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闲置宅基地的行为决策分析及其管制政策研究 【摘 要】在对农村干部及农户深入访谈的基础上，基于农户的行为决策对杭州市部分乡村宅基地管制的现状进行了分析，认为存在的主要问题是宅基地超标，空心村等现象。对此，提出几点制度创新对策：首先应明确宅基地产权；其次要完善宅基地流转市场体系；第三尽快建立农村住房保障制度。 【关键词】闲置宅基地；行为决策；管制政策 随着城市化进程不断推进，占用了大量城郊和农村土地，特别是农村宅基地。由于宅基地管理法律法规滞后，管理手段相对落后，宅基地闲置、宅基地扩张等问题在全国范围内广泛存在，造成了地资源的严重浪费。户均宅基地的超标现象普遍且超标幅度大，这加剧了城市化进程中耕地保护的压力。由于现行法律法规对“一户多宅”如何退出，闲置地、房占而未用地如何处置等缺乏统一法规和政策，因此亟需对宅基地制度管制进行创新。 一、农村宅基地管制的概念及相关研究 管制就是强制性的管理。宅基地管制是国家依据土地利用规划做出对宅基地使用上的限制和土地用途管制的许可、限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施。宅基地使用权的取得根据使用人的申请，宅基地取得后只能用于建造住宅，而不能作为其他用途。从保护土地资源和保障农民安身之所出发，宅基地管制制度对缓解人地矛盾高度紧张的压力、保障农民的土地权利有积极的意义。关于宅基地管制的研究主要有：钟在明（2008）认为传统的建房观念及农民生活状态的变化，是形成闲置的重要原因，而宅基地管理落后、制度缺失严重，是形成宅基地闲置的根源。韩立达，郝梦婷（2010）从路径依赖理论出发分析农村宅基地市场化退出的困境，并给出一系列对策措施。贾莉、闫小培（2008）认为继续限制农村宅基地的流转不合时宜，通过合理的制度设计，促进农村宅基地的流转，将促进社会整体福利的增加。在宅基地流转改革方向上，多数学者建议建立城乡统一的土地市场，统筹城乡发展，完善农村宅基地产权制度，推进农村宅基地流转市场化，开放农村集体建设用地市场（邱道持、胡蓉，2008；郑伟元，2009）。 二、关于农户行为决策的研究 随着农村经济的繁荣，农户越来越成为农村社会经济中最重要的经营决策单位并逐步市场化，农户行为作为农村发展及农产品市场的重要影响因素受到不同领域学者的关注。国内农户行为研究主要有：农户经济行为研究。部分学者探讨了农户行为的制约因素，土地被认为是农户进行生产活动的最基本条件，数量和质量在很大程度上影响着农户生产行为。劳动力、兼业程度、农产品商品率等因素都会影响农户行为（刘红梅等，2008），并有研究表明整体经济水平的差异、非农收入等是造成区域农户经营行为的重要因素（邬晓霞、李小建等，2005）。政府政策制度对农户行为的影响。王跃生(1999)分析了家庭承包责任制下的农业制度因素，认为该制度所特有的小农式农作方式在解决外部性环境生态问题上存在缺陷。鉴于国家粮食安全问题的凸显，部分学者关注粮作行为的政策环境对农户行为的影响及作用机制（史清华等，2007)以及土地流转等相关问题（詹和平等，2008）。 三、宅基地管制制度下的行为决策分析 农村宅基地能否自由流转，是政府与农户及第三方（可认为是用地企业）进行博弈的结果。假设地方政府是一个具有自身效用的独立实体，土地商品属性的确立致使各方进行博弈，宅基地的价值属性的提高给各方带来的潜在获利机会。根据马克思的地租地价理论，土地价格是地租的资本化。宅基地价值（由其价格体现）由绝对地租（R0）、级差地租I（R1）、级差地租（R2）和垄断地租（R3）四部分组成。地方政府、农户和第三方为了这四部分收益的分配而进行博弈，在博弈过程中的他们的目标都是追求自身效用最大化。各方的决策效用如图1： 说明：其中表示政府所获得级差地租的比例；表示农户所获得级差地租的比例；Cr指用地企业获得土地过程中产生的交易成本；CS表示为了打击集体建设用地的地下交易，地方政府付出的监督执法成本；表示私下违规交易被查处的概率；CR2，CR3表示违规交易双方向政府缴的罚金；为农村集体组织得到的级差地租I和级差地租的比重。 