷；三是地方保护主义，排斥外地企业 。有的地方实行地域限制，搞地方保护主义，排斥外地企业。导致一些不符合投标资质的施工队伍中标，给工程质量埋下了隐患。（四）制度不健全，监督不到位招投标法虽然出台多年，相关的配套措施也逐步建立， 但不够完善。所以，有的地方和单位在运作过程中就按照自己的需求自行制定，不规范，也有章不循、违章不究。一些单位的负责人不愿接受别人的监督，视监督为束缚。在招投标中，不通知纪检监察部门人员参加。或参加了也没有对招投标工作进行全过程监督。对招投标中出现的违纪违规行为听之任之。另外由于法规监督机制相对滞后，许多相应的配套规定只讲了“不准”，而没有讲违反了怎么办，监督 乏力 ，惩处不严，致使在招投标中出现的问题屡禁不止。这些问题严重地违反了招投标法，阻碍了招投标工作的顺利进行。二、健全完善水利招投标工作的措施为了规范招投标活动，确保国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证工程质量，针对水利行业出现的问题，特提出以下措施：（一）完善招投标的相关法律法规在现有招标投标法以及水利工程建设项目招标投标管理规定的基础上, 进一步完善各项规定, 要结合当前的技术发展细划投标评标标准和方法, 尽量避免制定带有人为因素的条例, 要进一步完善可操作性强、具有强制性的规定和条例, 尽量杜绝法律法规本身存在的漏洞。（二）严格依法招投标水利工程建设项目的勘察设计、施工和主要设备、材料采购都必须按照招投标法实行公开招标，确需采取邀请招标和议标形式的，也必须经过项目主管部门或主管地区批准。水利工程的招标活动必须严格按照招投标法和水利部令 14 号令、 30 号令规定的原则、程序、范围等依法进行招标。要充分体现公开、公平、公正的原则。对未按规定进行公开招标、未经批准擅自采取邀请招标和议标形式的，不得批准开工。工程监理单位也应通过竞争择优确定。（三）加大招标文件的设计深度，明确招标文件的编制规范首先要加大从事招标工作人员经济、工程技术、法律、管理等相关知识的继续教育, 使其进一步具备编制相当深度招标文件的能力, 熟悉包括工程规模、水文、地质条件、技术要求、质量标准、验收规程、招标图纸、技术资料和设计说明等工程综合说明; 其次要科学地确定评标原则和方法, 特别是标底编制原则,应因地制宜考虑工程具体情况, 根据招标文件、设计图纸及有关资料, 按照国家和部颁的现行技术标准、各省现行或招标文件规定的经济定额标准及规范等, 认真编制招标文件及评标标底。（四）加强管理和监督，加大对招标评标过程中违规行为的处罚力度各级水利主管部门应切实按水利工程建设项目的规模和重要性实行分级、分工管理与监督。通过制定规章制度、颁布资质等级标准、执法检查，依法加强对水利建设市场的监管。对参建各方资质认定和市场准入，必须严格把关。对咨询、设计、施工和工程监理执业人员的素质等从严要求。对招标单位审查其是否具备招标条件, 如建设资金是否落实, 工程用地是否已经征用, 设计文件和概预算是否经过审批机关批准并已列入建设计划， 是否具备合同规定的开工条件。对招标代理机构审查其有无强制代理、越权代理，对其编制的标底应定期抽查审核。建立健全招投标监督机制，加强政府监督、审计监督、社会监督，形成严密的监督网络。结合水利工程建设实际，制定出切合实际的、便于操作的水利工程建设项目招标投标监督条规及实施办法。加大招投标违规的处罚力度, 可采取强制性处罚措施, 招标人违规的取消其招标资格, 投标人违规的取消其资质证书,代理人违规的取消其代理资格, 评标专家违规的, 取消其专家资格, 构成犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任，从而达到净化招投标市场目的。三 改革水利水电工程招投标管理体制的设想调查表明, 改革水利水电建设工程招投标管理体制, 推进水利水电建设工程市场有形化、公开化、规范化建设十分必要。按照中央纪委二次全会提出的 建立有形建筑市场, 建立、健全、公开、公正、公平竞争的制度的要求, 结合水利水电建设工程管理的具体实际, 笔者建议:（一） 理顺水利水电建设工程招投标管理体制。各级水行政主管部门统一成立水利水电建设工程招投标管理委员会( 或机构) , 下设办公室和根据需要设置水利、水电、水产、防洪、水保、供水、灌溉、除涝、地勘等若干专业工程招投标领导小组。委员会统一负责招投标工作的日常监督、指导、协调管理工作;重大事项如投标程序、专家评审小组的组成、评标、定标办法的确定、评标方式的选用等, 要经招投标委员会审查同意。水利水电基础设施项目的勘测设计、施工监理和主要设备材料采购, 实行公开招标,严格按照国家有关规定进行, 体现公开、公平、公正、择优、诚信、科学的原则。水利水电工程招投标, 由水行政主管部门和建设单位组织实施。招投标过程要合理划分标段, 合理确定工期, 合理标价定标。中标单位签定承包合同后, 严禁转包或分包。（二） 规范招标管理具体程序。