佛山大气污染综合治理初探.docx

佛山大气污染综合治理初探 摘 要：佛山是珠三角大气污染重点防治区域，当前在公众参与、大气污染环境质量管理、区域大气污染防治的联防联控等方面还存在不少问题，应通过强化珠三角区域政府、市场和社会治理能力和治理体系建设、健全珠三角区域大气污染联防联控所需要的“协同性”立法、改进和形成立体、全方位和无缝对接的行政执法链条和严格问责机制等完善佛山大气污染综合治理。 关键词：佛山市；大气污染；综合治理 中图分类号：F124.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）03-0214-02 佛山是广东省第三大城市，珠三角的经济重地。改革开放以来，佛山逐渐成为一个以工业为主导、三大产业协调发展的制造业名城，“佛山制造”享誉海内外。经过改革开放三十多年发展，形成了家用电器、机械装备、金属材料加工及制品、陶瓷建材、纺织服装、电子信息、食品饮料、塑料制品、精细化工及医药、家居用品制造等十大优势行业。2010年，佛山的GDP位居全国各城市第十一位；2011年在中国最富20个大城市中，排名第四位。2012年，佛山GDP在全国各城市排名第十五位。但是，佛山在经济高速发展过程中，也出现了严重的大气环境污染。 一、佛山现有大气环境质量状况概述 佛山是珠三角的重点污染区域，挥发性有机物和大气颗粒物污染较为突出，灰霾污染严重，从20012008年的数据看，污染天数平均150天。20062012年，佛山市在二氧化氮平均浓度方面，中心城区有小幅度降低，但周边其他监控点有上升趋势。禅城区陶瓷产业的转移导致工业二氧化氮排放降低，但机动车的增加导致交通排放增加。经过2009年陶瓷产业综合整治后，佛山市可吸入颗粒物有大幅度下降，但在2009年之后，可吸入颗粒物则变化不大。2013年9月25日，广东省环保厅首次发布珠三角9市1区（顺德区）空气质量月报和排行榜，佛山市和顺德并列为倒数第二。佛山的PM2.5日均浓度达标率虽然为100%，但PM2.5的月平均浓度（36 微克/立方米）为珠三角9市1区中最差。 二、佛山大气污染治理存在的主要问题 （一）公众参与大气污染治理极为欠缺 佛山当前的公众参与大气污染主要存在以下问题： 1.公众环境意识调查：被调查的市民70.7%将生态环境保护与经济发展置于同等重要的地位，甚至有23.9%的市民支持环境保护优先。 2.公众获知环境信息和参与环境监督：公众的环保信息主要源自电视（65%）和报纸、杂志（45%），少数市民反映环保信息匮乏（11.7%）。在调查过程中，部分市民反映，与本地密切相关的环保知识、信息较少，现有的环保宣传只介绍先进案例，对大量破坏生态环境的做法和严重污染环境的企业缺乏舆论监督。关于市民参加环保监督等工作的统计显示，约有40%的市民愿意参加义务环境监督管理和相关联席会议、听证会等。 3.对生态环境现状的满意程度：所有抽样结果中，对生态环境现状的平均满意度为11.6%，不满意的市民占27.2%，认为生态环境现状还可以的占56%。在控制抽样的人群中对环境现状的满意率8.8%，明显低于平均状况，不满意率34.7%，显著增大。 4.对全市各个区镇主要环境问题的调查表明，对佛山市5个区中反映污染较重的依次是大气污染、水污染、垃圾污染和噪声污染，其中禅城市民反映最多的是大气污染问题；顺德市民反映最多的是垃圾污染和水污染，其次是大气和噪声污染。进一步分析发现，陶瓷业集中的城区及其周边的大气污染严重，如南庄、张槎、石湾等地。关于大气和噪声污染源的调查显示，多数被调查者认为机动车尾气和工业废气是最大污染源，且各个市区之间差别不大，反映了机动车尾气和工业废气污染的普遍性。 （二）大气污染环境质量管理未达致最佳状态 佛山对大气污染环境的质量管理处于断片化、运动式、不考虑成本效益、未考虑管理效率的态势。比如，佛山目前对以陶瓷业等为主的固定污染源的监测还很不够，对无组织排放的VOC监管基本处于空白状态，佛山的传统优势产业，如陶瓷行业因为缺乏对国家陶瓷行业大气污染排放标准制定的参与，导致佛山陶瓷行业远远无法满足国家陶瓷行业大气污染物排放标准的要求，在管理水平、管理模式、管理措施上还有很大的改进和完善余地。再比如，佛山对生活垃圾处理、危险化学品处理、电子电气垃圾处理等固体废物处理给大气污染带来的隐患很大。一是小作坊处理废旧电子电器采取焚烧等方法导致二?f英、颗粒物等污染物，因此佛山迄今为止还没有修建统一处理的废旧电子垃圾处理中心。