对于政府而言，宅基地私自交易对其是没有益处的，则其有两个选择：第一，不改变现行的宅基地管制模式，而是通过加强对宅基地私自交易监督执法力度，使农户和用地企业在私自交易所获得的效用小于其在公开市场交易中获得的效用，即：U2U2，U3U3，这就要求：一方面要提高农户在级差地租I上的分成比例，使；另一方面要降低地方政府在级差地租I上的分成比例，使；再一方面需要降低用地企业的交易成本，使CTCT，社会总效用也可增加，实现帕累托改进。当CT=0时，实现帕累托最优。 四、杭州部分乡村宅基地管理中的问题 为了解目前杭州市农村宅基地使用及管理存在的问题，探索解决农村宅基地问题的办法，本研究在浙江省科技创新项目及浙江财经学院科研项目的支持下，组织人员深入农村对村干部和农户进行访谈，共有效访谈记录50份。同时收集各村所在乡镇的经济社会基本情况资料、村镇规划资料、人口资料、“十二五”规划资料、新农村建设相关规划资料等。与国土所的工作人员座谈，了解该镇近几年农民建房申请的大致情况、了解当地宅基地审批、违法、管理措施等基本情况。通过分析发现杭州市农村宅基地管制存在以下问题。 1“一户多宅”等现象普遍存在。一户多宅、宅基地超标等现象是目前农村宅基地利用过程中普遍存在的问题。虽然土地管理法中明确规定土地依法属于村民集体所有，但在实际生活中普遍存在着宅基地私有的观念。传统观念也在很大程度上诱导着农民的建房行为，如相互攀比、盲目跟风，比阔气，房子越建越大，占地越来越多。农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活等情况普遍存在。 2宅基地侵占耕地或林地的现象。在传统意义上，农户以宅基地为私有财产，因此有多占有宅基地的动机，而农村一般不会开发新的宅基地，就会有农户在自留地及林地上建房，造成占有宅基地的事实。新农村建设要持续实施最严格的土地管理制度不动摇，耕地资源关系到国家粮食安全和农业的可持续发展。应该把耕地资源保护放在重要位置，严格控制非农建设占用耕地。 3空心村现象。通过调查我们发现部分“空心村”现象普遍存在。农村居民点向村庄外围扩张，主要原因是由于交通便利和经济利益。村庄外围特别是在靠近出村道路的区域形成新的居民点，一方面是由于村民生活条件提高后开始追求更高的生活质量，便利的出行环境是村民的首选；另一方面，村庄外围人流量较大，容易形成小型商业中心，村民在该区域建房很重要的一点是可以将新建住宅改造成饭店、商店等，以此获得更高的经济收益。 五、对宅基地问题的解决对策 1明确宅基地产权。明晰产权是为了可以节约交易成本，促进宅基地资源的优化配置。要明确国家、集体和农民的产权边界，建立宅基地产权的正式规则。宅基地产权的自由交易为宅基地资源流向具有较高生产力的所有者提供了激励。最后，宅基地产权必须得到法律的保护，让产权主体有稳定和明确的预期，鼓励人们对他们自己的资本进行投资。 2完善农村宅基地市场体系。农村宅基地流转是围观经济行为，应主要靠市场调节，以实现土地资源优化配置。我国农村宅基地市场仍处于探索阶段，发展速度严重滞后于农村经济发展的速度。因此，政府应加快完善农村宅基地市场体系，建立规范有序的农村宅基地市场，其关键是形成合理的价格体系，充分体现宅基地区位及环境质量差异性。 3加强对宅基地流转的监督监督。目前，我国对农村土地实行两级管理办法，即国家统一管理与作为土地所有者的乡村集体实行具体管理。土地管理法规定，土地使用权的有偿出让和转让行为，当由地方行政部门负责和监督。一般来说宅基地是农民最大的财富，行政监督必须切实落实到宅基地流转过程中的每一个步骤，一方面保障宅基地的合理流转；另一方面保障农民的利益不受侵害。 4建立完善农村住房保障制度。农村住房保障政策体系包括农村宅基地实物保障、农村住房保障和货币化保障，通过多层次，多元化的保障措施为农村闲置宅基地的退出保驾护航。对于具有一定经济条件又已在城镇就业但保留农村户籍的农户，通过变宅基地或住房实物分配模式为货币分配模式，引导其迁入城镇或城市居住。集体经济组织为退出宅基地的农民设立住房保障基金，该部分数额以能够满足为农民提供切实的居住保障为准。 参 考 文 献 徐勇，邓大才社会化小农：解释当今农户的一种视角学术月刊2006（7）：512 史清华，黄祖辉农户家庭经济结构变迁及其根源研究管理世界2001（4）：112119 王延强，陈利根基于农民权益保护的宅基地权益分析从不同流转模式对农户集中居住影响的角度J农村经济2008（3）：610 陈霄农村宅基地利用与