投标单位的资格内容: 具有法人资格; 具有本项目招标所需的资质;企业现状( 人员、设备、财务) ; 企业现有的设备及其状况; 拟派驻本工程的负责人和主要负责人的姓名、职务、职称、资历等; 最近三年是否严重违法或违约行为; 以往承担类似项目的业绩情况; 国家有关规定或者招标文件对投标单位资格条件。招标单位的招标内容: 招标项目按照国家规定已办理项目审批手续的, 应载明取得批准的文件及核准的招标范围、招标方式、招标组织形式、招标方式等内容; 招标项目的相应资金或者资金来源落实情况; 招标公告或投标邀请书; 如委托招标代理机构办理招标, 应注明招标代理机构的名称和资格; 国家对招标项目的技术、标准有规定的, 招标单位应当在招标文件中提出相应要求; 对投标单位资格审查的标准; 投标报价要求; 评标标准和方法; 招标项目需要划分段、确定工期的, 招标单位应当合理划分标段、确定工期, 并在招标文件中载明; 投标书送达的方式、地点和截止时间; 拟签订合同的主要条款; 其他实质性要求和条件及需要说明的问题。制定适合不同专业的招投标基本程序和必须遵循的行为准则。对其承办的项目招标, 不仅要求在程序上必须做到公开报名、严格资审、管好标底, 而且还要规定在招标时公布评标办法、定标办法, 以及开标时公布标底。同时还要求其尽可能做到评标定标在现场公开完成, 尽量避免封闭式的评标方式, 以减少人为因素对评标定标结果的影响。对于单位项目工程量大、技术性强的工程招标, 不宜公开评定标的, 其评标、定评办法必须在开标前公开, 以接受社会监督。同时, 各级水行政主管部门要制定招投标管理规范性文件, 规定招标、评标、定标原则和制度、纪律等,报当地政府备案, 以利监督操作。（三）强化水利水电建筑工程交易中心职能, 维护中心权威。水利水电建筑工程交易中心, 为非营利性自收自支事业性质, 行政上隶属当地水行政主管部门, 业务受水电建设工程招投标管理委员会领导,承担规划辖区范围内的建设工程承包交易管理和监督工作。树立交易中心在工作中的权威, 明确规定:规划区内所有建筑工程都必须进入交易中心进行承包公开交易, 违者以违纪、违规论处; 并要追究有关单位领导的党纪政纪责任。扩大交易中心招投标管理范围, 把一定标的或面积范围的建筑工程勘测设计项目纳入交易中心, 实行招投标管理; 对不属招投标管理范围或不宜招标的工程, 也应进入交易中心公开确定勘测设计项目承包单位。与水利水电建筑工程相关的大宗设备设施采购、消防产品采购与安装等各专业的招投标, 其开标、评标、定标环节, 原则上也应在交易中心进行; 特殊情况也要经招投标管理委员会同意。（四）完善服务体系, 加快硬件建设。组建水利水电工程建筑评标专家网, 实行专家评标, 当众定标。建立交易中心基地, 配置微机与计划等建设工作相关的部门联网, 掌握建设工程主要动态、购置、安装大屏幕显示屏或电子墙、多媒体触摸屏等必要设备,设置交易中心信息发布窗口和承包交易大厅; 加快建设工程招投标相关软件开发, 逐步对建设工程招投标实行微机管理, 实现办公现代化。同时, 以交易中心为基础, 引入建设监督、工程造价咨询、工程预决算审核、法律咨询、公正、质量安全监督等机构, 设置窗口, 向甲乙双方提供必要服务, 使交易中心成为建设工程承包公开活动的集中场所和有关部门相对集中办公的综合受理处。（五）加强内外监督, 查处违法案件。由招投标管委会, 面向社会聘评熟悉业务、作风正派、有正义感和负责感的各界人士, 担任建设工程招投标管理行风监督员, 评议、监督交易中心及有关专业小组的招投标工作, 防止腐败现象发生。质监机构把建设工程招投标管理行为执法监察工作经常化, 定期或不定期采取走访、座谈、旁听、参与重点工程招投标过程等方式, 对交易中心及专业小组的招投标工作及其人员进行监督, 防止和纠正工作中存在的偏差和失误。（六） 加大执法力度加强水利水电监察队伍建设, 加大水法、电力法、建筑法等的执法力度, 严格实施现场监督管理, 认真及时依法查处行政违法案件。对不招投标, 私下发包等违法违纪行为, 要会同检察机关重点调查, 按照问题性质、情节, 依法分别给予党纪、政纪、法纪处理; 还应按不低于工程造价05% 的金额予以行政处罚。四 水利水电工程招投标阶段中的风险分析4.1水利水电工程担保与工程保险水利水电工程担保是最基本、最有效的风险防范手段, 工程担保需要分阶段设置实施。水利水电工程通常是采用投标保证金方式, 交付现金支票或电子汇票。投标人的投标保证金必在工程投标截止时间5 d 前存入指定银行, 开具收款收据以备开标备查。参与工程投标、未中标的投标保证金将在中标通知书发出后10 d 内退还。但发包人有权留下其中1 2个投标人的投标保证金, 待与中标人的投标保证金同时退还; 中标人的投标保证金在中标人按规定提交了担保证件并签订了合同后退还。除不可抗拒因素外, 中标人拒绝与招标人签订工程合同的, 招标人可以将其投标保证金予以没收。