二是佛山的固废产生量大，有上升趋势，而周边固废、危废物处理能力趋于饱和，所以佛山亟需一个专业大型的固废处理中心。 （三）区域大气污染防治的联防联控远远不够 佛山市具有珠三角比较特殊的地理特征和气象特征，珠三角西部清远到佛山三水区、佛山禅城区、佛山南海区、江门、新会、斗门形成了气象学意义上的污染集中带，形成了珠三角区域整体的污染累积，这种地理条件决定了佛山的大气污染受到珠三角区域污染的很大影响，容易受到其他区域污染物传输的累积影响。 目前珠三角的区域合作主要仍然是停留在经济发展层面。然而，珠三角大气污染防治的联防联控，是区域经济社会与环境协调发展的重要领域和关键环节，是破解区域大气污染防治难题、提高区域整体竞争力的有效途径，是改善区域大气环境质量、建设宜居城乡的根本出路，是应对气候变化、建设资源节约型和环境友好型社会的必然要求，对珠三角实践科学发展、改善民生、构建和谐社会具有十分重要的意义。 三、佛山大气污染综合治理改进建议 （一）强化珠三角区域政府、市场和社会治理能力和治理体系建设 强调管制而忽视治理，注重命令控制而忽视协商自主是中国当前存在的一个突出问题。然而，治理机制缺失、治理能力欠缺已经成为区域大气污染联防联控中的一个主要障碍。只有实现国家治理体系和治理能力的现代化，才能为市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的建设和发展提供制度保障，才能进一步完善和发展中国特色社会主义制度。 公共性是治理的灵魂和宗旨，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。首先，从治理能力角度看，强调将市场的激励管理机制以及私人部门的管理方法引入政府的公共服务，强调效率、市场化、竞争性和灵活性。其次，从治理主体角度看，强调“三部门”合作治理。政府和市场均存在失灵现象，传统的“二分模式”已经不能满足现代社会的管理需求。治理主体应具有多元化，政府作为第一部门、市场作为第二部门、社会组织作为第三部门，共同构成治理的主体。第三，从职责权限角度看，政府是提供公共物品的公权力机构；市场是提供私人物品的私权力组织；社会组织是提供公共物品的私营机构。三者彼此分离又相互依赖。 良好的大气环境质量是一种典型的公共物品，需要政府和社会组织共同参与治理，又要运用市场机制激发对这种公共物品的保护效率。当前珠三角在大气污染联防联控中，由于缺乏改进国家治理能力的机制建设，直接影响到区域大气污染联防联控的机制有效运行，最典型的就是社会治理机制在区域联防联控中的缺失。社会公众缺乏参与区域大气污染联防联控的能力、机会和条件。 （二）健全珠三角区域大气污染联防联控所需要的“协同性”立法 区域联防联控需要统一协调的行动。当前珠三角各行政区域各自为政，缺乏统一的行政执行标准是一个主要原因，应首先健全珠三角区域大气污染联防联控亟需的“协同控制”立法。前已述及，珠三角虽然构建了一批区域大气污染法规和规范性文件，但却缺乏针对区域内各城市协同行政执法标准、执法条件、处罚额度、处罚种类等方面的规定，导致区域联防联控的法规和规范性文件的规定难以真正落到实处。当前，首先是清理各城市的法规、规章和规范性文件，凡是与区域联防联控有冲突的都应该按照区域联防联控的目的进行修改。其次，修改完善现有的区域联防联控的法规和规范性文件。凡是涉及到需要各城市行政统一执行的规定必须同时规定对法规冲突的解决办法，规定要具有操作性，尽可能地详细一些。第三，可由各城市立法机构根据区域联防联控法规协作立法。比如，广佛肇人大及其常委会可以根据区域联防联控的规定，协同制定适合于广佛肇具体情况的立法，防范或避免冲突，统一执法标准。 （三）改进和形成立体、全方位和无缝对接的行政执法链条和严格问责机制 珠三角区域联防联控的管理体制中，制度的顶层设计应该是比较权威的。比如，区域联防联控的主要管理机构是由广东省省长担任第一召集人的“珠江三角洲区域大气污染防治联席会议”，这个机构的级别应该达到珠三角地区行政管理的最高级别。目前珠三角缺乏的是在地方政府之间环境行政执法合作的制度设计。 在立法确定统一的执法标准后，行政执法主体势必有一定的自由裁量权，如何保证具有不同利益诉求、不同执法水平、不同环境法律意识等多维不同素质的行政主体严格执行统一立法。应从以下几个方面改进：一是强化珠三角大气污染联席会议的职能，从临时性机构转化为常设性机构，强化珠三角大气污染联防联控“1+9”的管理模式，强化珠三角市长联席会议的职能；二是理顺珠三角大气污染联防联控的行政管理体制，明确区域大气污染联防联控的具体执法部门，明确其具