关于清洁生产的立法考察报告.doc

关于清洁生产的立法考察报告为学习和借鉴国外清洁生产立法经验，2001年4月1025日，国家经贸委一行6人应英国、挪威邀请进行了为期两周的访问。考察报告如下：一、两国清洁生产及环保立法概况（一）英国英国于1875年制定了与环境保护有关的公共健康法，1863年国会通过立法建立了第一个环境监察机构，1876年制定了河流法，1972年制定了世界上第一部控制危险废物的法律 有毒废物处置法，1974年制定了污染控制法。现在英国施行的清洁生产和环保法律主要有环境保护法（1990年）、污染预防法（2001年），以及水资源法、废弃物管理法等。19世纪，英国环保立法以末端治理为指导思想，20世纪70年代后，立法指导思想逐渐转为通过制定标准来避免产生环境问题的污染预防。立法主要遵循可持续发展、污染者付费、污染预防三个基本原则。并且据此形成了环境影响评价体系、综合污染控制和环境管理标准。依靠和运用法律手段特别是采用环境标准是英国环境控制体制的核心。环境标准管理代替了以前通过不断修改法律来适应环境问题的做法，并且形成了一套法规体系。污染控制法的总体目标是：减少对大气、水、地表排放，运用不会带来严重污染和废弃物的技术，采用清洁生产方式有效利用能源，防止产生环境事故。为此，该法首先采纳了一项通过适当的产品和工艺设计在源头预防废物的特殊目标；其次是对已产生废物的循环和回收，尤其强调利用废物替代能源；再次是规定废物应在本国内部处置，制约船运废物的转移以及对国际事务的影响。环境保护法首次确立了综合污染防治原则，同时还出台了许多配套的法规、规章，如1994年制定的废物管理许可法、环境部发布的相关文件和政策等。废物管理许可法充分体现了污染防治政策的最新发展。污染预防与防治法核心是综合污染预防和控制原则，强制性采用最佳可获得的防治技术。该法规定了9000个工艺过程，凡是采用的企业都需要向环保局申请，通过制定严格系统的技术标准和发放许可证的形式控制污染。（二）挪威挪威政府在1274年就制定了反倾倒废物的有关法令，1887年制定了水法。在环保和清洁生产方面，挪威现行的法律主要是企业的系统健康、环境和安全规定（简称内部控制规定）。这是一部框架法规，包含了规划和建筑法、自然资源节约法、文化遗产法、开放空间娱乐法、产品控制法、野生动物法、污染控制法等八部法律，其中产品控制法（1977年）和污染控制法（1981年）是最重要的两部法律。内部控制规定包括三部分：企业指南、法规本身、法律评论意见，其目的是促进企业做好清洁生产、环境保护、安全、废物处理。“内部控制”是指要保证企业为实现清洁生产、环境安全而实施的一套措施。该法遵循一个原则：你是被禁止的，除非你得到排放、生产、建筑等各类许可证。该规定强调企业自身的责任和管理方面的承诺，详细规定了企业的相关义务，是企业加强内部管理的工具。产品控制法旨在对有关产品进行控制，以防止对人类健康和环境产生危害。该法的主要内容：一是企业负有关注人身健康和环境污染的义务。二是企业负有选择替代产品的义务，即企业在使用含有危害健康或环境的化学成分的产品时，应当考虑相应危害较小的替代产品，如果选择某一替代产品在成本上具有可行性，则企业有义务选择该替代产品。为帮助实现产品替代，挪威政府公布了150种可能对人类产生危害化学品的清单。与污染控制法不同，产品控制法不是禁止企业做什么，而是要求企业有责任、有义务在生产和进口中实施措施、减少危害，要求生产商、进口商学习有关知识，清楚地知道其产品和进口的商品是否会产生危害。污染控制法旨在保护自然环境，防止污染，减少已经形成的污染，减少废弃物的排放量，促进对废弃物的有效管理。该法的主要内容是，除法律、行政法规允许的特殊情况或根据排放许可证外，一律禁止排放污染物。该法不仅规定了企业的职责、义务，还规定了地方政府的职责、义务以及欧洲审计等内容，几乎包含了所有的污染控制，覆盖面十分广泛。该法赋予了污染控制局很大的执法权力。二、两国实施清洁生产及环保情况（一）英国1实施废物综合利用。1990年环境法增加了对废物产生及运输的控制，创立了新的废物管理系统，调整了废物管理的行政职能，反映了“从摇篮到坟墓”的废物生命周期控制。英国在废物管理方面除立法外，还制定包括减少、循环、回收目标在内的废物管理国家战略，这个战略不是法律的约束，但影响到国家及地区废物设施和许可方面的决策。另外，英国政府还制定了一个城镇废物处置计划。2采取经济手段，鼓励清洁生产，限制排放污染物。为达到上述战略目标，英国政府强调采用经济手段。环境税收政策的核心是改善大气质量，减少废弃物排放以及达到气候变化协议的目标，主要税种包括：填埋税、公司汽车税、燃料税、总污染物税。