对于工程和施工设备的保险, 在水利水电行业里的通常做法是以承包人的名义投保施工设备险, 投保项目及其保险金额由承包人根据其配备的施工设备状况确定, 但承包人应充分估计主要施工设备可能发生的重大事故或自然灾害造成施工设备的损坏和损坏对工程的影响。在工程完工移交给发包人后, 除了在保修期内发现的由于前承包人原因造成的损失或损坏外,应由发包人承担风险造成工程(包括工程设备) 的损失和修复损坏所需要的全部费用。业主支付的担保是依据中华人民共和国担保法, 保证工程项目参与各方能够守信履约, 实现公开、公正、公平的风险管理机制。在实际操作中, 发包人在招标阶段需要慎重考虑的问题是工程保修期的风险。建设工程质量管理条例第四十条第一款规定:“基础设施工程、房屋建筑工程的地基基础工程和主体结构工程, 为设计文件规定的该工程的合理使用年限。”1 工程担保及工程保险为规避风险的常规方式应得到招投标双方的重视。工程担保制度在工程实施过程中已经较成熟, 而工程保险则需要继续探讨与研究。因此水利水电工程常规做法是由发包人以发包人和承包人的共同名义投保工程险。4.2水利水电工程招标风险分析对于第三者责任险(包括发包人的财产) , 水利水电工程通常做法是由发包人以发包人和承包人的共同名义投保在工地及其毗邻地带的第三者人员的人身伤害和财产损失的第三者责任险, 其保险金额由双方确定。此项投保不免除承包人和发包人各自应负的在其管辖区内及其毗邻地带发生的第三者人员人身伤害和财产损失的赔偿责任, 其赔偿费用应包括赔偿费、诉讼费和其它有关费用。水利水电工程担保及工程保险并不能担保及转移建设工程内所有的风险, 水利水电建设工程自身及其外部环境的复杂性, 给人们全面系统地识别工程风险带来许多具体困难。水利水电建设工程风险主要来源于设计技术风险、施工技术风险、自然及环境风险、工程经济合同风险等。鉴于其工程具有工期长、风险大的特征, 因此要求工程项目的发包人和承包人均应按合同条件规定进行保险, 以增强工程的抗风险能力。4.2. 1设计技术风险工程设计是水利水电工程建设实施的龙头, 完善的工程设计体系是工程招标及工程项目实施全过程管理的基础。工程设计的技术变更是造成水利水电工程索赔的重要原因, 因此工程项目承包人应保障本项目工程发包人免于承担本工程承包人所用的任何材料、人员设备、工程装置或施工工艺等方面因侵犯专利权等知识产权引起的一切索赔和诉讼, 以及可能导致一切损害赔偿费、诉讼费和其它有关费用。4.2. 2施工技术风险任何施工方案都不能保证没有变更和索赔。任何水利水电项目的工程施工方案, 都有其自身独特的优点和局限。由于水利水电工程的特殊性和复杂性, 在工程建设过程中发生变更和索赔等均属合同有序管理的正常范畴, 发包人应认真按合同条件规定的程序, 公正、公平、及时处理以避免问题积累而增加后处理难度。4.2. 3自然及环境风险水利水电工程中的自然及环境风险包括洪水、地震、火灾、雷电等是不可抗拒自然力, 另外不明的水文气象条件、复杂的工程地质条件、恶劣的气候、施工对环境的影响等都是潜在的风险因素。因此招标人在招标文件中应充分考虑这些因素, 对不可抗力如何界定是关系到水利水电工程实施过程中风险分担的一个重要问题, 按照一般合同条件, 这类风险应由合同主体共同承担, 承包商一般只能得到工期延误的补偿。4.2. 4工程经济合同风险工程经济合同法即是水利水电工程项目管理的法律文件, 也是工程项目全过程风险管理的主要依据。项目管理者必须具有强烈的风险意识, 通常在起草水利水电工程合同文件时, 首先从工程风险与工程风险管理角度研究水利水电工程合同中的每项条款, 对电工程项目可能遇到工程风险因素要有全面深刻的了解并且采用同时严密的语言表达。工程建设项目管理施行招标投标制已是不争的事实， 这不仅是业主选择一个信誉良好的施工企业，同时也是寻求一个业主和施工企业双方均能接受的工程“合理价格” 的询价过程。业主对水利水电工程造价的控制与管理是动态的， 贯穿于工程项目实施的全过程。施工招标阶段的造价控制， 上承设计阶段， 下启施工阶段， 是工程的预期“合理价格”浮出水面的关键。五 施工招投标阶段水利水电工程造价控制5.1 工程量清单计价方式给工程造价控制带来的影响改革开放以来， 为适应社会主义市场经济发展的需要， 我国工程造价管理领域推行了一系列的改革， 取得了显著成就。特别是近几年来， 国家推行的工程量清单计价方式， 是我国工程造价计价方式适应社会主义市场经济发展的一次重大变革， 是我国工程造价管理改革的一个里程碑。这种计价方式的变革， 给业主在施工招标阶段的造价控制带来了巨大的影响， 主要表现在以下方面：（1） 工程量清单是招标投标活动中对招标人和投标人都具有约束力的重要文件， 是招标投标活动的依据， 专业性强， 内容复杂， 对编制人员的业务技术水平要求高。能否编制出完整、严谨的工程量清单， 不仅直接影响招标的质量， 也是施工招标阶段工程造价控制的重要影响因素。因此， 工程量清单的编制应引起业主的足够重视。（2） 招标投标实行工程量清单计价， 是指招标人（业主） 公开提供工程量清单， 投标人自主报价，招标人编制标底， 双方签订合同价款， 进行工程竣工结算等一系列活动。为了简化计价程序， 工程量清单计价采用综合单价计价， 综合单价计价有别于定额工料机单级计价， 综合单价是完成规定计量单位的合格产品所需的全部费用， 包括应由承包人承担的直接费、间接费、其他费用、税金等全部费用和要求获得的利润， 以及应由承包人承担的义务、责任和风险所发生的一切费用。（3） 工程量清单计价遵照谁引起的风险谁承担的原则， 业主提供工程量清单中的工程量是用作投标人投标报价的估算工程量， 不作为最终的结算工程量。业主用于结算的工程量是承包人实际完成并符合合同技术条款和工程量清单计价规范工程量计算规则等规定， 按施工图纸计算的有效工程量。因此， 工程量清单本身的错漏风险将由业主承担； 投标人则对投标单价负责。这种格局符合风险合理分担和责权利关系对等的原则。（4） 工程量清单计价招标中所允许的承包商不平衡报价， 是指承包商所承揽的水利水电项目一般规模较大， 专业多且复杂， 在保持总价水平不变的情况下， 调低某些有专业特长的分项工程的单价，同时提高另外一些对自身条件不利的分项工程的单价， 以期达到施工企业资源互补， 在发挥自身优势的同时积极开拓创新， 充分提升自身综合素质之目的； 而不是让承包商通过不平衡报价达到在施工中运用高索赔策略追加更多的工程投资以获得不合理利润之目的。不合理的报价策略有可能使施工中的变更对造价产生异常波动的影响， 水利水电工程中工程量增加非常普遍的项目如土石方工程、喷锚支护工程和基础处理工程， 易被承包商选为采取高报价策略的对象， 这些项目施工难度的增加不是很大，但工程量往往成倍地增加， 如果承包商在报价时将这些项目的单价报高， 业主将承担高于实际价值的额外费用， 这个额外费用有时是惊人的， 因此这样的不平衡报价是业主所不能接受的。5.2 业主对水利水电工程项目造价失控的防范措施招标投标活动是一个选择能合理运用业主建设资金的承包商的环节， 针对工程量清单计价方式给工程造价造成的上述影响， 精明的业主必须在招标过程中做好以下几个方面的工作， 以防止工程造价的失控。5.2.1 招标文件的编制招标文件是整个招标过程所遵循的基础性文件，是投标和评标的基础， 也是合同的重要组成部分。一般情况下， 招标人和投标人之间不进行或只进行有限的面对面交流， 投标人只能根据招标文件的要求编写投标文件， 进行投标报价， 因此， 招标文件又是联系、沟通招标人和投标人的桥梁。完整、严谨的招标文件， 是决定招标成败的关键。为此， 起草招标文件时必须注意以下几点：（1） 应强调招标的商务文件和技术文件在投标人投标报价时同时作为编制依据， 防止对技术文件的忽视。（2） 工程量清单中的项目计量与支付要界定清楚， 一律以有效工程量为计价依据， 尽量少留或不留活口。（3） 施工中可能增加较多的单项工程量， 应约定当工程量增加超过一定幅度后该项单价的下调幅度。（4） 工程量清单中的关键工期项目， 需约定一个确定的交付工期节点， 并设定拖延工期的惩罚办法。（5） 市场价格差异较大的主要材料， 建议由发包人采购并供应， 但在招标文件中发包人必须明确提供统供材料价格、供应地点和应由承包人承担的供应价格以外的其他费用。还应对发包人统供材料在工程结算中的支付作出规定， 避免统供材料场外、场内转移现象的发生， 杜绝统供物资管理方面的漏洞， 鼓励承包人在确保工程质量和工期的前提下采取措施节约成本， 降低工程造价。（6） 合同工期超过一年的单价承包合同， 宜对物价波动引起的价格调整提出明确的调差范围、调差方法， 双方共同约定调价因子价格指数的采集原则， 并委托编制价格指数的中介机构， 达到公平、公正、合理承担物价波动引起的价格风险， 合理支付承包商因物价上涨发生的价差， 同时避免承包商搭乘价格调整便车增加利润。（7） 对变更的处理应有明确的原则， 尤其是涉及工程造价的变更， 要在补充条款中提出明确的、可操作的、合理的变更处理方法。（8） 施工措施、施工方法和施工工艺方面， 不要过多限制投标人， 充分体现承包商的自主性。投标人报价时要综合考虑招标文件规定的完成工程量清单所需的全部费用， 不仅要考虑工程本身的实际情况， 还要将质量、进度、工艺和管理技术等方案落实到清单项目报价中， 在竞争中真正体现投标人的综合实力。5.2.2 工程量清单的编制与调整工程量清单作为投标报价的依据， 是整个项目造价控制的核心内容。工程量清单编制一定要符合招标文件的要求， 每一个子目的工作内容与工作要求应表述准确完整。招标投标阶段产生的清单单价，将成为施工阶段造价控制的重要工具， 同时必须建立纠错机制来确保不因工程量清单的错漏而造成工程造价的失控。具体做法如下：（1） 工程量清单尽可能涵盖所有的招标内容。对于不能确定的项目以暂估量的形式列入清单， 投标人一旦填入单价， 中标后即作为结算单价， 这样就大大减少了施工过程中的索赔。（2） 工程量清单的复核。