填埋税和生产者初始责任被认为是减少废物、增加回收利用的两个主要措施，另外还有资金补偿机制。3设立专门执法机构。英国在环保和清洁生产方面的主要政府管理部门是贸工部和环境部。贸工部负责企业的清洁生产与技术进步，推广采用新能源，提高能源资源利用效率。环境部于1996年设立了环保局作为下属的半官方机构，主要是负责环保执法。（二）挪威1制定环境保护的优先目标。挪威政府规定了环境保护的11个优先领域，如生物多样性、海洋和水污染、废弃物、气体和噪声、国际环境合作等。其中8项与污染、废弃物有关，均有定量的政策目标。在制定具体措施时遵循一体化、综合性；预防性；费效分析；多污染物考虑；从“摇篮到坟墓”产品生命周期考虑；污染者和使用者付费等原则。2法律手段与经济手段并用。为实现上述目标，政府采取双管齐下，法律手段与经济手段并用。法律手段如污染控制局负责实施污染控制法和产品控制法；经济手段包括对末端废弃物的处置课税，对溶剂课税，补助、资助和软贷款等。从20世纪90年代开始，进行了大规模的排污收费、税收返回、许可证交易，逐渐提高环境税收、减少其他税收，实行“绿色税收改革”，采用综合性的产品政策。3从末端治理转向污染预防，实施清洁生产。从20世纪80年代末开始，挪威环保政策由末端治理向清洁生产转变，并于19901995年间发起了清洁生产审计运动。在此运动中实施了许多清洁生产项目，有的是帮助公司进行清洁生产审计，有的是帮助公司进行新技术运用。共有400多家企业进行了清洁生产审计，政府总计投入5000万美元。政府在推行清洁生产过程中，不直接干预企业具体的清洁生产工作，充分发挥研究所、基金会、咨询公司等中介机构的合作作用。4设立专门执法机构。挪威于1972年成立环境部，内设环境经济司、污染和废弃物司等，并设有污染控制局、自然资源管理局等直属机构，18个省都相应设立了环保局。1974年设立的污染控制局是挪威环保及清洁生产方面的主要执法机构。三、启示和建议（一）充分认识实施清洁生产的重要性和必要性国内外污染防治经验充分表明，末端治理的环保政策已不适应经济环境协调发展的要求。以往的“先污染、后治理”、“重末端治理轻源头控制”的环境策略不能从根本上解决经济发展和环境污染的矛盾。如果继续采取“末端治理”的政策，那将永远不能走出“污染 治理，新污染 再治理”的恶性循环。推行清洁生产是实现可持续发展战略的重要保障，是促进经济增长方式转变的有效途径，也是防治工业污染的最佳模式，是现代工业发展和现代工业文明的重要标志。从英国、挪威的实践情况看，清洁生产有利于企业改进生产工艺，调整产品结构，减少能源和原材料消耗，提高生产效率和管理水平，降低污染控制费用，同时减少生产过程中产生的污染物及其危害，提高环境质量和职业健康水平，实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。（二）实施清洁生产，立法必须先行目前我国环境问题比较突出，观念落后、技术陈旧、过量消耗和过度开发是重要原因，因此，实施清洁生产对解决我国环境问题具有重要意义。英国和挪威建立完备的清洁生产及环保法律体系并且将立法作为推行清洁生产的基础和重要手段的做法，值得我们学习和借鉴。相比之下，我国在清洁生产和污染预防方面的立法还比较薄弱，目前还没有一部清洁生产和污染预防方面的法律法规，甚至连部门规章也没有，这与我国实施可持续发展战略与依法治国的要求不相适应。现在，清洁生产法草案已经由国家经贸委起草完毕，并报送全国人大环资委审查，我们建议尽快出台清洁生产法，并制定相应配套的法规、政策，与其他环保法律相衔接，形成我国的清洁生产法律体系，依法促进和保障清洁生产。（三）实施清洁生产，需要政府、企业、其他组织以及全社会共同努力从英国、挪威的经验看，实施清洁生产仅靠国家立法是不够的，必须在全社会、全体公民中广泛宣传经济、社会、环境可持续发展的思想，提高、增强公民的环保、节能降耗意识，使全社会成员的环保自觉性与清洁生产的法律义务结合起来，认识到清洁生产不仅是政府的事情，同时也是每一个企业、每一个公民的事。清洁生产关系到我国经济增长的质量、环境的质量、生活的质量乃至我们子孙后代和全人类的发展等，对此我们必须予以高度重视，要在全社会进行广泛的宣传教育，使可持续发展的思想和清洁生产意识深入人心，让全社会的每一个成员共同参与清洁生产。（四）采取多种手段推行清洁生产英国和挪威的实践经验表明，推行清洁生产，需要采取法律、经济、技术、标准、许可证、信息等各种手段。我国在推进环境保护从未端治理转向事前预防和综合治理，加快推进企业清洁生产，也应综合运用经济、行政、法律手段。虽然我国开展清洁生产已有十多年了，目前存在的