招标文件发出后， 应鼓励投标单位对工程量清单进行复核， 这种复核经招标人确认后对有错误的工程量清单进行修改， 修改后的工程量清单应在规定的时间内发送到所有投标人， 以保证公平竞争。（3） 一些大型水利水电工程项目， 施工方案的优劣会直接影响工程报价， 在评标时往往会因有的投标单位采用先进的施工工艺和优质材料而出现各家报价相差悬殊的现象。因此， 应参照国际惯例，建立工程量清单报价澄清制度， 让投标单位在评标时有一个解释澄清的机会， 主要是澄清投标方案的科学性、施工工艺的先进性和项目报价的合理性。（4） 业主在正式确定中标人之前， 对得分最高的一两家中标候选人的投标函进行咨询， 意在对投标函中有意无意的不明确处、遗漏项、错项和其他对招标文件有关要求的规避行为进行剖析及咨询，以确保各方的利益都不受损害。5.2.3 科学的评标方法及标底的设定目前， 水利水电工程评标办法有两种， 即经评审的最低评标价法和综合评估法。5.2.3.1 经评审的最低评标价法该方法一般采用两阶段评审， 第一阶段的技术标评审为通过性评审， 投标人只有通过技术评审后才能进入第二阶段商务标评审。其原则是， 在技术标评审通过的前提下， 总标价最低的为中标人。这种方法的优点是： 可能有利于降低造价，节约建设投资； 符合市场优胜劣汰的竞争规律，更有利于鞭策施工企业加强经营管理， 通过科技提升生产力； 可最大程度地减少招评标过程中的人为因素， 将人为的干扰降到最低； 节省评标时间，减少评标工作量。其缺点是： 工程建设风险相对较大， 低造价固然可以节省业主的成本， 但也有可能由于投标时投标单位盲目压价， 施工过程中以采用劣质的材料、落后的施工技术等方法压低成本， 造成工程质量低劣， 违背了最低报价法的初衷。而且， 国内大多数企业并不具备个体成本的真实数据， 为中标往往会报出自己无法承受的低价， 给招标人造成损失。最低价评标价法体现了公平的市场竞争原则，但由于我国建筑领域的市场化程度较低， 企业还没有成为严格意义上的完全独立的市场主体， 无法避免“价格大战” 式的恶性竞争， 很难对“什么是低于成本价报价” 进行严格界定， 恶意低标难以防止。在企业没有自己的可靠成本， 招标人也难以找到比较准确的社会平均先进成本为决策依据的情况下， 不宜采取最低评标价法。特别是对工程规模大、技术复杂的水利水电项目， 更不宜采取此种评标办法。5.2.3.2 综合评估法该办法一般先对商务部分和技术部分分别按照百分制打分， 再按照一定的比例计算汇总分值， 得出投标人的最后得分。一般评标过程要先针对投标人的投标书作符合性检查， 主要检查各投标人报价的计算错误、工程量清单具体内容是否被修改等， 之后要通过对总报价、单价(总价) 项目水平、单价构成的合理性、统供材料用量等进行仔细的比较、分析、答疑， 确定各投标人报价的合理性， 并尽可能将上述指标设计成定量指标， 通过公式计算各分项指标的得分， 从而奠定对投标人报价评分的条件。商务评标的总报价水平评审一般采用的办法为：先确定评标复核标底， 例如： 复核标底=业主标底权重+有效投标报价算术平均值权重， 权重的取值视工程具体情况而定， 确定复核标底后， 将所有投标单位的报价与复核标底作比较， 按插值法计算得分。技术评审一般要对施工技术方案、施工进度计划、人材机投入计划、施工现场平面布置、安全文明施工及环保措施、新技术的应用、项目经理及管理班子的配备和特殊情况下的施工措施等分别进行评分。根据水利水电工程项目规模比较大、工程技术比较复杂的特点， 更适宜采用综合评估法评标。5.2.3.3 标底的设定及其作用目前在国内的水利水电工程项目招标投标过程中， 设立标底是一项重要内容， 是具有中国特色的招标投标制度的一个具体体现。编制标底的作用具体体现在以下几个方面：（1） 标底的编制是招标过程中必不可少的组成部分， 在确定承包商的过程中起着一种“商务标准”的作用， 合理的标底是业主以合理的价格选择满意的承包商并使其获得合法利润的基础。（2） 标底作为业主对招标工程项目的期望价格，能使业主预先明确自己在拟建工程项目上应承担的财务义务。标底是衡量投标人报价的准绳， 有了标底， 才能对投标人报价的合理性、可靠性作出正确的判断； 科学准确的标底， 是挑选技术能力强、管理水平高、报价合理的承包商的前提。标底的编制过程是对招标项目所需费用的预先自我测算过程，通过标底的编制， 可以促使招标人事先加强工程项目的成本调查和预测， 做到对价格和有关费用心中有数。（3） 标底是评标的重要尺度。投标人的报价进入以标底为基础的一定幅度范围内的为有效报价，超出范围的报价无充分理由的作为废标处理， 评标时不予考虑。因此， 只有编制了准确合理的标底，才能正确判断投标人所投报价的合理性和可靠性，在定标时作出正确的抉择， 否则评标就是盲目的。（4） 标底编制是招标中防止盲目报价、抑制低价抢标现象的重要手段。盲目压低标价的低价抢标者， 在施工过程中往往采取偷工减料或无理索赔等不正当手段避免自己的损失， 使工程质量和施工进度无法得到保障， 业主的合法权益受到损害。因此，在评标过程中， 以标底为准绳， 剔除低价抢标的标书， 是防止这种现象发生的有效措施。5.3 造价控制风险的评估5.3.1 工程担保和工程保险工程担保是最基本、最有效的风险防范手段。对于招标人来说， 担保需要分以下阶段设置并实施：招标投标阶段的投标担保； 工程实施初期的预付款担保； 合同执行过程中的履约担保； 工程保修期的保修担保。这些担保作为建设工程承包合同的从属合同， 在招标投标阶段必须精心设置， 合理规避工程建设过程中的造价控制风险。5.3.2 工程招标投标阶段工程造价风险预测和分析工程担保及工程保险并不能担保及转移建设工程的所有风险， 建设工程自身及其外部环境的复杂性， 给人们全面、系统地识别工程风险带来了许多具体的困难， 工程造价风险主要来源于设计技术风险、施工技术风险、自然及环境风险、政治风险、合同风险等， 这些风险只能依靠业主分析预测。（1） 设计技术风险。工程设计是工程建设实施的龙头， 没有一个完善的设计， 无从谈及招标及合同， 设计方案是否确定应作为是否开展招标工作的先决条件。（2） 施工技术风险。任何施工方案都不能保证没有设计变更和索赔， 业主必须对施工方案中存在的风险进行考虑和评估。（3） 自然及环境风险。洪水、地震、火灾、台风、雷电等不可抗拒自然力， 不明确的水文气象条件， 复杂的工程地质条件， 恶劣的气候条件， 施工对环境的影响等， 都是潜在的风险因素。招标人在起草招标文件时应充分考虑这些因素， 对不可抗力的级别加以界定， 要求投标人在投标文件中充分考虑自然及环境条件对工程的影响， 这类风险应由合同主体共同承担。（4） 政治社会风险。目前， 在水利水电工程招标投标过程中， 招标人承担的最普遍的政治社会风险是移民风险。在工程实施过程中， 由于移民问题而造成工程造价猛增以及工期延误的情况非常普遍。工程延期使得招标人要承担工期延误及工程延期索赔的双重风险， 最终的表现形式是工程造价的大幅度增加。（5） 合同风险。业主必须具有强烈的风险意识，在起草合同文件时从风险分析与风险管理的角度研究合同的每一项条款， 对项目可能遇到的风险因素有全面深刻的了解。否则， 风险将给项目带来巨大的损失。5.4 建立有效的工程造价控制系统“以人为本” 是众多业主所强调的一个管理理念， 在工程造价管理中， 人的因素更显重要。尽管业主可能具有相当不错的管理模式， 但由于每个人的业务能力和责任心存在差距， 也会使得工程造价出现漏洞， 给单位带来难以觉察的巨大损失。工程造价控制涉及多个环节和专业， 如前期规划、勘察设计、招标投标、施工管理、竣工结算等， 每个环节都需要具有相应水平的人去高质量地完成， 工作中的任何失误， 都会最直接地令业主的“合理合法”效益递减。因此， 业主在选择工程建设过程中各环节的参与者时， 必须强调从业单位和从业人员的资质能力， 按照市场准入原则， 将工程建设委托给具有相应资质的单位和人员， 才能保证工程建设的顺利实施， 节约工程投资， 提高工程投资效益。由此可见， 业主必须在工程造价控制所涉及的重要环节上， 重视“以人为本”， 强化激励和约束机制。六 玉树灾后恢复重建水电项目招标投标管理及“飞标”原因浅析6.1 项目介绍2010年4月14日7时49分, 青海省玉树藏族自治州玉树县发生7.1级强烈地震, 致使玉树州原本薄弱的小水电遭到了前所未有的破坏, 现有的22座小水电中共有19 座被不同程度地震毁、震损, 其中西杭、当代两座水电站震毁, 受损电站的总装机容量为26.85MW。主要受损建筑物为1座大坝、12座泄洪建筑物、12 座引水建筑物、14座厂房及尾水建筑物、4座生产生活设施、15座升压站, 造成直接经济损失1.6亿元。玉树地震灾后恢复重建总体规划要求尽快修复拉贡、禅古等11座受损水电站, 重建西杭、当代2座水电站, 新建查隆通、查日扣水电站。6.2 严格规范招投标工作6.2.1 切实提高对玉树灾后恢复重建水电项目招投标工作重要性的认识玉树灾后恢复重建水电项目招投标工作是灾后恢复重建项目基本建设程序的重要环节, 对于维护公平竞争的市场经济秩序、加强工程质量管理、合理确定工程造价、预防工程建设领域腐败具有重要意义, 直接影响着灾后恢复重建水电项目的顺利实施。因此, 要进一步提高对灾后恢复重建项目招标投标工作重要性和紧迫性的认识, 增强责任感和使命感, 依法加强招标投标活动的监管, 为灾后恢复重建营造良好的建筑市场环境。6.2.2 认真贯彻落实各项招标投标法规政策为了加强和规范玉树灾后恢复重建小水电项目的招标投标活动和保证工程质量、降低工程造价、缩短建设工期、提高投资效益, 促使工程建设项目顺利进行, 依据中华人民共和国招标投标法、青海省中华人民共和国招标投标法办法、水利部水利工程建设项目施工招标投标管理规定、水利工程建设项目招标投标管理规定及省监察厅等六部门印发的关于青海玉树地震灾后重建工程项目施工及监理招标投标工作的指导意见 (青监201012 号) , 努力规范灾后重建项目招标投标行为。要严格招投标程序, 突出资格审查、招标文件、开标、评标及中标后的跟踪管理等重点环节, 提高招投标工作质量。6. 3招标前的准备工作在招标之前, 作为项目法人首先要做好招标前的准备工作。按照水利工程建设项目招标投标管理规定, 项目招标应当具备的条件是检查勘察设计、监理、施工、重要设备、材料等招标工作开始招标前所需要的相应材料是否准备完毕, 如果条件满足便寻求有资质且有经验的代理机构或自身组织招标, 编制招标文件, 并在有关报刊和政府网站发布招标公告。由于玉树地区海拔高, 地理位置特殊, 受环境的影响, 大部分项目都报上级主管部门批准后采用邀请招标的方式。根据建设项目规模大小、技术复杂程度、工期长短、施工现场管理条件等情况采用水电站机电安装与水工相分离, 线路与变电所相结合等形式招标。在邀请招标时, 通过调查了解、资质审查, 向有承担该工程能力的至少3 个以上的施工企业发出招标邀请函, 并出售招标文件及有关资料; 组织潜在的所有投标单位踏勘现场, 进行答疑, 组建评标领导小组或评标委员会, 制定评标、定标原则和办法。6. 4组织开标、评标开标由项目法人主持, 邀请所有投标人参加, 本着公开、公平、公正和诚实信用的原则,严格按照水利工程建设项目招标投标管理规定中的开标程序进行。评标委员会的评标专家从青海省水利厅组建的评标专家库中根据工程专业技术需要随机抽取, 并且在招标结果确定前做好保密工作。评标工作由评标委员会负责, 按照水利工程建设项目招标投标管理规定中的评标工作程序进行, 评标委员会对投标单位投标文件中的技术部分和商务部分, 经过评审后从合格的投标人中排序推荐中标候选人, 或可根据项目法人授权范围直接确定中标人。6. 5 发布中标通知、签订施工合同根据水利工程建设项目招标投标管理规定中标人的投标应当能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准或能够满足招标文件的实质性要求, 并且经评审的投标价格合理最低, 但投标价格低于成本的除外。评标委员会本着这两条原则确定中标单位后, 由项目法人发出中标通知书,与中标单位在招标文件中规定期限内进行谈判, 签订工程承包合同, 并及时向上级主管部门提交开工报告。批准后, 按照招标文件规定发出开工令, 要求中标单位组织人员、机械设备进场实施项目开工。6.6投标单位“飞标”原因分析在招标过程中, 发现有许多施工企业整体实力很不错, 但在投标时不好好把握, 往往失去中标机会, 分析原因主要有以下几个方面。（一）投标文件超时送达很多施工企业在进行投标工作的最后准备时刻, 由于路途时间余量考虑不充分, 结果因途中交通意外造成迟到。原因主要是有些单位总是希望在投标截止前的最后时间里能获得更多的信息而迟迟不封标, 结果造成贻误。（二）投标文件密封和标记不符合要求投标文件的密封要求因招标文件要求而异, 我们要求正、副本应分别袋装密封, 不密封的投标文件无效, 封袋面上应标明“正本”和“副本”字样,并写明( 1)发包人的名称和地址; ( 2) 投标的合同名称及其编制; ( 3)在X年X月X日X时(规定的开标日期和时间)前不准启封; ( 4) 投标人的名称和地址。若投标人未将投标文件按上述规定进行密封和标记, 发包人将不承担与此有关的责任。而有些投标单位对招标文件的要求不认真研究, 结果没开封就成了”飞标”。（三）投标保证金处理不当投保人必须在提交投标文件的同时, 提交投标保证金, 其金额应不少于人民币(大写X元), 未提交投标保证金的投标文件无效, 投标保证金采用现金、银行支票或银行出具的投标保函等形式, 投标保函的有效期应比投标文件的有效期延长28天。但招标时发现有的投标人提供的形式有悖于招标文件要求, 投标保函的有效期有些投标人或是因为计算错误, 或是因为按以前做法未注意到本招标文件的具体要求而造成失误。（四）投标文件的份数和签署要求不正确我们在招标文件中要求投标文件一式四份, 其中一份为正本, 其余三份为副本, 封面上应分别标明正本和副本字样, 正本和副本不一致时以正本为准。投标文件应使用打印、复印或不能擦去的墨水书写, 文字要清晰, 语言要明确, 并按招标文件的要求加盖投标人公章和由法人代表(或委托代理人)签名。工程量清单的每一页均应加盖投标人单位公章和由法人代表(或委托代理人)签名,投标文件应尽量避免涂改和插字, 若为了改正错误必须这样做时, 除了按发包人书面指示进行修改的以外, 均要求由法人代表(或委托代理人) 在修改处盖单位公章或签名确认。但在实际招标过程中我们发现有的投标单位在招标文件要求签字的地方,往往用盖章来代替, 在授权委托书及工程量清单等一定要有签字真迹的地方, 有些投标人竟用印刷体代替。有些则是漏盖印章, 有时副本盖了, 正本反而没盖, 而招标文件一般都是规定以正本为准。有些投标人修正报价的份数、签章、密封等不按招标文件要求进行, 不是份数不足, 就是没有正、副本标志, 结果往往造成修正报价无效, 从而将中标机会拱手让给他人。（五） 施工工期、质量等等不符合招标文件要求在工期方面, 易出现两方面的问题: 一种是总工期符合要求但阶段工期不符合要求。水利工程一般都要求在当年的汛期发挥效益, 因工期紧张, 招标文件大都会设置一些阶段工期目标, 如复杂的项目阶段工期等。施工企业编制投标文件时往往会忽略这些工期要求。另一种情况是投标文件中对工期的承诺不一致, 有的是文字叙述与进度横道图不符, 或是横道图与网络图不符, 文字与文字之间有时也会相互矛盾。质量等级方面, 当招标文件明确提出工程质量等级有优良时, 投标单位就应该在投标文件中明确作出承诺, 否则很有可能被视为不响应。（六）投标单位擅自增、减工程量对于单价合同项目, 招标文件中一般会给出统一的细分项目(工程量清单)及参考工程量。所有投标单位均应以此为投标基础, 不得随意增、减。对招标文件确实漏列了的项目, 投标单位可在规定时间内要求招标人答复, 问、答皆须用书面形式表述。如招标人没有明确答复或答疑期限已过, 投标人应将漏列项目所需要费用分摊到相关项目中。如招标人多列了项目, 在没有得到明确答复的情况下, 投标人可正常填报该项目, 因为单价合同最后是按实际发生的工程量结算, 不发生的不会参与结算, 因此无关大局。评标过程中常发现投标单位擅自增、减项目的现象, 往往造成不利后果。（七） 对评标过程中的算术错误修正不认可评标过程中, 评标委员会要对投标文件进行算术错误修正, 招标文件规定修正后的结果也需经投标人同意, 如投标人不同意修正的投标报价, 则其投标书可能会被拒绝, 有的还规定同时没收投标保证金。在评标过程中也遇到过投标人不同意修正后的报价的情况。造成这种现象的原因主要是投标人对招标文件的规定不熟悉, 认为报价调整后影响得分可能失去中标机会, 其实在他拒绝同意时就已经失去了中标机会。七 百色水利枢纽前期施工准备工程招投标管理回顾百色水利枢纽于1998 年3 月经国家计委批准立项, 前期准备工程始于1997 年7 月, 主要包括左右岸进场公路、35 kV 变电站、导流隧洞、右江平圩大桥、110 kV 变电站等。广西右江水利开发有限责任公司( 以下简称右江公司) 作为项目法人即业主单位, 按建设项目法人责任制和招投标制的要求, 对百色水利枢纽工程建设进行管理。招投标管理是建设项目管理的主要内容之一, 而且是工程进度控制、质量控制、投资控制和合同管理以及信息管理的基础。这里对上述工程的施工招投标管理进行回顾和总结, 旨在做好下一步主体工程和下一梯级工程的招投标工作。7.1 左、右岸进场公路及35 kV 变电站百色水利枢纽前期准备工程始建于1997 年, 当时国家计委尚未批准百色水利枢纽工程立项, 且是作为利用世界银行贷款项目。为促进工程尽快立项和世界银行贷款准备工作, 自治区人民政府于1997年度筹资2 500 万元, 启动前期施工准备工程。左岸进场公路、右岸进场公路、35 kV 变电站分别于1997 年7 月、1998 年2 月和1997 年12 月相继动工。在上述背景下, 工程招标采取了议标方式, 最终议定:左岸进场公路11. 34 km 段路基工程( 百林村-平圩大桥段)左岸进场公路为山区二级公路, 总长12. 7 km,设计概算为5 540. 96 万元( 2001 年重编版初步设计报告设计概算审定本) 。百林村至平圩大桥11. 34 km 段路基工程由广西水利电力建筑工程处承建, 按施工预算总价承包, 合同金额2 846. 615 万元; 合同工期为1997 年10 月8 日至1998 年9 月10日。左岸进场公路路基工程于2000 年1 月25 日完工, 3 月22 日通过竣工验收, 完工日期比合同规定日期延长了16. 5 个月。竣工结算投资3 263. 15 万元, 工程的实际投资超过了合同额的15% 。究其原因, 一方面是由于承包商自身的管理及素质; 其次也由于工程施工前的准备工作不充分。左岸公路是在工程勘测和设计准备不充分的条件下匆忙开工的,可以说是边设计边施工; 由于缺乏一个投资与进度控制的良好基础, 出现上述结果是难以避免的。由于地质情况不明而在施工过程中发生的多处塌方,或增加挡土墙、路槽开挖或由于设计变更而增加的涵洞工程及其它零星工程, 都作为左岸进场公路的标外工程处理, 这些项目的额外投资是造成工程投资增加的主要因素。 左岸进场公路1. 35 km 段( 电机厂百林村)路基工程由广西百色水利电力建筑工程处承担, 按施工预算总价承包, 合同金额166. 342 万元; 合同工期1997 年10 月8 日至1998 年6 月20 日; 工程实际于1998 年5 月7 日完工, 于1999 年5 月25 日通过竣工验收, 实际结算价款163. 45 万元。左岸进场公路路面工程由广西水利电力建筑工程处承担, 按单价承包, 合同金额1 145. 797 3 万元, 合同工期为8 个月; 工程于2000 年6 月22 日开工, 2001 年5 月13 日完工, 于2001 年8 月24 日通过竣工验收。右岸进场公路右岸进场公路长约716 m, 是山岭重丘区三级公路, 由广西百色水利电力建筑工程处承